* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Istanza di accesso – Differenza tra richieste esplorative e richieste generiche o ad ampio spettro – Ammissibilità delle richieste generiche – Fondamento.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 12 Aprile 2019
Numero: 347
Data di udienza: 10 Aprile 2019
Presidente: Pedron
Estensore: Tenca
Premassima
* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Istanza di accesso – Differenza tra richieste esplorative e richieste generiche o ad ampio spettro – Ammissibilità delle richieste generiche – Fondamento.
Massima
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 12 aprile 2019, n. 347
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Istanza di accesso – Differenza tra richieste esplorative e richieste generiche o ad ampio spettro – Ammissibilità delle richieste generiche – Fondamento.
In tema di ampiezza dell’istanza di accesso, occorre distinguere le richieste esplorative da quelle semplicemente generiche o ad ampio spettro. Solo le prime possono essere respinte come un indebito tentativo di sottoporre a controllo l’intera attività amministrativa. Le seconde risultano invece perfettamente ammissibili, in quanto sono una conseguenza dell’asimmetria informativa, che vede i privati in posizione di svantaggio rispetto all’amministrazione. In effetti, i privati, conoscendo in modo imperfetto e atecnico le pratiche amministrative, e dovendosi talvolta basare solo su quanto è osservabile nella realtà quotidiana (ad esempio, il mutamento dello stato dei luoghi), sono costretti a proporre l’istanza di accesso in termini descrittivi e generici, e a coinvolgere nella richiesta ogni provvedimento che abbia un collegamento anche solo apparente con la vicenda che li riguarda (ad esempio, gli atti citati nelle premesse o nella motivazione per relationem); a fronte di istanze così formulate, gli uffici comunali sono gravati da un obbligo di leale collaborazione avente un duplice contenuto, positivo e negativo. Da un lato, devono aiutare i richiedenti a focalizzare esattamente la documentazione che presenta elementi di interesse, fornendo le informazioni necessarie a chiarire il contesto entro cui si è svolta l’attività amministrativa. Dall’altro, devono evitare di sostituirsi ai richiedenti nel giudizio sulla rilevanza dei provvedimenti inseriti nelle pratiche amministrative o richiamati negli atti già offerti in visione. Una volta che i richiedenti abbiano precisato o integrato l’istanza di accesso, gli unici limiti sono ravvisabili nella presenza di dati sensibili, la cui divulgazione richiede un supplemento di valutazione.
Pres. f.f. Pedron, Est. Tenca – P. s.r.l. (avv. Bezzi) c. Comune di Ghedi (avv. Ballerini)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ - 12 aprile 2019, n. 347SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 12 aprile 2019, n. 347
Pubblicato il 12/04/2019
N. 00347/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00102/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 102 del 2019, proposto da
Pgs Asfalti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Bezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Brescia, Via Diaz 13/C;
contro
Comune di Ghedi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mauro Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Brescia, Viale della Stazione n. 37;
per l’esercizio del diritto di accesso
ALLA DOCUMENTAZIONE DETENUTA DAL COMUNE INTIMATO, INDICATA NELLA DOMANDA DI ACCESSO TRASMESSA IL 5/12/2018 E RELATIVA ALLE MODALITA’ DI UTILIZZO DEL CONTRIBUTO DI ESCAVAZIONE.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ghedi;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2019 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Evidenziato:
– che il diritto di accesso è riconosciuto come diritto soggettivo ad un’informazione qualificata, a fronte del quale l’amministrazione (o il soggetto comunque tenuto a divulgare gli atti) pone in essere un’attività materiale vincolata;
– che le disposizioni normative che assicurano il soddisfacimento della pretesa ostensiva costituiscono diretta espressione del principio di imparzialità e trasparenza ex art. 97 Costituzione e del “Diritto ad una buona amministrazione” ex art. 41 par. 2 lett. b) della “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea”;
– che, dal punto di vista soggettivo (lato attivo), l’istanza del richiedente deve essere sorretta da un interesse giuridicamente rilevante, così inteso come un qualsiasi interesse che sia serio, effettivo, autonomo, non emulativo, non riducibile a mera curiosità e ricollegabile all’istante da uno specifico nesso;
– che l’art. 22 comma 1 lett. b) della L. 7/8/1990 n. 241, nel testo novellato dalla L. 11/2/2005 n. 15, stabilisce che debbono considerarsi "interessati", “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”;
– che va accolta una nozione ampia di “strumentalità” (nel senso della finalizzazione della domanda ostensiva alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale connesso alla disponibilità dell’atto o del documento del quale si richiede l’accesso), non imponendosi che l’accesso al documento sia unicamente e necessariamente funzionale all’esercizio del diritto di difesa in giudizio, ma ammettendo che la richiamata “strumentalità” vada intesa in senso ampio in termini di utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante (cfr. Consiglio di Stato, sez. V – 1/8/2017 n. 3831);
– che la “situazione giuridicamente rilevante” disciplinata dalla L. 241/90, per la cui tutela è attribuito il diritto di accesso, è dunque nozione diversa e più ampia rispetto all’interesse all’impugnazione, e non presuppone necessariamente una posizione soggettiva qualificabile in termini di diritto soggettivo o interesse legittimo (Consiglio di Stato, sez. VI – 30/3/2017 n. 1453);
– che, in definitiva, ciò che rileva è la concretezza e l’attualità dell’interesse medesimo, il quale evidenzia che gli atti e i documenti sono suscettibili di interferire con la sfera giuridica del soggetto istante;
Atteso:
– che la Società ricorrente svolge attività di coltivazione di sabbia e ghiaia, e deve corrispondere al Comune di Ghedi i diritti di escavazione previsti dall’art. 6 della convenzione stipulata tra le parti (doc. 4), in ossequio all’art. 15 comma 1 della L.r. 14/98;
– che la convenzione prevede che “La Ditta si impegna a versare al Comune, a titolo di contributo alla spesa necessaria per la realizzazione delle infrastrutture e degli interventi pubblici a servizio dell’attività estrattiva nonché per gli interventi pubblici di recupero ambientale dell’area interessata direttamente o indirettamente dall’attività estrattiva, una somma pari a € 0,50 … per mc….”;
– che l’esponente lamenta il mancato parziale riconoscimento di una rateizzazione per i versamenti relativi alle annualità 2016-2017;
– che, nel riscontrare la richiesta di rendicontazione dell’utilizzo effettivo del contributo inoltrata con nota 21/8/2018 (doc. 8), il Comune (cfr. nota 6/11/2018 doc. 9) ha ribadito il diniego all’istanza di rateizzazione, e ha affermato “che le somme fino ad ora versate, escluse le annualità 2017 (escavazione 2016) e 2018 (escavazione 2017) sono state utilizzate dall’Ente per il pagamento degli espropri e dei relativi atti notarili per la realizzazione della deviante Ovest al centro abitato comunale … Parte delle somme ai sensi ed effetti del comma 2 dell’art. 25 della L.R. 14/98 per la quota ammontante al 15% sono già state corrisposte alla Provincia di Brescia … alla Provincia di Brescia è stata altresì riversata la corrispondente quota dell’annualità 2017 (escavazione 2016) ed entro il mese di dicembre c.a. verrà anche versata la quota afferente l’annualità 2018 (escavazione 2017”;
– che, con PEC del 5/12/2018 (doc. 10) la ricorrente ha rinnovato la richiesta <<con riguardo alla documentazione comprovante l’effettivo utilizzo delle risorse percepite dal Comune conformemente alle destinazioni indicate dall’art.15, co.1, lett. a), della LR n.14 del 1998. In particolare, atteso che tale utilizzo risulterebbe legato al pagamento degli espropri delle aree relative alla “realizzazione deviante esterna al centro abitato della SP24” eseguite e collaudate con protocollo 0013649 del 26/07/211 del Vs Comune.", si chiede cortese copia dei rogiti per i quali dette risorse sono state utilizzate, nonché della documentazione contabile attestante l’effettiva corrispondenza dell’importo liquidato con quanto liquidato dalla scrivente. Parimenti, si chiede dove siano allocate, sui bilanci di previsione 2017 e 2018, in conto uscita le previste entrate oggetto della diffida di pagamento del 12 giugno 2018. La presente richiesta di accesso ad atti ed informazioni avviene ex artt 22 e ss.gg. della Legge n.241 del 1990, è motivata dall’interessa a conoscere l’effettiva giustificazione del versamento con l’utilizzo dei diritti di escavazione per le finalità determinate dal Legislatore …>>;
– che, ad avviso della ricorrente, l’interesse sotteso all’istanza di esibizione è legato al fatto che il versamento dei diritti di coltivazione risponde ad uno scopo normativamente e convenzionalmente individuato, del cui assolvimento il Comune deve dare conto al cavatore autorizzato;
– che l’utilizzo del contributo per la realizzazione delle infrastrutture e degli interventi pubblici a servizio dell’attività estrattiva dovrebbe giovare, anzitutto, al cavatore il quale avrebbe titolo – in un eventuale contenzioso civile – per opporre l’eccezione di inadempimento ex art.1460 c.c., ove il Comune non fosse in grado di dimostrare l’effettiva destinazione degli importi riscossi per dette finalità;
– che, ai sensi dell’art. 15 comma 1 lett. a) della L.r. 14/98 la misura del dovuto “comunque non può essere superiore a quella occorrente per la realizzazione degli interventi predetti”;
– che, per le ragioni esposte, la ricorrente avrebbe titolo per conoscere il quantum e la destinazione delle spese effettuate dal Comune giovandosi dei contributi ricevuti;
– che, in Camera di consiglio, il legale di parte ricorrente ha chiarito – con dichiarazione resa a verbale – il perimetro dell’istanza di accesso, circoscrivendola (1) alla copia dei rogiti con i quali sono state eseguite opere (o acquisite aree) attraverso il finanziamento derivante dai canoni versati al Comune quale corrispettivo dell’attività estrattiva nonché (2) agli atti amministrativi e contabili che, in relazione ai predetti rogiti, attestano l’effettiva corrispondenza tra l’importo liquidato dal Comune e quanto versato dalla ricorrente;
Considerato:
– che, in via generale, le necessità difensive – riconducibili ai principi tutelati dall’art. 24 della Costituzione – sono ritenute prioritarie anche rispetto alle istanze di riservatezza di soggetti terzi (cfr. Consiglio di Stato, ad. plenaria – 4/2/1997 n. 5);
– che deve essere, in buona sostanza, garantito agli interessati l’accesso ai documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici (cfr. art. 24 comma 7 della L. 241/90), dal momento che il diritto di difesa è garantito a livello costituzionale;
– che la L. 241/90 specifica come non siano sufficienti esigenze di difesa genericamente enunciate per garantire l’accesso, dovendo quest’ultimo corrispondere ad un effettivo bisogno di tutela di situazioni giuridicamente rilevanti che si assumano lese;
– che l’interesse all’accesso ai documenti deve essere tuttavia valutato in astratto, senza che possa essere operato, con riferimento al caso specifico, alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale che gli interessati potrebbero eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso, per cui la legittimazione all’accesso non può essere valutata alla stessa stregua di una legittimazione alla pretesa sostanziale sottostante, avendo essa consistenza autonoma (Consiglio di Stato, sez. VI – 9/4/2018 n. 2158);
Dato atto:
– che la difesa comunale ha sottolineato l’obbligo della Società di corrispondere il quantum dovuto in proporzione ai quantitativi scavati, e che il mancato versamento rende inammissibile la pretesa ostensiva (poiché l’utilizzo presuppone l’incasso del canone dovuto);
– che sostiene che le somme riscosse non hanno una destinazione assolutamente vincolata, visto che l’art. 15 comma 5 della L.r. 14/98 statuisce che “Le somme versate ai sensi del comma 1 debbono essere prioritariamente utilizzate dai Comuni per la realizzazione delle infrastrutture e degli interventi di cui al medesimo comma” (e dunque la Società non vanterebbe un interesse tutelato ad acquisire la documentazione relativa all’impiego delle somme predette);
– che, in ogni caso, il Comune avrebbe illustrato l’utilizzo dei canoni, specificandone imputazione e utilizzo;
– che la ricorrente intenderebbe, in questo modo, esercitare un controllo generalizzato sull’attività del Comune;
Tenuto conto:
– che l’amministrazione (o il soggetto ad essa equiparato), in sede di esame di una domanda d’accesso, è tenuta soltanto a valutare l’inerenza del documento richiesto con l’interesse palesato dall’istante, e non anche l’utilità del documento al fine del soddisfacimento della pretesa correlata (cfr. sentenza Sezione 14/5/2018 n. 479);
– che, nella fattispecie, appare chiara la correlazione tra l’aspirazione coltivata e la situazione giuridica soggettiva sottostante, ovvero l’esistenza di un collegamento funzionale tra l’interesse conoscitivo e il contenuto del documento richiesto (cfr. in proposito T.A.R. Campania Napoli, sez. VI – 29/6/2016 n. 3287);
– che, infatti, la divulgazione degli atti attestanti l’utilizzo del contributo di escavazione soddisfa una concreta aspirazione dell’istante, la quale è chiaramente titolare dell’interesse a prenderne cognizione al fine di vagliare la situazione di fatto e orientare le proprie scelte successive, anche in sede giurisdizionale;
– che questo T.A.R. (cfr. sentenza sez. I – 20/5/2014 n. 535) ha sostenuto che il diritto di accesso non può essere subordinato all’avvio di una controversia sulla pretesa di merito, al fine di provocare l’ordine del giudice rivolto a un terzo o a una pubblica amministrazione per l’esibizione di documenti ex art. 210-213 cpc;
– che non sarebbe infatti ragionevole, né coerente con il principio di proporzionalità, e neppure rispettoso del principio di ragionevole durata ex art. 111 Cost., esigere che il diritto di accesso sia esercitato in prima battuta attraverso la via giurisdizionale e attivando la controversia di merito;
– che la sequenza corretta è invece la seguente: (a) rilascio del documento da parte dell’amministrazione detentrice, una volta esclusa la presenza di dati sensibili; (b) utilizzo del rimedio giurisdizionale diretto e ordinario ex art. 116 cpa; (c) avvio eventuale della causa di merito, con richiesta di emissione di un ordine di esibizione da parte del giudice;
Rilevato:
– che la ricorrente non intende esercitare un “controllo generalizzato” sull’attività del Comune, visto che l’istanza si caratterizza per la specificità dell’oggetto, costituito da componenti economiche relative al reimpiego delle somme versate ai sensi dall’art. 6 della convenzione sottoscritta ai sensi dell’art. 15 della L.r. 14/98;
– che questa Sezione (cfr. sentenza 5/12/2017 n. 1410) ha statuito che <<per quanto riguarda l’ampiezza dell’istanza di accesso, occorre distinguere le richieste esplorative da quelle semplicemente generiche o ad ampio spettro. Solo le prime possono essere respinte come un indebito tentativo di sottoporre a controllo l’intera attività amministrativa. Le seconde risultano invece perfettamente ammissibili, in quanto sono una conseguenza dell’asimmetria informativa, che vede i privati in posizione disvantaggio rispetto all’amministrazione. In effetti, i privati, conoscendo in modo imperfetto e atecnico le pratiche amministrative, e dovendosi talvolta basare solo su quanto è osservabile nella realtà quotidiana (ad esempio, il mutamento dello stato dei luoghi), sono costretti a proporre l’istanza di accesso in termini descrittivi e generici, e a coinvolgere nella richiesta ogni provvedimento che abbia un collegamento anche solo apparente con la vicenda che li riguarda (ad esempio, gli atti citati nelle premesse o nella motivazione per relationem); (f) a fronte di istanze così formulate, gli uffici comunali sono gravati da un obbligo di leale collaborazione avente un duplice contenuto, positivo e negativo. Da un lato, devono aiutare i richiedenti a focalizzare esattamente la documentazione che presenta elementi di interesse, fornendo le informazioni necessarie a chiarire il contesto entro cui si è svolta l’attività amministrativa. Dall’altro, devono evitare di sostituirsi ai richiedenti nel giudizio sulla rilevanza dei provvedimenti inseriti nelle pratiche amministrative o richiamati negli atti già offerti in visione. Una volta che i richiedenti abbiano precisato o integrato l’istanza di accesso, gli unici limiti sono ravvisabili nella presenza di dati sensibili, la cui divulgazione richiede un supplemento di valutazione. Peraltro, nel caso in esame non sono stati evidenziati elementi di questa natura>>;
– che, alla luce di quanto evidenziato, il carattere “non vincolato” della destinazione dei fondi ex art. 15 comma 5 della L.r. 14/98 non esclude l’interesse sotteso alla pretesa ostensiva, e comunque si tratta di questione che esula dalla giurisdizione di questo T.A.R.;
– che la nota comunale del 6/11/2018 sulle modalità di utilizzo del canone (pagamento degli espropri e dei relativi atti notarili per la realizzazione della deviante Ovest al centro abitato comunale; quota del 15% di competenza della Provincia, anche per le annualità 2017 e 2018) non può ritenersi sufficiente, dovendo essere corredata dalla documentazione pertinente;
Ritenuto, conclusivamente:
– che sono suscettibili di divulgazione gli atti attestanti il pagamento degli oneri espropriativi di cui il Comune ha dato conto, ossia:
• i rogiti con i quali sono state eseguite opere (o acquisite aree) attraverso il finanziamento derivante dai canoni versati al Comune quale corrispettivo dell’attività estrattiva;
• gli atti amministrativi e contabili che, in relazione ai predetti rogiti, attestano l’effettiva corrispondenza tra l’importo liquidato dal Comune e quanto versato dalla ricorrente;
– che tuttavia, in ossequio al principio di proporzionalità, l’amministrazione deve esibire gli atti detenuti nei propri archivi anche informatici senza il compimento di un’attività di rielaborazione, non contemplata dalla normativa di settore (cfr. sentenza sez. II – 19/12/2018 n. 1212 e la giurisprudenza ivi evocata);
– che, in definitiva, il ricorso in esame è fondato e merita accoglimento nei limiti esposti;
– che le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto ordina al Responsabile del Servizio Ambiente del Comune di Ghedi di rilasciare alla parte ricorrente la documentazione richiesta, entro e non oltre il termine di 45 (quarantacinque) giorni dalla data di comunicazione o di notificazione della presente sentenza.
Condanna parte resistente a corrispondere alla ricorrente la somma di 2.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
La presente sentenza è depositata in forma telematica, e la Segreteria del Tribunale provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2019 con l’intervento dei magistrati:
Mauro Pedron, Presidente FF
Stefano Tenca, Consigliere, Estensore
Elena Garbari, Referendario
L’ESTENSORE
Stefano Tenca
IL PRESIDENTE
Mauro Pedron
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE