TAR LOMBARDIA, Brescia – 29 luglio 2015

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 29 Luglio 2015
Numero: 1020
Data di udienza: 22 Aprile 2015
Presidente: De Zotti
Estensore: Pedron

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Premassima

* VIA, VAS E AIA – Procedimento di VIA – Integrazioni al SIA – Affidamento agli uffici che supportano l’autorità competente alla decisione finale, piuttosto che alla conferenza di servizi – Legittimità – Art. 26, c. 1 d.lgs. n. 152/2006 – Procedimento di VIA e di AIA – Distinzione – Riflessi di ciascun procedimento sull’altro – Compatibilità ambientale – Nozione- Verifiche successive alla messa in esercizio dell’impianto – Valutazioni svolte in sede di VIA – Integrazione, a posteriori, attraverso l’AIA – Compatibilità con la normativa comunitaria – RIFIUTI – Localizzazione di una discarica – Classificazione urbanistica come zona agricola di salvaguardia ambientale – Rilascio dell’AIA – Effetto di variante urbanistica – INQUINAMENTO DEL SUOLO – Progetto di discarica – Presenza di inquinanti nel suolo – Formulazione di un giudizio di VIA favorevole – Possibilità – Condizioni – AIA e bonifica – Procedure e competenze distinte – Proprietario incolpevole – Bonifica su base volontaria – Forma di partenariato pubblico-privato – Richiesta di modifiche e/o ampliamenti – Equilibrio economico – Interesse pubblico ambientale e interesse economico privato.

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Massima

 

TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 29 luglio 2015, n. 1020

VIA, VAS E AIA – Procedimento di VIA – Integrazioni al SIA – Affidamento agli uffici che supportano l’autorità competente alla decisione finale, piuttosto che alla conferenza di servizi – Legittimità – Art. 26, c. 1 d.lgs. n. 152/2006.

Nel procedimento di VIA non è illegittimo affidare minime integrazioni al SIA direttamente dagli uffici regionali, piuttosto che alla conferenza di servizi. Una volta garantita, in una prima fase, la partecipazione di tutti coloro che sono legittimati a esprimere la propria valutazione sul progetto, l’affinamento dell’esame e l’approfondimento di specifici profili tecnici può infatti  avvenire a cura degli uffici che supportano l’autorità competente alla decisione finale. L’art. 26 comma 1 del Dlgs. 152/2006 prevede espressamente la possibilità di effettuare accertamenti e indagini di particolare complessità senza formalità procedurali e con prolungamento del termine.

Pres. De Zotti, Est. Pedron – Comune di Treviglio (avv.ti Viviani e Ballerini) c. Regione Lombardia (avv. Fidani)

VIA, VAS E AIA – Procedimento di VIA – Procedimento di AIA – Distinzione – Riflessi di ciascun procedimento sull’altro.

I procedimenti di VIA e AIA sono rimasti distinti dopo l’introduzione di quest’ultima, tuttavia tendono ormai a formare un unicum. (v. TAR Brescia Sez. I 22 gennaio 2010 n. 211) La VIA precede il rilascio dell’AIA e ne condiziona il contenuto (v. art. 208 commi 1 e 2 del Dlgs. 152/2006), ma è evidente che l’ampiezza dell’esame svolto in sede di AIA si riflette poi sul giudizio di VIA favorevole, in relazione al quale assumono necessariamente rilievo anche gli studi effettuati in vista del rilascio dell’AIA. L’impatto ambientale di un’opera o di un impianto non potrebbe infatti essere compiutamente inquadrato senza prendere in considerazione gli approfondimenti tecnici che giustificano il rilascio dell’AIA, e neppure senza tenere conto delle prescrizioni collegate all’AIA e finalizzate a prevenire o rimuovere gli effetti disturbanti e inquinanti. Esiste quindi una retroazione dell’AIA sulla procedura di VIA, nel senso che la prima, benché cronologicamente successiva, conferma e precisa l’oggetto della seconda. In altri termini, la decisione sulla VIA in parte anticipa le conclusioni della procedura di AIA, e in parte rinvia (del tutto legittimamente) agli studi successivi, da cui potranno arrivare conferme o limitazioni. Reciprocamente, la posizione acquisita dal privato con il giudizio di VIA favorevole è reversibile nella procedura di AIA.  Lo specifico della VIA è quindi l’inquadramento generale sulla localizzazione dell’opera o dell’impianto. Si tratta in sostanza di una condizione di procedibilità dell’AIA, in quanto accerta la sussistenza dei presupposti minimi per svolgere studi più approfonditi in relazione a una determinata area. La conseguenza è che le impugnazioni contro il giudizio di VIA favorevole non possono limitarsi a lamentare profili di incompletezza dell’istruttoria o figure simili, essendo evidente che l’istruttoria non è ancora conclusa. Per ottenere il risultato di bloccare immediatamente l’opera o l’impianto i ricorrenti devono invece dimostrare che vi è una radicale incompatibilità con il sito prescelto, tale da non poter essere rimediata attraverso prescrizioni o con l’adozione delle migliori tecniche disponibili (BAT).

Pres. De Zotti, Est. Pedron – Comune di Treviglio (avv.ti Viviani e Ballerini) c. Regione Lombardia (avv. Fidani)

VIA, VAS E AIA – Compatibilità ambientale – Nozione- Verifiche successive alla messa in esercizio dell’impianto.

L a compatibilità ambientale non è un concetto naturalistico, ma una condizione di equilibrio tra l’idoneità dei luoghi a ospitare un’attività impattante e le prescrizioni limitative poste alla medesima attività. Graduando e aggiornando le limitazioni è quindi possibile migliorare l’equilibrio e confermare nel tempo il giudizio di compatibilità. Un ruolo decisivo sotto questo profilo è svolto, da un lato, dai controlli sulla diffusione degli inquinanti, e dall’altro dall’applicazione delle BAT sopravvenute. In questo quadro, anche le verifiche successive alla messa in esercizio dell’impianto si possono considerare come la normale e necessaria prosecuzione dell’originaria valutazione di compatibilità ambientale.

Pres. De Zotti, Est. Pedron – Comune di Treviglio (avv.ti Viviani e Ballerini) c. Regione Lombardia (avv. Fidani)

VIA, VAS E AIA – Valutazioni svolte in sede di VIA – Integrazione, a posteriori, attraverso l’AIA – Compatibilità con la normativa comunitaria.

Integrare attraverso l’AIA, e quindi a posteriori, le valutazioni svolte in sede di VIA non è in contrasto con le indicazioni provenienti dalla giurisprudenza comunitaria. Nel caso di mancata previa effettuazione della VIA o della verifica di assoggettabilità l’omissione comporta, in generale, la sospensione o l’annullamento dell’autorizzazione, salvo casi eccezionali in cui risulti preferibile per l’interesse pubblico che gli effetti del provvedimento siano conservati, ma il vero vincolo per le autorità e i giudici nazionali è che le conseguenze della violazione del diritto comunitario siano cancellate (v. C.Giust. GS 28 febbraio 2012 C-41/11, Inter-Environnement Wallonie, punto 63). La sospensione o l’annullamento sono quindi soluzioni giuridiche strumentali, il cui scopo è consentire l’applicazione del diritto comunitario, anche attraverso l’effettuazione della valutazione non eseguita in precedenza (ovvero eseguita con un metodo inidoneo), o in alternativa attraverso il risarcimento chiesto dai soggetti che abbiano subito pregiudizi a causa dell’omissione (v. C.Giust. Sez. IV 14 marzo 2013 C-420/11, Leth, punto 37; C.Giust. Sez. V 7 gennaio 2004 C-201/02, Wells, punto 65).  A maggior ragione, quando la procedura di VIA sia stata regolarmente eseguita e si sia conclusa con un giudizio favorevole ma subordinato a ulteriori studi e approfondimenti, e da integrare mediante le prescrizioni che saranno formulate in sede di AIA, l’effetto utile del diritto comunitario appare assicurato. Vi è infatti la certezza che nessuna conseguenza derivante dalla nuova opera o dal nuovo impianto in un determinato sito possa sfuggire al controllo e al potere regolatorio dell’amministrazione.

Pres. De Zotti, Est. Pedron – Comune di Treviglio (avv.ti Viviani e Ballerini) c. Regione Lombardia (avv. Fidani)

RIFIUTI – Localizzazione di una discarica – Classificazione urbanistica come zona agricola di salvaguardia ambientale – Rilascio dell’AIA – Effetto di variante urbanistica.

Non costituisce un ostacolo alla localizzazione di una discarica la classificazione urbanistica come zona agricola di salvaguardia ambientale. Occorre infatti considerare che, una volta superata favorevolmente la valutazione di impatto ambientale, il rilascio dell’AIA determina ove necessario un effetto di variante urbanistica (v. art. 208 commi 2 e 6 del Dlgs. 152/2006).

Pres. De Zotti, Est. Pedron – Comune di Treviglio (avv.ti Viviani e Ballerini) c. Regione Lombardia (avv. Fidani)

VIA, VAS E AIA – RIFIUTI – INQUINAMENTO DEL SUOLO – Progetto di discarica – Presenza di inquinanti nel suolo – Formulazione di un giudizio di VIA favorevole – Possibilità – Condizioni.

La presenza di inquinanti nel suolo e nelle acque sotterranee non impedisce la formulazione di un giudizio di VIA favorevole e neppure il rilascio dell’AIA, ma impone di integrare il progetto della discarica con un piano di caratterizzazione e con un progetto di bonifica.

Pres. De Zotti, Est. Pedron – Comune di Treviglio (avv.ti Viviani e Ballerini) c. Regione Lombardia (avv. Fidani)

VIA, VAS E AIA – INQUINAMENTO DEL SUOLO – AIA e bonifica – Procedure e competenze distinte.

AIA e bonifica rimangono due procedure distinte, anche se necessariamente collegate. Le competenze sono pertanto quelle legislativamente previste, senza alcun effetto di accorpamento in capo alla Regione. La bonifica non può infatti essere considerata come una normale estensione dell’AIA, in quanto risponde a un interesse pubblico distinto, per il quale il legislatore ha individuato specifiche garanzie. Ne consegue che la Regione svolgerà le funzioni alla stessa attribuite dall’art. 242 del Dlgs. 152/2006, ma il Comune conserverà i poteri sostituitivi previsti dal successivo art. 250 del Dlgs. 152/2006.

Pres. De Zotti, Est. Pedron – Comune di Treviglio (avv.ti Viviani e Ballerini) c. Regione Lombardia (avv. Fidani)

INQUINAMENTO DEL SUOLO – Proprietario incolpevole – Bonifica su base volontaria – Forma di partenariato pubblico-privato – Richiesta di modifiche e/o ampliamenti – Equilibrio economico – Interesse pubblico ambientale e interesse economico privato.

Il proprietario incolpevole non può essere costretto a eseguire la bonifica (v. C.Giust. Sez. III 4 marzo 2015 C-534/13, Fipa Group, punto 57), ma può accollarsi la spesa della bonifica su base volontaria (nella specie allo scopo di realizzare e gestire una discarica).  La bonifica su base volontaria  è quindi il risultato di un accordo tra il privato e le controparti pubbliche. Si realizza, in definitiva, una forma di partenariato pubblico-privato, che nel settore in questione trova la sua disciplina di massima negli art. 245 e 246 comma 1 del Dlgs. 152/2006. Le controparti pubbliche sono la Regione e il Comune territorialmente competente. La prima (attraverso l’ARPA e le altre strutture dotate di specifiche professionalità) esercita le funzioni tecniche descritte nell’art. 242 del Dlgs. 152/2006 a proposito dell’analisi dell’inquinamento e del progetto di bonifica, il secondo formula parimenti le sue valutazioni sul medesimo materiale tecnico, prendendo come riferimento l’ipotetico risultato di una bonifica d’ufficio. Le controparti pubbliche possono chiedere modifiche e ampliamenti dell’offerta di bonifica, e decidere circa la sussistenza delle condizioni per procedere alla bonifica semplificata ex art. 242-bis del Dlgs. 152/2006. Occorre però considerare che l’offerta di bonifica è una controprestazione finalizzata al rilascio dell’autorizzazione per lo svolgimento di un’attività imprenditoriale nel sito bonificato. Il guadagno ambientale che l’amministrazione può cercare di conseguire attraverso la bonifica deve tenere conto dell’equilibrio economico sottostante. Non possono quindi essere imposti a un soggetto non responsabile dell’inquinamento obblighi di bonifica così ampi da cancellare l’utilità derivante dal futuro esercizio della discarica.

Pres. De Zotti, Est. Pedron – Comune di Treviglio (avv.ti Viviani e Ballerini) c. Regione Lombardia (avv. Fidani)

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Allegato

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Titolo Completo

TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ - 29 luglio 2015, n. 1020

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SENTENZA

 

TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 29 luglio 2015, n. 1020

N. 01020/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01264/2012 REG.RIC.
N. 01323/2012 REG.RIC.
N. 01343/2012 REG.RIC.
N. 01344/2012 REG.RIC.
N. 00049/2014 REG.RIC.
N. 01060/2014 REG.RIC.
N. 01456/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1264 del 2012, proposto da:
COMUNE DI TREVIGLIO, rappresentato e difeso dagli avv. Mario Viviani e Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, viale Stazione 37;

contro

REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dall’avv. Viviana Fidani, con domicilio eletto presso l’avv. Luisella Savoldi in Brescia, via Solferino 67;

nei confronti di

TEAM SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Sandro Andreotti e Giovanni Carzeri, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, via Vittorio Emanuele II 60;
PROVINCIA DI BERGAMO, ARPA LOMBARDIA, ASL DI BERGAMO, COMUNE DI CALVENZANO, COMUNE DI CASIRATE D’ADDA, non costituitisi in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1323 del 2012, proposto da:
LUIGI MARIO RE, ROSSELLA DE ANGELIS, IOLE BERGAMINI (in proprio e quale legale rappresentante della SOCIETÀ AGRICOLA AGRIBERG S.S. DI BERGAMINI IOLE E FRATELLI), SILVANA LEONI (in proprio e quale titolare del BAR MACALLÈ), EMANUELA DENTI, ERMELLINA GIUSSANI, GIUSEPPE ANTONIO BERGAMINI, MARIO RIVOLTELLA, ELIO MASSIMINO, ROSALIA ANTONIETTA BERGAMINI, PIETRO RIVOLTELLA, ANDREA BERGAMINI, MARIA COLOMBO, BARBARA RIVOLTELLA, GIUSEPPE GIUSSANI, ALDO ANDREA BERGAMINI, ANGELO BERGAMINI, CLEMENTINA BERGAMINI (in proprio e quale legale rappresentante della SOCIETÀ AGRICOLA LE BETULLE EREDI DI BERGAMINI PIETRO S.S.), GIULIA BARZAGO, EROS DAVIDE AUGUSTO BOSCO, MARIA GRAZIA BERGAMINI, NANCY REPICI, LUIGI SIVIERO (in proprio e quale vicepresidente della COOPERATIVA SIRIO ONLUS), FRANCESCA ROSA RUSCONI, GIULIANO FUGAZZOLA, MARIO FUGAZZOLA, EMANUELA MARIA MERONI, PIERGIUSEPPE COLOMBO, ERIKA FUGAZZOLA, GALLI GIOVANNA (quale presidente del COMITATO TUTELA AMBIENTE TREVIGLIO), rappresentati e difesi dall’avv. Paola Brambilla, con domicilio presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3;

contro

REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dall’avv. Viviana Fidani, con domicilio eletto presso l’avv. Luisella Savoldi in Brescia, via Solferino 67;

nei confronti di

TEAM SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Sandro Andreotti e Giovanni Carzeri, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, via Vittorio Emanuele II 60;
COMUNE DI TREVIGLIO, non costituitosi in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1343 del 2012, proposto da:
LEGAMBIENTE ONLUS, rappresentata e difesa dall’avv. Pietro Garbarino, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, via Malta 3;

contro

REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dall’avv. Viviana Fidani, con domicilio eletto presso l’avv. Luisella Savoldi in Brescia, via Solferino 67;

nei confronti di

TEAM SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Sandro Andreotti e Giovanni Carzeri, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, via Vittorio Emanuele II 60;
PROVINCIA DI BERGAMO, ASL DI BERGAMO, ARPA LOMBARDIA, non costituitesi in giudizio;

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 1344 del 2012, proposto da:
COMUNE DI CALVENZANO, COMUNE DI CASIRATE D’ADDA, rappresentati e difesi dall’avv. Pietro Garbarino, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, via Malta 3;

contro

REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dall’avv. Viviana Fidani, con domicilio eletto presso l’avv. Luisella Savoldi in Brescia, via Solferino 67;

nei confronti di

TEAM SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Sandro Andreotti e Giovanni Carzeri, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, via Vittorio Emanuele II 60;
PROVINCIA DI BERGAMO, ASL DI BERGAMO, ARPA LOMBARDIA, non costituitesi in giudizio;

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 49 del 2014, proposto da:
TEAM SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Riccardo Delli Santi e Benedetta Mussini, con domicilio eletto presso l’avv. Tarcisio Gitti in Brescia, piazza della Loggia 5;

contro

COMUNE DI TREVIGLIO, rappresentato e difeso dagli avv. Leonardo Salvemini e Katiuscia Bugatti, con domicilio eletto presso l’avv. Luca Genesi in Brescia, via Codignole 45;

nei confronti di

REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dall’avv. Viviana Fidani, con domicilio eletto presso l’avv. Luisella Savoldi in Brescia, via Solferino 67;
SABB – SERVIZI AMBIENTALI BASSA BERGAMASCA SPA, non costituitasi in giudizio;

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 1060 del 2014, proposto da:
TEAM SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Riccardo Delli Santi e Benedetta Mussini, con domicilio eletto presso l’avv. Tarcisio Gitti in Brescia, piazza della Loggia 5;

contro

REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dall’avv. Viviana Fidani, con domicilio eletto presso l’avv. Luisella Savoldi in Brescia, via Solferino 67;

nei confronti di

COMUNE DI TREVIGLIO, rappresentato e difeso dagli avv. Leonardo Salvemini e Katiuscia Bugatti, con domicilio eletto presso l’avv. Luca Genesi in Brescia, via Codignole 45;
MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, non costituitisi in giudizio;

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 1456 del 2014, proposto da:
TEAM SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Riccardo Delli Santi e Benedetta Mussini, con domicilio presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3;

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE, rappresentati e difesi per legge dall’avv. Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio in Brescia, via S. Caterina 6;

nei confronti di

REGIONE LOMBARDIA, rappresentata e difesa dall’avv. Viviana Fidani, con domicilio eletto presso l’avv. Luisella Savoldi in Brescia, via Solferino 67;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 1264 del 2012:

– del decreto del responsabile della UO Sviluppo Sostenibile n. 6831 del 30 luglio 2012, con il quale è stato espresso giudizio favorevole ex art. 26 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152 sulla compatibilità ambientale del progetto di TEAM spa, finalizzato alla realizzazione di una discarica monotipo per rifiuti non pericolosi contenenti cemento-amianto nel Comune di Treviglio in località Cava Vailata;

quanto al ricorso n. 1323 del 2012:

– del decreto del responsabile della UO Sviluppo Sostenibile n. 6831 del 30 luglio 2012, contenente il giudizio di VIA favorevole;

quanto al ricorso n. 1343 del 2012:

– del decreto del responsabile della UO Sviluppo Sostenibile n. 6831 del 30 luglio 2012, contenente il giudizio di VIA favorevole;

quanto al ricorso n. 1344 del 2012:

– del decreto del responsabile della UO Sviluppo Sostenibile n. 6831 del 30 luglio 2012, contenente il giudizio di VIA favorevole;

quanto al ricorso n. 49 del 2014:

– del provvedimento del dirigente dei Servizi Tecnici del Comune di Treviglio prot. n. 63290 del 19 dicembre 2013, che, a fronte dell’inerzia di TEAM spa, ha avocato all’amministrazione comunale l’intervento sostitutivo di messa in sicurezza e di bonifica ai sensi degli art. 242 e 250 del Dlgs. 152/2006 (ricorso introduttivo);

– del provvedimento del dirigente dei Servizi Tecnici del Comune di Treviglio prot. n. 1723 del 13 gennaio 2014, con la quale è stata confermata la convocazione del tavolo tecnico finalizzato alla bonifica (primi motivi aggiunti);

– del provvedimento del dirigente della DG Ambiente della Regione del 28 gennaio 2014, con il quale è stato individuato nuovamente il Comune di Treviglio quale autorità competente per la bonifica della ex cava (secondi motivi aggiunti);

– del provvedimento del dirigente della DG Ambiente della Regione del 22 maggio 2014, che conferma la competenza del Comune di Treviglio a proposito della procedura di bonifica della ex cava (terzi motivi aggiunti);

quanto al ricorso n. 1060 del 2014:

– del provvedimento del dirigente della DG Ambiente della Regione del 5 giugno 2014, nel quale si afferma che la Regione non è nelle condizioni di concludere la procedura di AIA (ricorso introduttivo);

– della deliberazione del consiglio regionale n. 10/352 del 1 aprile 2014, che ha impegnato la giunta regionale a sospendere il procedimento di approvazione della discarica in attesa del completamento della bonifica e allo scopo di verificare l’idoneità del sito (ricorso introduttivo);

– della nota del dirigente della DG Ambiente della Regione del 3 novembre 2014, nella quale si ribadisce che la conclusione della procedura di AIA è subordinata all’approvazione di un progetto di bonifica della ex cava (motivi aggiunti);

quanto al ricorso n. 1456 del 2014:

– della nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri (Ufficio per la Concertazione Amministrativa) del 22 settembre 2014, che ha affermato la non sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere sostitutivo ai fini del rilascio dell’AIA;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lombardia, di TEAM spa, del Comune di Treviglio, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 aprile 2015 il dott. Mauro Pedron;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La Regione, con decreto del responsabile della UO Sviluppo Sostenibile n. 6831 del 30 luglio 2012, ha espresso giudizio favorevole ex art. 26 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152 circa la compatibilità ambientale del progetto proposto da TEAM spa (TEAM) per la realizzazione di una discarica monotipo per rifiuti non pericolosi contenenti cemento-amianto nel Comune di Treviglio in località Cava Vailata.

2. TEAM, proprietaria della ex cava, aveva presentato l’istanza di VIA nel 2007, dopo che una precedente richiesta per una discarica da realizzare nel medesimo sito aveva ottenuto un parere interlocutorio negativo dalla Regione in data 1 aprile 2005.

3. Il progetto della discarica approvato in sede di VIA prevede la realizzazione di un bacino suddiviso in otto settori, su un’estensione di 67.513 mq, per lo stoccaggio complessivo di 390.000 mc di rifiuti. Il piano di riempimento prevede conferimenti per 250 giorni all’anno, per 5 anni. La quota massima di colmo della discarica, una volta completato l’assestamento, è stabilita in 7 metri dal piano di campagna. La quantità complessiva dei rifiuti e l’altezza massima sono state ridotte rispetto all’impostazione originaria di TEAM. Trattandosi di una discarica monotipo ai sensi della DGR 30 novembre 2005 n. 8/1266 (v. ora il punto 8 della DGR 7 ottobre 2014 n. 10/2461), non è consentito il conferimento di rifiuti diversi da quelli contenenti cemento-amianto. Più precisamente, si tratta di materiali edili contenenti amianto legato in matrici cementizie o resinoidi (CER 17.06.05).

4. Il sito della discarica è classificato in zona E2 (di salvaguardia ambientale), nella quale l’art. 49 del PGT del Comune di Treviglio ammette solo attività agricole.

5. Le conseguenze ambientali della nuova discarica sono state valutate sulla base dello studio di impatto ambientale (SIA) elaborato da TEAM e più volte integrato. Le integrazioni più significative sono costituite dalle precisazioni del 19 giugno 2010 sulla falda e sul sottosuolo, dalla relazione del 19 settembre 2011 sul rischio sanitario cumulativo, e dalla relazione del 18 maggio 2012 sulla presenza di funzioni sensibili (due scuole e un asilo) nel raggio di 1.000 metri, con riferimento alla distanza minima prevista dal punto 8.5.6 della DGR 21 ottobre 2009 n. 8/10360.

6. In sintesi, le principali criticità esaminate dalla Regione (e ritenute superabili tramite prescrizioni) sono le seguenti:

(a) viabilità: per i conferimenti è stimato un traffico veicolare aggiuntivo pari a circa 24 passaggi al giorno (metà in entrata e metà in uscita). La produzione di polveri può essere notevolmente ridotta con la bagnatura delle piste e dei piazzali (fino al 60% se la superficie è pavimentata, fino al 98-99% se la superficie non è pavimentata). Questo volume di traffico aggiuntivo non incide particolarmente sul livello delle PM10 e delle PM2,5 della zona, anche tenendo conto che a breve distanza, verso sud, si trovano la BREBEMI e la TAV;

(b) dispersione delle fibre di amianto: i rifiuti contenenti cemento-amianto sono pretrattati sul luogo di raccolta e chiusi in imballaggi non deteriorabili (pellicola termoretraibile). Non vi è produzione di biogas. In caso di rottura accidentale di un imballaggio con dispersione di fibre, le simulazioni dimostrano che nel tempo necessario alla riparazione (15 minuti) si produrrebbe a 61 metri dalla discarica (ossia dove si trovano le abitazioni più vicine) una concentrazione di amianto inferiore a 0,1 ff/l misurata con metodo SEM (il DM 6 settembre 1994 fissa in 50 ff/l la soglia di allarme in ambiente lavorativo esterno, e in 2 ff/l la soglia di inquinamento in ambiente vita, mentre l’Organizzazione Mondiale della Sanità indica in 1 ff/l la soglia di esposizione continuativa dell’intera popolazione comportante rischi per la salute). Nelle prescrizioni sono previsti monitoraggi periodici delle fibre di amianto, sotto il controllo di ARPA e ASL, sia nella discarica sia vicino alle abitazioni, ed è richiamato l’obbligo di rispettare il limite di 2 ff/l di cui al DM 6 settembre 1994;

(c) inquinanti atmosferici: negli aggiornamenti del SIA è stato approfondito l’effetto sinergico delle fibre di amianto e degli inquinanti atmosferici presenti in zona (idrocarburi policiclici aromatici, benzene, arsenico, nichel, cromo, cadmio). L’indice di rischio complessivo, ovvero la sommatoria dei rapporti tra ogni singolo inquinante e il suo valore limite, è pari a 0,91. Tale indice deve intendersi come conservativo, in quanto le rilevazioni sono state corrette con un parametro di 1,7 per tenere conto della variabilità stagionale;

(d) escursione della falda: nelle misurazioni effettuate da febbraio 2009 a maggio 2010 la massima altezza della falda è stata individuata a 112,47 metri slm. Poiché la barriera geologica sul fondo della discarica è impostata a 114,50 metri slm, risulta rispettato il franco di 2 metri (v. DGR 30 novembre 2005 n. 8/1266). Tuttavia non sono soddisfatti i criteri di monitoraggio delle acque sotterranee previsti dal punto 5.1 dell’allegato 2 al Dlgs. 13 gennaio 2003 n. 36 (almeno un piezometro a monte, a distanza sufficiente dal sito per escludere influenze dirette, e due a valle, tenuto conto della direzione di falda). Di conseguenza, tra le prescrizioni è inserita una campagna di monitoraggio almeno annuale, anteriore al rilascio dell’AIA, con tre piezometri aggiuntivi (uno a monte e due a valle) per rilevare in continuo il livello della falda e trimestralmente la presenza di inquinanti nelle acque sotterranee;

(e) inquinamento nel sito della discarica: i carotaggi nella ex cava hanno rivelato la presenza di inquinanti nel suolo. La concentrazione di queste sostanze (idrocarburi, idrocarburi policiclici aromatici, metalli pesanti) è inferiore ai limiti delle CSC stabiliti dalla tabella 1 dell’allegato 5 al titolo V della parte quarta del Dlgs. 152/2006, ma solo con riferimento alla colonna B (siti a uso commerciale e industriale), mentre i limiti risultano superati se si utilizza come riferimento la colonna A (siti a uso verde pubblico e privato e residenziale). Nelle prescrizioni sono richiesti approfondimenti, e in particolare lo svolgimento di un’indagine sui livelli di concentrazione degli inquinanti ai sensi dell’art. 242 del Dlgs. 152/2006. Viene anche prefigurata la necessità della bonifica per l’ipotesi di superamento delle CSC;

(f) rischio di incidenti rilevanti: a nord e a ovest della discarica (rispettivamente a 400 e 1.150 metri) vi sono due aziende (Icib spa ed Eurogravure spa) sottoposte alla disciplina dell’art. 8 del Dlgs. 17 agosto 1999 n. 334. Con riguardo a questa fonte di rischio, nelle prescrizioni viene inserita la raccomandazione di seguire il piano di emergenza esterno predisposto dalla Prefettura di Bergamo.

7. Contro il decreto di VIA del 30 luglio 2012 hanno presentato impugnazione i seguenti soggetti:

(a) Comune di Treviglio (ricorso n. 1264/2012). In questo ricorso sono evidenziati vari profili di carenza di motivazione e difetto di istruttoria. In particolare, il progetto di TEAM non darebbe sufficienti garanzie a proposito dell’assenza di rischi per la salute (v. prossimità al centro abitato e a edifici con funzioni sensibili) e per l’ambiente (v. qualificazione urbanistica dell’area). Vi sarebbe inoltre un’intrinseca contraddizione tra il giudizio di VIA favorevole e la mole di prescrizioni che dovrebbero escludere i predetti rischi (caratterizzazione del sito della discarica, monitoraggio della falda, sistemazione della viabilità, procedure di gestione delle emergenze). Anche il profilo procedurale presenterebbe dei vizi, in quanto le integrazioni al SIA non sono state esaminate attraverso la conferenza di servizi;

(b) Luigi Mario Re e altri residenti in zone limitrofe o titolari di attività localizzate nelle vicinanze della discarica (ricorso n. 1323/2012). In questo ricorso si insiste sulla qualificazione dell’amianto come rifiuto pericoloso (nello stesso provvedimento impugnato il dispositivo, a differenza della motivazione, fa riferimento a una discarica monotipo per “rifiuti pericolosi contenenti cemento-amianto”) e sulla circostanza che il piano regionale di smaltimento dell’amianto (PRAL) era scaduto ancora nel 2010, essendo stato approvato con DGR 22 dicembre 2005 n. 8/1526. Sarebbe poi carente la valutazione dell’opzione zero (espressamente contemplata dall’art. 22 comma 3 del Dlgs. 152/2006), e mancherebbero i necessari approfondimenti in relazione alle numerose criticità (imprese a rischio di incidente rilevante a nord e a ovest, TAV e BREBEMI a sud, vicinanza alle abitazioni e a edifici con funzioni sensibili, escursioni di falda che non terrebbero conto della presenza di barriere idrauliche nelle aree Icib ed ex Baslini e nei cantieri di TAV e BREBEMI, mancata previa bonifica della ex cava). Viene inoltre lamentata la violazione dell’art. 23 comma 1-c del Dlgs. 334/1999, in quanto la popolazione non è stata messa in condizione di esprimere il proprio parere sulla realizzazione della discarica, nonostante la prossimità di imprese a rischio di incidente rilevante. Altre censure riguardano il rinvio all’AIA degli accertamenti su eventuali inquinanti nella falda, e la mancata valutazione dell’ostacolo al deflusso delle acque sotterranee posto dalle infrastrutture di TAV e BREBEMI, da cui potrebbe derivare in prospettiva un innalzamento della falda. Infine, per quanto riguarda la vicinanza a edifici con funzioni sensibili, si sostiene che sarebbe illegittima l’applicazione della meno rigorosa disciplina sopravvenuta (punto 8.5.6 della DGR 21 ottobre 2009 n. 8/10360), che riferisce la distanza minima di 1.000 metri ai soli impianti per il trattamento di rifiuti putrescibili (limitazione non contenuta nel punto 8.5.6 della DGR 13 febbraio 2008 n. 8/6581);

(c) Legambiente Onlus (ricorso n. 1343/2012). In questo ricorso vengono lamentate numerose carenze istruttorie, in particolare relativamente all’inquinamento del sito della discarica, al monitoraggio delle acque sotterranee, alla breve distanza dal centro abitato e dagli edifici con funzioni sensibili, alla modifica del paesaggio, all’aggravamento della situazione del traffico, al rischio sismico, al reticolo idrico minore. Viene inoltre contestato l’abbandono dell’opzione zero, sostituita dalla formulazione di prescrizioni, le quali non sarebbero idonee a fornire sufficienti garanzie ambientali, essendo rimesse alla diligenza del gestore della discarica. Ulteriore profilo di contestazione è la qualificazione dei materiali contenenti cemento-amianto come rifiuti non pericolosi;

(d) Comuni di Calvenzano e Casirate d’Adda (ricorso n. 1344/2012). Anche in questo ricorso le censure riguardano la qualificazione dei rifiuti e le asserite carenze istruttorie che renderebbero inaffidabile il giudizio di VIA favorevole.

8. La vicenda è poi proseguita con gli adempimenti finalizzati al rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA) ai sensi dell’art. 29-bis del Dlgs. 152/2006.

9. Riprendendo una delle prescrizioni del decreto di VIA, precisamente quella relativa allo studio degli inquinanti nel sito della discarica, la conferenza di servizi istruttoria convocata presso la Regione in data 4 marzo 2013 ha chiesto a TEAM di eseguire un piano di caratterizzazione. Nella stessa conferenza di servizi TEAM ha illustrato alcune modifiche progettuali che attenuano l’impatto dell’opera (riduzione dell’altezza finale a 5 metri dal piano di campagna, sistemazione della viabilità) e integrano l’attività di acquisizione dei dati rilevanti (posizionamento dei tre piezometri per il controllo della falda, rilievo delle quote altimetriche dello stato di fatto).

10. Il piano di caratterizzazione è stato eseguito in contraddittorio con l’ARPA nei mesi di agosto e settembre 2013. I risultati del laboratorio dell’ARPA hanno fornito i seguenti dati: (i) in due campioni è stato accertato il superamento delle CSC di cui alla tabella 1/B (siti a uso commerciale e industriale) dell’allegato 5 al titolo V della parte quarta del Dlgs. 152/2006; (ii) in tre campioni è stato accertato il superamento delle CSC di cui alla tabella 1/A (siti a uso verde pubblico e privato e residenziale); (iii) in otto campioni è stato accertato il superamento dei limiti del test di cessione di cui all’allegato 3 al DM 5 febbraio 1998.

11. Avuta notizia dei risultati delle analisi, il Comune di Treviglio, con provvedimento del dirigente dei Servizi Tecnici del 19 dicembre 2013, ha rilevato che TEAM non aveva presentato un piano di caratterizzazione con il contenuto previsto dall’art. 242 comma 3 del Dlgs. 152/2006, e conseguentemente ha avocato a sé l’intervento sostitutivo di messa in sicurezza e di bonifica ai sensi dell’art. 250 del Dlgs. 152/2006. Con il medesimo provvedimento il Comune ha chiesto alla Regione di sospendere la procedura di AIA e di annullare il decreto di VIA favorevole.

12. Contro il provvedimento del 19 dicembre 2013 TEAM ha presentato impugnazione (ricorso n. 49/2014), proponendo, in sintesi, i seguenti profili di censura: (i) travisamento dei fatti, essendo già stato eseguito un piano di caratterizzazione; (ii) assenza dei presupposti per l’intervento sostitutivo; (iii) incompetenza del Comune, spettando invece la bonifica in via sostitutiva alla Regione ai sensi dell’art. 5 comma 14 del Dlgs. 18 febbraio 2005 n. 59. Oltre all’annullamento dell’atto impugnato è stato chiesto il risarcimento del danno.

13. Il Comune di Treviglio, con provvedimento del dirigente dei Servizi Tecnici del 13 gennaio 2014, ha ribadito la competenza comunale e ha confermato la convocazione del tavolo tecnico finalizzato alla bonifica.

14. Il provvedimento del 13 gennaio 2014 è stato impugnato da TEAM con motivi aggiunti nel ricorso n. 49/2014. La tesi della ricorrente è che la competenza alla bonifica sarebbe regionale, e dovrebbe essere esercitata congiuntamente al rilascio dell’AIA. Oltre all’annullamento dell’atto impugnato è stato chiesto il risarcimento del danno.

15. In data 18 gennaio 2014 TEAM ha presentato un nuovo piano di caratterizzazione, nel quale sono stati esposti e riorganizzati i materiali tecnici già elaborati in precedenza. L’esame di questo piano, integrato in alcune parti, è stata svolta a più riprese in sede tecnica nei mesi successivi. Il confronto tra il Comune di Treviglio e TEAM si è progressivamente focalizzato su un punto centrale di disaccordo: secondo il Comune, la caratterizzazione e la successiva bonifica dovrebbero essere eseguite in ogni caso, secondo TEAM, invece, questo impegno dovrebbe essere condizionato alla favorevole conclusione della procedura di AIA.

16. La Regione, nel frattempo, con provvedimento del dirigente della DG Ambiente del 28 gennaio 2014, ha nuovamente individuato nel Comune di Treviglio l’autorità competente per la bonifica della ex cava. È stata peraltro sottolineata la necessità di un coordinamento tra la procedura di bonifica e quella finalizzata al rilascio dell’AIA, e pertanto il Comune è stato invitato a coinvolgere la struttura regionale avente competenza tecnica in materia di rifiuti e bonifiche.

17. La competenza del Comune di Treviglio a proposito della procedura di bonifica è poi stata confermata dalla Regione con provvedimento del dirigente della DG Ambiente della Regione del 22 maggio 2014.

18. I provvedimenti regionali del 28 gennaio 2014 e del 22 maggio 2014 sono stati impugnati da TEAM con ulteriori motivi aggiunti nel ricorso n. 49/2014. Oltre all’annullamento degli atti impugnati è stato chiesto il risarcimento del danno. Anche in questo caso l’argomento utilizzato fa leva sul carattere assorbente dell’AIA (ribadito per le discariche dall’art. 208 comma 2 del Dlgs. 152/2006). Di qui l’attrazione verso la Regione anche della competenza alla bonifica, qualora quest’ultima costituisca una condizione per il rilascio dell’AIA.

19. Ritenendo scaduto il termine finale della procedura di AIA (calcolato in 150 giorni dal 28 novembre 2013, data in cui era stata proposta una modifica progettuale per innalzare il fondo della barriera geologica e garantire i 2 metri di franco di falda), TEAM ha presentato istanza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 8 maggio 2014 sollecitando l’esercizio del potere sostitutivo ex art. 5 comma 17 del Dlgs. 59/2005 (norma ormai abrogata, ma in vigore quando è iniziata la procedura di AIA). Rispondendo alla richiesta di chiarimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione, con nota del dirigente della DG Ambiente della Regione del 5 giugno 2014, ha dichiarato di non essere nelle condizioni di concludere la procedura di AIA, in particolare per quanto riguarda il problema del coordinamento di questa autorizzazione con l’intervento di bonifica.

20. La nota del 5 giugno 2014 è stata impugnata da TEAM (ricorso n. 1060/2014), unitamente alla deliberazione del consiglio regionale n. 10/352 del 1 aprile 2014. Quest’ultima contiene una mozione che impegna la giunta regionale a sospendere il procedimento di approvazione della discarica in attesa del completamento della bonifica e anche per consentire ulteriori verifiche sull’idoneità della localizzazione. La tesi del ricorso è che dopo tutti gli approfondimenti eseguiti vi sarebbero le condizioni per approvare congiuntamente il progetto della discarica (tramite AIA) e il progetto di bonifica, raggiungendo così un risultato utile sia per la ricorrente, che non è responsabile dell’inquinamento ma si accollerebbe la spesa della bonifica per conseguire il vantaggio economico derivante dalla discarica, sia per l’amministrazione, la quale potrebbe ottenere senza oneri la bonifica del sito. Oltre all’annullamento dell’atto impugnato è stato chiesto il risarcimento del danno.

21. La Presidenza del Consiglio dei Ministri (Ufficio per la Concertazione Amministrativa), con nota del 22 settembre 2014, ha preso atto della nota della Regione del 5 giugno 2014 e ha dichiarato che non sussistono i presupposti per l’esercizio del potere sostitutivo.

22. TEAM ha impugnato anche la predetta nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri (ricorso n. 1456/2014), lamentando, in sintesi, il difetto di motivazione e la violazione dell’art. 5 comma 17 del Dlgs. 59/2005, applicabile ratione temporis, e richiamando per il resto le argomentazioni già svolte nei ricorsi precedenti sulla possibilità di concludere la procedura di AIA congiuntamente alla predisposizione di un piano di bonifica.

23. Nonostante il contenzioso in corso, il confronto tecnico tra le parti è proseguito. Nella conferenza di servizi istruttoria del 21 ottobre 2014 l’ARPA si è riservata una valutazione degli studi idrogeologici presentati dal Comune di Treviglio e da TEAM relativamente all’escursione della falda. In particolare, il Comune sostiene che in caso di spegnimento delle barriere idrauliche posizionate a nord potrebbe verificarsi nel sito della discarica un innalzamento della falda da metri 0,80 a metri 1,00. Il 20 dicembre 2014 l’ARPA ha trasmesso la sua relazione idrogeologica, evidenziando in particolare quanto segue:

(i) il pozzo n. 329, su cui principalmente si basa la relazione del Comune, presenta tra il 1989 e il 2014 livelli massimi di falda molto elevati (il picco è di 117,54 metri slm nel 1991, e gran parte delle misure annuali sono oltre i 116 metri slm), tuttavia il pozzo in questione si trova a una certa distanza dalla ex cava;

(ii) i livelli massimi rilevati tra il 2005 e il 2013 in pozzi più vicini alla ex cava (aree Icib ed ex Baslini) sono quasi tutti inferiori a 115 metri slm (vi sono due misure tra 115 e 116 metri slm nel 2008-2009);

(iii) nei tre piezometri collocati in prossimità della ex cava i livelli massimi rilevati tra ottobre 2012 e settembre 2014 sono inferiori a 112 metri slm, tranne in quattro casi (112,58 – 112,57 – 112,05 – 112,02 metri slm), a fronte di un livello massimo indicato nel decreto di VIA pari a 112,47 metri slm;

(iv) la presenza di barriere idrauliche nelle aree Icib ed ex Baslini non sembra aver modificato l’originario trend piezometrico su larga scala, ricostruito mediante regressione polinomiale, il che consente di ritenere non rilevante l’influenza delle barriere sulla falda nella ex cava.

24. Nella conferenza di servizi istruttoria del 21 ottobre 2014 la Regione ha precisato che la procedura di AIA non poteva considerarsi sospesa, nonostante l’indirizzo politico a favore di un ripensamento della localizzazione espresso dal consiglio regionale con la deliberazione n. 10/352 del 1 aprile 2014. La posizione della Regione è stata poi precisata in una nota del dirigente della DG Ambiente del 3 novembre 2014, nella quale si ribadisce che la conclusione della procedura di AIA è subordinata all’approvazione di un progetto di bonifica della ex cava.

25. La nota del 3 novembre 2014 è stata impugnata da TEAM con motivi aggiunti nel ricorso n. 1060/2014. Questa impugnazione è stata formalmente qualificata come ricorso contro il silenzio della Regione sulla domanda di rilascio dell’AIA.

26. In data 13 dicembre 2014 TEAM ha integrato ulteriormente il piano di caratterizzazione in vista della successiva bonifica, e subito dopo, in data 5 gennaio 2015, ha trasmesso al Comune di Treviglio un progetto di bonifica semplificata ex art. 242-bis del Dlgs. 152/2006. Pur senza prestare acquiescenza all’interpretazione della normativa fatta propria dal Comune, il progettista ha impostato gli interventi di bonifica del suolo tenendo conto dei limiti di cui alla tabella 1/A (siti a uso verde pubblico e privato e residenziale) dell’allegato 5 al titolo V della parte quarta del Dlgs. 152/2006. Per quanto riguarda le acque sotterranee, poiché gli inquinanti rilevati durante il monitoraggio riguardano composti alifatici clorurati, che non presentano correlazioni con le sostanze individuate nella matrice suolo (metalli, idrocarburi pesanti), il progetto di bonifica semplificata non prevede alcun intervento a carico della matrice acque di falda.

27. Il Comune, con nota del dirigente dei Servizi Tecnici del 13 febbraio 2015 ha però inviato un preavviso di diniego, sostenendo che la bonifica deve essere condotta con la procedura ordinaria, in quanto è necessario intervenire non solo nel terreno ma anche nella falda. TEAM ha replicato con nota del 20 febbraio 2015, evidenziando di avere interesse all’esame di entrambe le procedure di bonifica, a cominciare da quella semplificata.

28. Così sintetizzati i fatti oggetto di controversia, occorre sottolineare preliminarmente che i ricorsi, pur essendo proposti da soggetti diversi, contro atti (in parte) diversi, e con riferimento a fasi diverse della vicenda, sono oggettivamente connessi per la natura delle questioni proposte, che sono meglio comprensibili in un quadro ampio anziché in una trattazione parcellizzata. Ne consegue la necessità di disporre la riunione. Le domande formulate con il rito speciale del silenzio ex art. 117 cpa sono attratte nel rito ordinario ai sensi dell’art. 32 cpa.

29. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sui difetti procedurali

30. Nel lungo procedimento che ha portato al giudizio di VIA favorevole alcune integrazioni al SIA non sono state esaminate nella conferenza di servizi ma direttamente dagli uffici regionali.

31. Si tratta di scostamenti minori dal principio di trasparenza della procedura di VIA, che non richiedono la ripetizione dell’attività procedimentale, e neppure un nuovo coinvolgimento della popolazione e dei soggetti interessati. In realtà, una volta garantita in una prima fase la partecipazione di tutti coloro che sono legittimati a esprimere la propria valutazione sul progetto, l’affinamento dell’esame e l’approfondimento di specifici profili tecnici può avvenire a cura degli uffici che supportano l’autorità competente alla decisione finale. L’art. 26 comma 1 del Dlgs. 152/2006 prevede espressamente la possibilità di effettuare accertamenti e indagini di particolare complessità senza formalità procedurali e con prolungamento del termine.

Sul rapporto tra VIA e AIA

32. I procedimenti di VIA e AIA sono rimasti distinti dopo l’introduzione di quest’ultima, tuttavia, come già sottolineato in casi analoghi (v. TAR Brescia Sez. I 22 gennaio 2010 n. 211), tendono ormai a formare un unicum. La VIA precede il rilascio dell’AIA e ne condiziona il contenuto (v. art. 208 commi 1 e 2 del Dlgs. 152/2006), ma è evidente che l’ampiezza dell’esame svolto in sede di AIA si riflette poi sul giudizio di VIA favorevole, in relazione al quale assumono necessariamente rilievo anche gli studi effettuati in vista del rilascio dell’AIA. L’impatto ambientale di un’opera o di un impianto non potrebbe infatti essere compiutamente inquadrato senza prendere in considerazione gli approfondimenti tecnici che giustificano il rilascio dell’AIA, e neppure senza tenere conto delle prescrizioni collegate all’AIA e finalizzate a prevenire o rimuovere gli effetti disturbanti e inquinanti. Esiste quindi una retroazione dell’AIA sulla procedura di VIA, nel senso che la prima, benché cronologicamente successiva, conferma e precisa l’oggetto della seconda. In altri termini, la decisione sulla VIA in parte anticipa le conclusioni della procedura di AIA, e in parte rinvia (del tutto legittimamente) agli studi successivi, da cui potranno arrivare conferme o limitazioni. Reciprocamente, la posizione acquisita dal privato con il giudizio di VIA favorevole è reversibile nella procedura di AIA.

33. Lo specifico della VIA è quindi l’inquadramento generale sulla localizzazione dell’opera o dell’impianto. Si tratta in sostanza di una condizione di procedibilità dell’AIA, in quanto accerta la sussistenza dei presupposti minimi per svolgere studi più approfonditi in relazione a una determinata area. La conseguenza è che le impugnazioni contro il giudizio di VIA favorevole non possono limitarsi a lamentare profili di incompletezza dell’istruttoria o figure simili, essendo evidente che l’istruttoria non è ancora conclusa. Per ottenere il risultato di bloccare immediatamente l’opera o l’impianto i ricorrenti devono invece dimostrare che vi è una radicale incompatibilità con il sito prescelto, tale da non poter essere rimediata attraverso prescrizioni o con l’adozione delle migliori tecniche disponibili (BAT).

34. La compatibilità ambientale non è infatti un concetto naturalistico, ma una condizione di equilibrio tra l’idoneità dei luoghi a ospitare un’attività impattante e le prescrizioni limitative poste alla medesima attività. Graduando e aggiornando le limitazioni è quindi possibile migliorare l’equilibrio e confermare nel tempo il giudizio di compatibilità. Un ruolo decisivo sotto questo profilo è svolto, da un lato, dai controlli sulla diffusione degli inquinanti, e dall’altro dall’applicazione delle BAT sopravvenute. In questo quadro, anche le verifiche successive alla messa in esercizio dell’impianto si possono considerare come la normale e necessaria prosecuzione dell’originaria valutazione di compatibilità ambientale.

35. Si osserva che integrare attraverso l’AIA, e quindi a posteriori, le valutazioni svolte in sede di VIA non è in contrasto con le indicazioni provenienti dalla giurisprudenza comunitaria. Nel caso di mancata previa effettuazione della VIA o della verifica di assoggettabilità l’omissione comporta, in generale, la sospensione o l’annullamento dell’autorizzazione, salvo casi eccezionali in cui risulti preferibile per l’interesse pubblico che gli effetti del provvedimento siano conservati, ma il vero vincolo per le autorità e i giudici nazionali è che le conseguenze della violazione del diritto comunitario siano cancellate (v. C.Giust. GS 28 febbraio 2012 C-41/11, Inter-Environnement Wallonie, punto 63). La sospensione o l’annullamento sono quindi soluzioni giuridiche strumentali, il cui scopo è consentire l’applicazione del diritto comunitario, anche attraverso l’effettuazione della valutazione non eseguita in precedenza (ovvero eseguita con un metodo inidoneo), o in alternativa attraverso il risarcimento chiesto dai soggetti che abbiano subito pregiudizi a causa dell’omissione (v. C.Giust. Sez. IV 14 marzo 2013 C-420/11, Leth, punto 37; C.Giust. Sez. V 7 gennaio 2004 C-201/02, Wells, punto 65).

36. A maggior ragione, quando la procedura di VIA sia stata regolarmente eseguita e si sia conclusa con un giudizio favorevole ma subordinato a ulteriori studi e approfondimenti, e da integrare mediante le prescrizioni che saranno formulate in sede di AIA, l’effetto utile del diritto comunitario appare assicurato. Vi è infatti la certezza che nessuna conseguenza derivante dalla nuova opera o dal nuovo impianto in un determinato sito possa sfuggire al controllo e al potere regolatorio dell’amministrazione. Sulla localizzazione

37. Nessuno degli elementi propriamente riferibili alla localizzazione evidenziati nei ricorsi n. 1264/2012, 1323/2012, 1343/2012 e 1344/2012 appare idoneo a far considerare insufficiente o immotivato il giudizio di VIA favorevole.

38. La possibilità di conferire materiali edili contenenti amianto e altri rifiuti assimilabili all’amianto in discariche per rifiuti non pericolosi è espressamente prevista dalla decisione del Consiglio dell’Unione Europea n. 2003/33/CE del 19 dicembre 2002. Tale possibilità è subordinata a diverse condizioni, tra cui che la discarica sia monotipo e che le fibre di amianto siano fissate da un agente legante o imballate in plastica (v. punto 2.3.3). La disciplina comunitaria consente quindi una doppia qualificazione dell’amianto, come rifiuto pericoloso in natura, e come rifiuto non pericoloso quanto viene impedita la dispersione delle fibre. La scadenza del PRAL approvato con DGR 22 dicembre 2005 n. 8/1526 non impedisce l’apertura di nuovi impianti di conferimento, in quanto, se il fabbisogno di discariche collegato ai siti da bonificare non è stato esaurito nel quinquennio, la pianificazione mantiene i propri effetti. La rimozione dell’amianto è infatti una priorità ambientale permanente, che richiede aggiornamenti ma non una nuova impostazione a scadenze fisse.

39. Per quanto riguarda la precedente destinazione del sito, il fatto che si trattasse di una cava è un elemento preferenziale ai fini della trasformazione in discarica, in base ai criteri codificati dalla Regione nel programma regionale di gestione dei rifiuti di cui alla DGR 27 giugno 2005 n. 8/220 (v. punto 8.5.2).

40. La possibilità di qualificare il progetto come discarica per rifiuti non pericolosi consente la riduzione della distanza minima dal centro abitato. Considerata la natura non putrescibile dell’amianto, viene meno anche la necessità di rispettare la distanza minima di 1.000 metri dagli edifici dove sono insediate funzioni sensibili (scuole, asili, ospedali, case di riposo). È vero che tale esclusione è stata disposta dalla disciplina sopravvenuta alla presentazione del progetto (v. punto 8.5.6 della DGR 21 ottobre 2009 n. 8/10360), mentre non era prevista in precedenza (v. punto 8.5.6 della DGR 13 febbraio 2008 n. 8/6581; punto 8.4.6 della DGR 27 giugno 2005 n. 8/220), tuttavia non sono individuabili ostacoli giuridici all’applicazione retroattiva della norma più favorevole. L’ultrattività delle norme previgenti si giustifica infatti quando la nuova disciplina sia più restrittiva, e quindi in grado di interferire con la valutazione economica già effettuata dal privato, violando il principio di certezza del diritto. Se però si verifica l’ipotesi opposta, il privato può beneficiare della nuova valutazione dell’interesse pubblico formulata dall’amministrazione.

41. Non costituisce un ostacolo alla localizzazione neppure la classificazione urbanistica della ex cava come zona agricola di salvaguardia ambientale. Occorre infatti considerare che, una volta superata favorevolmente la valutazione di impatto ambientale, il rilascio dell’AIA determina ove necessario un effetto di variante urbanistica (v. art. 208 commi 2 e 6 del Dlgs. 152/2006).

Sulla destinazione urbanistica

42. La destinazione urbanistica può rilevare sotto un altro profilo, ossia per stabilire i limiti di concentrazione degli inquinanti nel suolo, e graduare il conseguente obbligo di messa in sicurezza o di bonifica. In proposito si osserva che la destinazione agricola non è associata a una specifica tabella di CSC. Nell’allegato 5 al titolo V della parte quarta del Dlgs. 152/2006 sono previste due tabelle, la 1/A (siti a uso verde pubblico e privato e residenziale) e la 1/B (siti a uso commerciale e industriale). La prima riguarda una situazione che è simile ma non identica a quella della ex cava, la seconda si adatta alla futura situazione dell’area, quando sarà insediata l’attività di gestione della discarica.

43. Per stabilire a quale delle due tabelle vada riferito un determinato sito occorre fare riferimento alla situazione di arrivo, in quanto la presenza di inquinanti deve essere valutata dalla prospettiva di chi subirà in concreto le conseguenze della trasformazione dell’area. Tuttavia, se un’area destinata a diventare produttiva è in realtà un punto all’interno di un ambito prevalentemente residenziale o caratterizzato da verde pubblico, occorre tenere conto anche di questo più ampio contesto, con la conseguente applicazione di limiti di inquinamento più conservativi.

44. In una situazione complessa come quella in esame, dove la discarica occupa in effetti un’ampia superficie e il contesto è caratterizzato sia dalla vicinanza del centro abitato sia dalla presenza di infrastrutture strategiche (a sud) e siti industriali (a nord), può essere considerata dirimente la circostanza che la discarica ospiterà un’attività produttiva solo per un tempo limitato, divenendo, una volta esaurita, un sito da rinaturalizzare. Poiché la destinazione finale consentirà soltanto una fruizione simile a quella di un’area a verde pubblico, collegata alle vicine zone residenziali, appare giustificata l’impostazione della bonifica con riferimento ai limiti della tabella 1/A.

Su alcuni approfondimenti istruttori

45. Nel corso della procedura di VIA è stato analizzato sia il rischio di inquinamento collegato alla dispersione accidentale di fibre di amianto sia il rischio combinato delle fibre di amianto e degli inquinanti atmosferici. Il limite imposto alla dispersione delle fibre è quello previsto dal DM 6 settembre 1994 (2 ff/l), ma il presupposto su cui si basa la VIA favorevole è che sia rispettata la simulazione di rischio per il caso di rottura di un involucro contenente amianto (meno di 0,1 ff/l a 61 metri dalla discarica). Le garanzie per la salute sono completate dall’obbligo di monitoraggio periodico delle fibre di amianto sia nella discarica sia nei pressi delle abitazioni. Le valutazioni svolte in sede di VIA sono quindi accompagnate da un sistema di limiti e controlli che dovrebbe assicurare continuità nel tempo al giudizio di compatibilità ambientale.

46. Per quanto riguarda l’altezza della falda e il franco di 2 metri, le verifiche proseguite nel corso della procedura di AIA (di cui rappresenta una sintesi la relazione idrogeologica dell’ARPA del 20 dicembre 2014) hanno accertato che la quota presa come riferimento nel decreto di VIA (112,47 metri slm) non corrisponde, anche se di poco, all’escursione massima. Questo non significa, però, che il decreto di VIA si basi su dati inattendibili o che sia stata accertata una causa ostativa assoluta. In realtà, l’accumulo di evidenza tecnica è un fenomeno del tutto normale nella fase autorizzatoria di opere e impianti con elevato grado di impatto sull’ambiente, e altrettanto normale è che sulla base dei nuovi dati siano introdotte varianti progettuali o nuove prescrizioni.

47. Sul piano giuridico, di conseguenza, sembra possibile garantire il rispetto del franco minimo attraverso una modifica progettuale che innalzi il fondo della barriera geologica, soluzione a cui TEAM si era dichiarata disponibile ancora in data 28 novembre 2013. Si tratta naturalmente di una modifica progettuale che dovrà superare le verifiche tecniche degli uffici competenti.

48. Un altro profilo di dubbio sollevato nei ricorsi, quello relativo al ruolo delle barriere idrauliche nelle aree Icib ed ex Baslini, è stato esaminato e ridimensionato nella procedura di AIA. A completamento del quadro idrogeologico, ulteriori approfondimenti potranno essere disposti per verificare se la presenza delle infrastrutture di TAV e BREBEMI possa rallentare il deflusso delle acque sotterranee e favorire un innalzamento della falda.

Sul rapporto tra AIA e bonifica

49. La presenza di inquinanti nel suolo e nelle acque sotterranee non impedisce la formulazione di un giudizio di VIA favorevole e neppure il rilascio dell’AIA, ma impone di integrare il progetto della discarica con un piano di caratterizzazione e con un progetto di bonifica.

50. Per quanto riguarda i vari profili di competenza amministrativa (su cui TEAM si sofferma in particolare nel ricorso n. 49/2014), occorre precisare che AIA e bonifica rimangono due procedure distinte, anche se necessariamente collegate. Le competenze sono pertanto quelle legislativamente previste, senza alcun effetto di accorpamento in capo alla Regione. La bonifica non può infatti essere considerata come una normale estensione dell’AIA, in quanto risponde a un interesse pubblico distinto, per il quale il legislatore ha individuato specifiche garanzie. Ne consegue che la Regione svolgerà le funzioni alla stessa attribuite dall’art. 242 del Dlgs. 152/2006, ma il Comune di Treviglio conserverà i poteri sostituitivi previsti dal successivo art. 250 del Dlgs. 152/2006.

51. Nello specifico, peraltro, i poteri sostitutivi non possono essere esercitati in danno di TEAM, perché quest’ultima non risulta coinvolta nella diffida inviata dalla Provincia di Bergamo il 18 dicembre 2014 ai soggetti ritenuti responsabili dell’inquinamento della ex cava. Trattandosi di proprietario incolpevole, che come tale non può essere costretto a eseguire la bonifica (v. C.Giust. Sez. III 4 marzo 2015 C-534/13, Fipa Group, punto 57), TEAM si accolla la spesa della bonifica su base volontaria, allo scopo di poter realizzare e gestire la discarica.

52. La bonifica è quindi il risultato di un accordo tra il privato e le controparti pubbliche. Si realizza, in definitiva, una forma di partenariato pubblico-privato, che nel settore in questione trova la sua disciplina di massima negli art. 245 e 246 comma 1 del Dlgs. 152/2006. Le controparti pubbliche sono la Regione e il Comune territorialmente competente. La prima (attraverso l’ARPA e le altre strutture dotate di specifiche professionalità) esercita le funzioni tecniche descritte nell’art. 242 del Dlgs. 152/2006 a proposito dell’analisi dell’inquinamento e del progetto di bonifica, il secondo formula parimenti le sue valutazioni sul medesimo materiale tecnico, prendendo come riferimento l’ipotetico risultato di una bonifica d’ufficio.

53. In presenza di un’offerta di bonifica da parte del proprietario incolpevole, o da parte di terzi, è necessario che tale soluzione, comportando un risparmio di spesa pubblica, sia esaminata prioritariamente. Questo, del resto, sembra avvenuto nel caso in esame, dove la procedura di bonifica d’ufficio è stata sospesa in seguito all’iniziativa di TEAM.

54. Le controparti pubbliche possono chiedere modifiche e ampliamenti dell’offerta di bonifica, e decidere circa la sussistenza delle condizioni per procedere alla bonifica semplificata ex art. 242-bis del Dlgs. 152/2006. Occorre però considerare che l’offerta di bonifica è una controprestazione finalizzata al rilascio dell’autorizzazione per lo svolgimento di un’attività imprenditoriale nel sito bonificato. Il guadagno ambientale che l’amministrazione può cercare di conseguire attraverso la bonifica deve tenere conto dell’equilibrio economico sottostante. Non possono quindi essere imposti a un soggetto non responsabile dell’inquinamento obblighi di bonifica così ampi da cancellare l’utilità derivante dal futuro esercizio della discarica. Vi sono peraltro nelle valutazioni sito-specifiche sufficienti margini di apprezzamento tecnico per contemperare l’interesse pubblico ambientale e l’interesse economico privato. Tali questioni saranno dunque esaminate in dettaglio dalle parti nel seguito della procedura.

55. In definitiva, come correttamente evidenziato da TEAM soprattutto nel ricorso n. 1060/2014, la procedura di AIA deve farsi carico del problema della bonifica. Dovendo essere raggiunto un accordo che comprenda tutti gli interessi coinvolti, non appare condivisibile la scelta del Comune di Treviglio e della Regione di porre una pregiudiziale sulla bonifica senza garanzie circa il rilascio dell’AIA. In mancanza di una norma espressa che coordini la procedura di AIA e quella di bonifica, spetta alla Regione individuare i passaggi procedimentali necessari per unire i residui approfondimenti tecnici sui problemi ancora aperti (compresi quelli evidenziati nel decreto di VIA) all’elaborazione di un progetto definitivo di bonifica. Se poi, alla fine del percorso, sarà tecnicamente possibile rilasciare l’AIA, questa autorizzazione comprenderà anche la bonifica.

Sul potere sostitutivo della Presidenza del Consiglio dei Ministri

56. Il potere sostitutivo statale di cui TEAM ha chiesto l’esercizio (ricorso n. 1456/2014) si fonda su una norma (art. 5 comma 17 del Dlgs. 59/2005) che era ormai stata abrogata nel momento in cui il subentro della Presidenza del Consiglio dei Ministri è stato chiesto. Non vi era quindi il presupposto per un intervento sostitutivo.

57. La tesi dell’ultrattività non appare condivisibile. L’ultrattività potrebbe giustificarsi, in base ai principi, se l’abrogazione fosse intervenuta dopo la richiesta di intervento, perché in questo caso verrebbe tutelata una situazione in itinere già radicata presso l’autorità statale. Non è invece possibile vincolare la competenza degli uffici statali utilizzando criteri di collegamento del tutto estranei all’attività degli stessi, come la data di inizio di una procedura presso la Regione o la durata di tale procedura.

58. In ogni caso, la risposta della Presidenza del Consiglio dei Ministri appare fondata su una corretta interpretazione del conflitto tra le parti. L’autorità statale ha infatti attribuito alla Regione non la volontà di sospendere sine die la procedura di AIA, ma la scelta di stabilire un rapporto di pregiudizialità tra bonifica di un sito e l’AIA relativa all’utilizzazione del medesimo sito.

59. Il potere sostitutivo non può essere utilizzato per ribaltare una decisione già assunta dall’amministrazione competente, neppure quando quest’ultima utilizzi la formula dell’improcedibilità anziché quella del diniego. È chiaro, infatti, che dichiarandosi non in condizione di concludere il procedimento di rilascio dell’AIA la Regione non ha inteso comprimere il diritto alla conclusione del procedimento, ma solo negare il tipo di conclusione gradito a TEAM.

60. Una volontà meramente dilatoria della Regione non può essere individuata neppure in combinazione con la deliberazione del consiglio regionale n. 10/352 del 1 aprile 2014, la quale deve essere intesa come espressione di un indirizzo politico. In realtà, questa presa di posizione politica non ha impedito agli uffici regionali di proseguire l’esame della documentazione tecnica all’interno della procedura di AIA (v. conferenza di servizi istruttoria del 21 ottobre 2014). Anche sotto questo profilo si deve quindi escludere che vi sia stato silenzio-inadempimento da parte della Regione.

Conclusioni

61. In base a quanto sopra esposto devono essere respinti i ricorsi n. 1264/2012, 1323/2012, 1343/2012, 1344/2012, 49/2014 e 1456/2014, sia nella parte impugnatoria sia relativamente alle domande di risarcimento.

62. Il ricorso n. 1060/2014 può essere parzialmente accolto, nel senso che viene accertato il diritto di TEAM a ottenere un collegamento tra l’AIA e la bonifica del sito. Tale collegamento può assumere la forma giuridica di una condizione sospensiva inserita nel contesto dell’autorizzazione. Pertanto, il provvedimento che concede l’AIA sarà emesso con allegato il progetto di bonifica, ma la possibilità di utilizzare la discarica resterà sospesa fino alla verifica dell’esatto adempimento degli obblighi di bonifica. Spetta all’amministrazione regionale, sentito il Comune di Treviglio, il compito di disegnare una precisa scansione temporale che coordini i lavori di realizzazione della discarica e quelli, contestuali, di bonifica.

63. La complessità della vicenda e delle questioni proposte consente l’integrale compensazione delle spese in tutti i ricorsi.

64. Nel solo ricorso n. 1060/2014 il contributo unificato è a carico della Regione ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115. Per quanto riguarda gli altri ricorsi, il contributo unificato rimane a carico del soggetto che ne ha sostenuto il costo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando:

(a) riunisce i ricorsi;

(b) respinge i ricorsi n. 1264/2012, 1323/2012, 1343/2012, 1344/2012, 49/2014 e 1456/2014;

(c) accoglie parzialmente il ricorso n. 1060/2014, come precisato in motivazione, respingendolo per il resto;

(d) nel solo ricorso n. 1060/2014 pone il contributo unificato a carico della Regione, disponendo per gli altri ricorsi come precisato in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2015 con l’intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere, Estensore
Francesco Gambato Spisani, Consigliere

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE
    

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/07/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)