* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Permesso di costruire – Contributo di costruzione – Inadempimento del titolare del permesso di costruire – Escussione del fideiussore – Giurisdizione – TAR – Autorimesse – Art. 96, c. 1 L.r. Lombardia n. 12/2005 – Massima estensione del principio di gratuità – Rateizzazione – Adeguamento agli aumenti intervenuti – Compatibilità con l’art. 16, c. 3 d.P.R. n. 380/2001 – Limiti.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 31 Agosto 2015
Numero: 1133
Data di udienza: 4 Giugno 2015
Presidente: Pedron
Estensore: Pedron
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Permesso di costruire – Contributo di costruzione – Inadempimento del titolare del permesso di costruire – Escussione del fideiussore – Giurisdizione – TAR – Autorimesse – Art. 96, c. 1 L.r. Lombardia n. 12/2005 – Massima estensione del principio di gratuità – Rateizzazione – Adeguamento agli aumenti intervenuti – Compatibilità con l’art. 16, c. 3 d.P.R. n. 380/2001 – Limiti.
Massima
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 31 agosto 2015, n. 1133
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Permesso di costruire – Inadempimento del titolare del permesso di costruire – Escussione del fideiussore – Giurisdizione – TAR.
Spetta al giudice amministrativo l’esame dell’atto con cui l’amministrazione chiede al fideiussore il pagamento del contributo di costruzione in caso di inadempimento del titolare del permesso di costruire. Le fideiussioni che garantiscono un sottostante rapporto amministrativo, anche se dotate della formula a prima richiesta, rimangono intrinsecamente accessorie al suddetto rapporto. Si tratta di uno dei vari strumenti privatistici utilizzati per lo svolgimento di una funzione pubblica, che non modifica il confine del settore amministrativo. L’escussione della fideiussione non è quindi un mero atto privatistico indirizzato a un soggetto terzo, ma ha la sostanza di un atto amministrativo, perfettamente equivalente all’esercizio del potere di vigilanza e repressione nei confronti degli inadempimenti del titolare del permesso di costruire.
Pres. ed Est. Pedron – E. s.r.l. (avv. Berra) c. Comune di Arcene (avv.ti Viviani e Ballerini)
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Autorimesse – Permesso di costruire – Art. 96, c. 1 L.r. Lombardia n. 12/2005 – Massima estensione del principio di gratuità.
In tema di permesso di costruire relativo alle autorimesse, l’art. 69 comma 1 della LR Lombardia n. 12/2005 attribuisce la massima estensione al principio della gratuità, riferendolo espressamente a tutte le tipologie di parcheggi (“pertinenziali e non pertinenziali, realizzati anche in eccedenza rispetto alla quota minima richiesta per legge”). Non è quindi possibile limitare il beneficio alle costruzioni esistenti, o ai parcheggi privati disciplinati da convenzioni urbanistiche o rientranti nel programma urbano dei parcheggi. La disciplina di favore è chiarita e completata dal comma 2 dell’art. 69, il quale espressamente stabilisce che “[a]ifini del calcolo del costo di costruzione, le superfici destinate a parcheggi non concorrono alla definizione della classe dell’edificio”.
Pres. ed Est. Pedron – E. s.r.l. (avv. Berra) c. Comune di Arcene (avv.ti Viviani e Ballerini)
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Contributo di costruzione – Rateizzazione – Adeguamento agli aumenti intervenuti – Compatibilità con l’art. 16, c. 3 d.P.R. n. 380/2001 – Limiti.
La previsione delle delibere di Giunta, secondo cui, nel caso di rateizzazione, qualora sopravvengano aumenti del costo di costruzione, il contributo di costruzione residuo deve essere adeguato ai suddetti aumenti, deve essere vagliata alla luce dell’art. 16 comma 3 del DPR 380/2001, in base al quale la quota di contributo relativa al costo di costruzione è determinata al momento del rilascio del titolo edilizio ed è corrisposta in corso d’opera. Se pertanto lavori sono ultimati nel termine di validità del titolo edilizio, e se i pagamenti delle rate sono regolari, l’importo del contributo di costruzione non può variare, essendo necessario garantire la certezza del diritto e l’affidamento di chi inizia un intervento edificatorio. Se però il privato non completa i lavori entro il termine massimo, oppure non completa il pagamento delle rate secondo le scadenze prefissate, fuoriesce dal quadro giuridico originario e si espone alle modifiche tariffarie intervenute nel frattempo. In queste ipotesi, dunque, l’amministrazione potrà legittimamente imporre l’integrazione della parte residua del contributo di costruzione. Ciò vale anche quando il differimento del termine finale del titolo edilizio sia una facoltà concessa direttamente dal legislatore in deroga alla disciplina ordinaria.
Pres. ed Est. Pedron – E. s.r.l. (avv. Berra) c. Comune di Arcene (avv.ti Viviani e Ballerini)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ - 31 agosto 2015, n. 1133SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 1^ – 31 agosto 2015, n. 1133
N. 01133/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00742/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 742 del 2014, proposto da:
EDIL ALLME SRL, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandra Berra, con domicilio eletto presso l’avv. Enrico Bertelli in Brescia, via Cattaneo 25;
contro
COMUNE DI ARCENE, rappresentato e difeso dagli avv. Mario Viviani e Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, viale Stazione 37;
nei confronti di
ATRADIUS CREDIT INSURANCE NV, non costituitasi in giudizio;
per l’annullamento
– del provvedimento del responsabile dell’Ufficio Tecnico prot. n. 3061 del 19 maggio 2014, con il quale il Comune ha deciso di escutere la garanzia fideiussoria per il mancato versamento del contributo di costruzione;
– degli atti presupposti;
– della deliberazione giuntale n. 20 del 9 marzo 2011, nella parte in cui prevede che in caso di rateizzazione del contributo di costruzione l’importo base sia rideterminato per tenere conto degli aumenti sopravvenuti del costo di costruzione;
– con condanna alla restituzione delle somme versate in eccedenza relativamente al permesso di costruire n. 4 del 14 aprile 2011;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Arcene;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2015 il dott. Mauro Pedron;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Considerato quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Il Comune di Arcene ha rilasciato alla società ricorrente Edil Allme srl il permesso di costruire n. 4 del 14 aprile 2011, autorizzando la realizzazione di 3 edifici per un totale di 42 appartamenti nel PL “La Fornace”. Il contributo di costruzione (€ 197.535,97) è stato calcolato tenendo conto anche della superficie destinata ad autorimesse e aree di manovra (1.870,63 mq).
2. La ricorrente ha versato € 49.384 al momento del rilascio del titolo edilizio, e ha ottenuto la rateizzazione del resto (v. provvedimento del responsabile dell’Ufficio Tecnico del 22 marzo 2011), con applicazione degli interessi legali, come previsto dalla deliberazione giuntale n. 20 del 9 marzo 2011. La restituzione doveva avvenire in dieci rate, ciascuna di importo pari a € 15.324, da corrispondere a intervalli trimestrali tra il 22 luglio 2011 e il 22 ottobre 2013. A garanzia della restituzione la ricorrente ha presentato una polizza fideiussoria emessa da Atradius Credit Insurance NV per un valore pari a € 192.598.
3. La ricorrente ha versato per intero le prime quattro rate, ma senza rispettare, per la quarta, la scadenza prevista. Dopo il 13 giugno 2012 (data di pagamento della quarta rata) la ricorrente ha effettuato altri versamenti parziali, e ha quindi interrotto ogni pagamento. Secondo la ricorrente, il contributo di costruzione, ricalcolato escludendo la superficie destinata ad autorimesse e non computando la suddetta superficie ai fini dell’individuazione della classe degli edifici, sarebbe pari a € 97.949,90. Una volta computati gli interessi per la rateizzazione, l’importo definitivo risulterebbe pari a € 98.394,35. Questa somma era già stata interamente corrisposta alla data del 13 giugno 2012. Rispetto all’importo dovuto, la ricorrente avrebbe versato un esubero pari a € 48.257,65.
4. A questo si aggiunge l’escussione parziale della fideiussione, per un importo pari a € 34.568,10, effettuata il 17 dicembre 2013.
5. Più recentemente, il Comune con provvedimento del responsabile dell’Ufficio Tecnico del 19 maggio 2014 ha comunicato una nuova escussione parziale della fideiussione per un importo pari a € 22.475,20.
6. Contro il suddetto provvedimento e contro gli atti presupposti (tra cui la deliberazione giuntale n. 20/2011) la ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato il 23 giugno 2014 e depositato il 30 giugno 2014. Le censure possono essere sintetizzate come segue: (i) violazione dell’art. 69 della LR 11 marzo 2005 n. 12, che prevede il regime di gratuità integrale per i parcheggi pertinenziali e non pertinenziali, ed esclude le relative superfici dalla definizione della classe dell’edificio; (ii) violazione dell’art. 16 comma 3 del DPR 6 giugno 2001 n. 380, nonché irragionevolezza, con riferimento alle disposizioni della deliberazione giuntale n. 20/2011, che ammettono la rateizzazione solo per importi superiori a € 100.000 e prevedono che il contributo di costruzione residuo venga rideterminato qualora il costo di costruzione subisca degli incrementi; (iii) mancanza dei presupposti per applicare le sanzioni da ritardo, in quanto l’intero importo del contributo di costruzione sarebbe stato versato ancora in data 13 giugno 2012. Viene inoltre chiesta una pronuncia che accerti il contributo di costruzione nell’importo di € 97.949,90, con la conseguente condanna alla restituzione della somma versata o escussa in eccedenza (€ 82.825,75), aumentata di interessi, rivalutazione e maggior danno.
7. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.
8. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.
Sulla giurisdizione
9. Per quanto riguarda i dubbi sulla giurisdizione sollevati dal Comune, si ritiene che spetti al giudice amministrativo l’esame dell’atto con cui l’amministrazione chiede al fideiussore il pagamento del contributo di costruzione in caso di inadempimento del titolare del permesso di costruire.
10. Le fideiussioni che garantiscono un sottostante rapporto amministrativo, anche se dotate della formula a prima richiesta, rimangono intrinsecamente accessorie al suddetto rapporto. Si tratta di uno dei vari strumenti privatistici utilizzati per lo svolgimento di una funzione pubblica, secondo un’impostazione sempre più diffusa, che non modifica il confine del settore amministrativo. L’escussione della fideiussione non è quindi un mero atto privatistico indirizzato a un soggetto terzo, ma ha la sostanza di un atto amministrativo, perfettamente equivalente all’esercizio del potere di vigilanza e repressione nei confronti degli inadempimenti del titolare del permesso di costruire.
11. Il fatto che il fideiussore non possa opporre le eccezioni proprie del titolare del permesso di costruire non significa che quest’ultimo debba subire l’iniziativa dell’amministrazione senza potersi difendere efficacemente, facendo valere la propria interpretazione della disciplina urbanistico-edilizia. L’interesse alla difesa appare invece evidente, in quanto l’escussione produce conseguenze rilevanti anche sul titolare del permesso di costruire. Da un lato, infatti, attraverso l’escussione viene confermato l’importo del contributo di costruzione, che normalmente costituisce (come nel caso in esame) il punto centrale del conflitto con l’amministrazione, dall’altro il pagamento determina, con il diritto di regresso, una gravosa esposizione del debitore nei confronti del fideiussore escusso.
Sull’acquiescenza
12. La circostanza che la ricorrente abbia inizialmente interloquito con gli uffici comunali sull’importo del contributo di costruzione, e poi abbia pagato gran parte della somma richiesta dal Comune, non determina alcuna acquiescenza.
13. Perché vi possa essere acquiescenza occorre che il privato sia perfettamente libero da timori o aspettative. Quando invece l’esecuzione di un obbligo imposto dall’amministrazione sia anche la condizione per ottenere un vantaggio immediato (ad esempio, il rilascio del titolo edilizio) o per non perdere vantaggi futuri (ad esempio, la proroga del titolo edilizio, o l’approvazione di varianti) è evidente che non vi è affatto una piena accettazione della volontà dell’amministrazione, ma solo una scelta dettata dall’opportunità di rinviare a un momento successivo l’inizio della controversia. In questo caso, opera semplicemente il termine di prescrizione, che per i diritti di natura economica collegati a titoli edilizi è quello ordinario decennale. Una conseguenza secondaria dell’attesa del privato riguarda la data di decorrenza degli interessi legali sulle somme di cui è chiesta la restituzione: poiché il rinvio della controversia corrisponde anche a un’utilità per il privato stesso, gli interessi potranno decorrere solo dalla notifica del ricorso.
Sulla gratuita dei parcheggi
14. Circa la gratuità del permesso di costruire nella parte relativa alle autorimesse, questo TAR si è già pronunciato più volte in senso affermativo (v. sentenze n. 1709 del 29 settembre 2009, e n. 508 del 24 maggio 2013). L’art. 69 comma 1 della LR 12/2005 attribuisce la massima estensione al principio della gratuità, riferendolo espressamente a tutte le tipologie di parcheggi (“pertinenziali e non pertinenziali, realizzati anche in eccedenza rispetto alla quota minima richiesta per legge”). Non è quindi possibile limitare il beneficio alle costruzioni esistenti, o ai parcheggi privati disciplinati da convenzioni urbanistiche o rientranti nel programma urbano dei parcheggi. La disciplina di favore è chiarita e completata dal comma 2 dell’art. 69, il quale espressamente stabilisce che “[a]ifini del calcolo del costo di costruzione, le superfici destinate a parcheggi non concorrono alla definizione della classe dell’edificio”.
15. Non si ritiene di sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’art. 69 della LR 12/2005, proposta dal Comune in relazione all’asserito superamento dei limiti della competenza legislativa regionale. In realtà, la realizzazione di parcheggi privati corrisponde a esigenze di interesse pubblico (minore ingombro degli spazi della viabilità, minori spese per parcheggi comunali) che possono presentarsi in forma differenziata sul territorio nazionale, ferma restando la necessità di una soglia minima omogenea. Non è dunque irragionevole o disfunzionale che le normative regionali siano a loro volta differenziate, e incentivino in grado maggiore o minore la realizzazione dei parcheggi privati, tenendo conto delle particolarità locali. Del resto, la disposizione generale dell’art. 16 del DPR 380/2001 rinvia ai parametri stabiliti dalle regioni sia per gli oneri di urbanizzazione (comma 4) sia per il costo di costruzione (comma 9), ovvero le due voci in relazione alle quali viene determinato il contributo di costruzione. Vi sono quindi margini a disposizione del legislatore regionale per ottenere, attraverso la leva del costo delle edificazioni, risultati di interesse pubblico individuati e definiti su scala locale.
16. Nel caso in esame, l’art. 69 della LR 12/2005 non è stato rispettato, e pertanto il calcolo del contributo di costruzione dovrà essere rinnovato escludendo i parcheggi, sia direttamente sia in relazione alla classe dell’edificio.
17. Poiché nelle memorie difensive si fa riferimento a una variante progettuale chiesta dalla ricorrente, che trasformerebbe una parte delle autorimesse in superficie con diversa destinazione, è ora necessario risolvere tale questione con precedenza su tutte le altre. A tutela delle finanze pubbliche, il Comune può infatti legittimamente rinviare il nuovo calcolo (e la restituzione di quanto incamerato in eccedenza) in attesa che diventi definitivo il dato sulla superficie dei parcheggi. Il bilanciamento di tale posizione di vantaggio è costituito dall’obbligo di decidere sulla richiesta di variante in un termine breve.
Sulla rateizzazione
18. Per quanto riguarda la rateizzazione, ciascun comune può dotarsi di una propria disciplina. Nel Comune di Arcene, la rateizzazione è sempre ammessa per il contributo di costruzione, indipendentemente dall’importo (v. deliberazione giuntale n. 14 del 16 febbraio 2005), ma quando si tratta di somme elevate (superiori a € 100.000) vi sono regole più favorevoli (v. deliberazione giuntale n. 20/2011). La scelta si colloca nel normale intervallo di discrezionalità, e appare ragionevole, perché in questo modo vengono incentivati gli interventi più onerosi, ossia quelli che maggiormente possono dare sostegno al settore delle costruzioni e in generale all’economia.
Sull’aggiornamento del costo di costruzione
19. Le deliberazioni giuntali n. 20/2011 e 14/2005 prevedono che nel caso di rateizzazione, qualora sopravvengano aumenti del costo di costruzione, il contributo di costruzione residuo deve essere adeguato ai suddetti aumenti. Queste disposizioni pongono il problema della compatibilità con l’art. 16 comma 3 del DPR 380/2001, in base al quale la quota di contributo relativa al costo di costruzione è determinata al momento del rilascio del titolo edilizio ed è corrisposta in corso d’opera.
20. In proposito si ritiene che, se i lavori sono ultimati nel termine di validità del titolo edilizio, e se i pagamenti delle rate sono regolari, l’importo del contributo di costruzione non possa variare, essendo necessario garantire la certezza del diritto e l’affidamento di chi inizia un intervento edificatorio. Se però il privato non completa i lavori entro il termine massimo, oppure non completa il pagamento delle rate secondo le scadenze prefissate, fuoriesce dal quadro giuridico originario e si espone alle modifiche tariffarie intervenute nel frattempo. In queste ipotesi, dunque, l’amministrazione potrà legittimamente imporre l’integrazione della parte residua del contributo di costruzione.
21. Questo vale anche quando il differimento del termine finale del titolo edilizio sia una facoltà concessa direttamente dal legislatore in deroga alla disciplina ordinaria, come è avvenuto nel caso in esame (il 10 dicembre 2013 la ricorrente ha comunicato al Comune il posticipo di due anni della conclusione dei lavori, ossia al 14 aprile 2016, avvalendosi della previsione di cui all’art. 30 comma 3 del DL 21 giugno 2013 n. 69).
Sulle sanzioni per il ritardo
22. Una volta ricalcolato l’importo del contributo di costruzione in base a quanto esposto ai punti precedenti, è possibile valutare il ritardo intercorso tra i versamenti delle singole rate e le scadenze stabilite originariamente dal Comune. Le sanzioni pecuniarie si applicano esclusivamente ai ritardi maturati prima del raggiungimento del nuovo importo complessivo del contributo di costruzione, non essendo evidentemente possibile sanzionare i ritardi delle rate non dovute.
Conclusioni
23. Il ricorso deve quindi essere accolto, con il conseguente annullamento degli atti impugnati, nei limiti in cui contrastano con le considerazioni svolte nella presente sentenza.
24. L’effetto conformativo di questa pronuncia comporta per il Comune i seguenti obblighi, a cui si possono associare i corrispondenti termini ragionevoli di adempimento: (a) decidere sulla variante progettuale entro 60 giorni dal deposito della presente sentenza; (b) ridefinire, nei successivi 30 giorni, il contributo di costruzione con riguardo alla destinazione definitiva delle superfici; (c) restituire alla ricorrente, nei successivi 30 giorni, la somma versata in misura superiore al dovuto, con la precisazione che l’importo della fideiussione parzialmente escussa potrà essere restituito alla ricorrente solo se quest’ultima dimostri di avere già reintegrato il fideiussore e di essere quindi il soggetto che ha sostenuto l’esborso economico (in caso contrario, le questioni riguardanti il regresso rimangono confinate ai rapporti tra la ricorrente e il fideiussore, non avendo riflessi sull’obbligazione di diritto pubblico garantita).
25. Sulla somma che dovrà essere restituita alla ricorrente sono applicati gli interessi legali dalla data di notifica del ricorso al saldo. Non spetta il risarcimento del maggior danno, in quanto non vi è la prova che i mutui stipulati per l’ultimazione dei lavori siano in rapporto di dipendenza causale rispetto all’erroneo calcolo del contributo di costruzione.
26. La complessità di alcune questioni giustifica la compensazione delle spese di giudizio.
27. Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando:
(a) accoglie il ricorso come precisato in motivazione;
(b) compensa le spese di giudizio;
(c) pone il contributo unificato a carico del Comune.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2015 con l’intervento dei magistrati:
Mauro Pedron, Presidente, Estensore
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Mara Bertagnolli, Consigliere
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/08/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE