TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 3 settembre 2011

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 3 Settembre 2011
Numero: 1307
Data di udienza: 14 Luglio 2011
Presidente: Calderoni
Estensore: Tenca

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Premassima

* ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Acque pubbliche – Giurisdizione del T.S.A.P. – Estensione – Art. 143, c. 1, lett. a) R.D.  n. 1775/33 – Fattispecie – Servizio idrico integrato – Soppressione delle Autorità d’Ambito – Art. 2, c. 186 bis L. n. 191/2009 – Regione Lombardia – Esercizio della potestà legislativa regionale – L.r. n. 21/2010 – Successivo rinvio del termine per la definitiva soppressione al 31/12/2011 – D.L.  n. 255/2010 – D.P.C.M. 25/3/2011 – Conseguenze –  L.R. Lombardia n. 21/2010, art. 2 – Province – Possibilità di avvalersi delle Autorità d’Ambito sino al 1° luglio 2011 – Regolamentazione dei rapporti in termini di delega – Delega e avvalimento – Diversità.

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Massima

 

TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 3 settembre 2011, n. 1307

ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Acque pubbliche – Giurisdizione del T.S.A.P. – Estensione – Art. 143, c. 1, lett. a) R.D.  n. 1775/33 – Fattispecie.

Sono attratti alla giurisdizione del T.s.a.p., ai sensi dell’ art. 143 comma 1 lett. a) del R.D. 1775/33, i ricorsi contro i provvedimenti che incidono in via diretta ed immediata sul regime delle acque pubbliche – inteso come regolamentazione del loro decorso e del loro uso sotto l’aspetto sia quantitativo e distributivo che qualitativo – e che concorrono, in concreto, a disciplinarne le modalità di utilizzazione (Corte di Cassazione, sez. unite civili – 17/4/2009 n. 9149; 12/5/2009 n. 10846; Consiglio di Stato, sez. V – 19/3/2007 n. 1296; Consiglio di Stato, sez. V – 7/5/2008 n. 2091; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 26/6/2009 n. 4153). Appartengono alla cognizione del T.s.a.p. anche i ricorsi avverso i provvedimenti che – pur costituendo esercizio di un potere non strettamente attinente alla materia delle acque e inerendo ad interessi più generali e diversi ed eventualmente connessi rispetto agli interessi specifici relativi alla demanialità delle acque o ai rapporti concessori di beni del demanio idrico – riguardino comunque l’utilizzazione di detto demanio, così incidendo in maniera diretta ed immediata sul regime delle acque; per converso, sono escluse dalla giurisdizione di detto Tribunale le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque  (Corte di Cassazione, sez. unite civili – 27/10/2006 n. 23070). La controversia avente ad oggetto la partecipazione al Consorzio per la gestione del servizio idrico integrato e la determinazione delle tariffe rientra pertanto nella giurisdizione del G.A.

Pres. Calderoni, Est. Tenca – Consorzio AATO di Brescia (avv. Farnetani) c. Comune di Sirmione (avv.ti Caia, Colombari e Salvadori)

ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO – Servizio idrico integrato – Soppressione delle Autorità d’Ambito – Art. 2, c. 186 bis L. n. 191/2009 – Regione Lombardia – Esercizio della potestà legislativa regionale – L.r. n. 21/2010 – Successivo rinvio del termine per la definitiva soppressione al 31/12/2011 – D-.L.  n. 255/2010 – D.P.C.M.  25/3/2011 – Conseguenze.

Per effetto dell’esercizio della potestà legislativa regionale (Art. 21 della L..r. Lombardia n. 21/2010 emanato in attuazione dell’art. 2, c. 186-bis della L. n. 191/2009), dall’1/1/2011 la titolarità delle competenze delle Autorità d’Ambito è stata attribuita alle Province, le quali dalla stessa data sono subentrate in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, compresi i rapporti di lavoro in corso presso gli organismi cessati. Il rinvio del termine per la definitiva soppressione delle Autorità d’Ambito al 31/12/2011 – per effetto del D.L. 29/12/2010 n. 255 conv. in L. 26/2/2011 n. 10 e del successivo D.P.C.M. 25/3/2011 – non incide sulla determinazione del legislatore regionale, assunta anteriormente alla disposta proroga.

Pres. Calderoni, Est. Tenca – Consorzio AATO di Brescia (avv. Farnetani) c. Comune di Sirmione (avv.ti Caia, Colombari e Salvadori)

ACQUA E INQUINAMENTO IDRICO –  Servizio idrico integrato –  L.R. Lombardia n. 21/2010, art. 2 – Province – Possibilità di avvalersi delle Autorità d’Ambito sino al 1° luglio 2011 – Regolamentazione dei rapporti in termini di delega – Delega e avvalimento – Diversità.

La previsione dell’art. 2 della l.r. Lombardia n. 21/2010, che consentiva alle province di avvalersi, sino al 1° luglio 2011, delle Autorità d’Ambito, nelle more della Costituzione dell’Ufficio d’ambito,  qualificando il rapporto in termini di avvalimento non ha lasciato spazio alla previsione, in seno ad apposite convenzioni, di regolamentazione dei rapporti tra Provincia e Autorità d’Ambito, in termini di delega. Mentre la  delega è infatti lo strumento formale attraverso il quale, mantenendo inalterata la titolarità della competenza, viene trasferito l’esercizio dei relativi poteri da un organo ad un altro: essa è disposta in forma scritta e deve fondarsi – quale pregnante condizione di legittimità – su una specifica previsione di legge che la autorizzi, l’avvalimento  comporta invece il semplice utilizzo delle strutture di un altro organo per lo svolgimento di un’attività amministrativa che continua ad essere imputata all’organo titolare della competenza: si instaura così una forma di cooperazione in virtù della quale il soggetto titolare della funzione dispone dell’apparato burocratico di un altro Ente e si appropria delle sue risorse.

Pres. Calderoni, Est. Tenca – Consorzio AATO di Brescia (avv. Farnetani) c. Comune di Sirmione (avv.ti Caia, Colombari e Salvadori)

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Allegato

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Titolo Completo

TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 3 settembre 2011, n. 1307

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SENTENZA

 

TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 3 settembre 2011, n. 1307

N. 01307/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00533/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 533 del 2011, proposto da:
Consorzio AATO di Brescia, rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Farnetani, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Carlo Zima, 3;

contro

Comune di Sirmione, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe Caia, Stefano Colombari, Alberto Salvadori, con domicilio eletto presso Alberto Salvadori in Brescia, Via XX Settembre, 8;

nei confronti di

Garda Uno Spa, rappresentata e difesa dall’avv. Fabrizio Gatti, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Carlo Zima, 3;
Sirmione Servizi Srl, non costituitosi in giudizio;

per l’annullamento

– DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE IN DATA 30/12/2010 N. 58, DI REVOCA DEI PRECEDENTI PROVVEDIMENTI DI ADESIONE ALL’A.T.O. DELLA PROVINCIA DI BRESCIA;

– DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE IN DATA 30/12/2010 N. 59, DI DETERMINAZIONE IN AUTONOMIA DELLE TARIFFE PER IL CONSUMO DI ACQUA POTABILE PER GLI ANNI 2010 E 2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sirmione e di Garda Uno Spa;
Visto l’atto in costituzione in giudizio dell’Azienda speciale “Ufficio d’Ambito di Brescia”;
Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 luglio 2011 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In materia di organizzazione del servizio idrico integrato per ambiti sovracomunali, il D. Lgs. 152/2006 ha previsto – in luogo della precedente Conferenza istituita mediante convenzione tra Enti ex art. 30 D. Lgs. 267/2000 – la costituzione obbligatoria in ciascun ATO di un organismo con personalità giuridica, denominato Autorità d’ambito.

Riferisce parte ricorrente in punto di fatto che:

– con deliberazione della Conferenza dei Sindaci n. 4 del 14/4/2006 l’Autorità d’ambito di Brescia ha affidato il servizio idrico integrato dell’area gardesana ad una Società “in house”, la Garda Uno Spa;

– il Comune di Sirmione ha partecipato alla suddetta Conferenza esprimendo voto favorevole;

– anche la tariffa d’ambito 2007 è stata approvata con il voto favorevole del Comune di Sirmione;

– dopo l’entrata in vigore del D. Lgs. 152/2006 l’ATO ha approvato gli atti per la costituzione dell’Autorità d’ambito nella forma del Consorzio, con l’adesione del rappresentante di Sirmione presente all’Assemblea;

– che l’adesione è stata ratificata con deliberazione consiliare 25/6/2007 n. 23, ma il Sindaco si è in seguito rifiutato di sottoscrivere la convenzione;

– che la Giunta regionale – con deliberazione 27/1/2010 n. 11097 – ha nominato un Commissario ad acta, il quale ha provveduto ad apporre la firma prevista per legge (doc. 6 e 10);

– che l’atto è stato impugnato innanzi al T.A.R. Milano (il ricorso r.g. 441/2010 è tutt’ora pendente);

– che dal 2006 a Sirmione il servizio idrico è stato gestito facendo piena applicazione dei provvedimenti dell’AATO;

– che con deliberazione n. 6 del 24/9/2010 l’Assemblea dell’ATO ha approvato le tariffe per il 2010, mentre con deliberazione n. 12/2010 ha approvato quelle relative al 2011.

Con gli atti impugnati il Comune di Sirmione ha revocato le precedenti deliberazioni di adesione all’ATO e ha affermato – per sorreggere la scelta – di non condividere il metodo di determinazione delle tariffe per gli esercizi 2010 e 2011, che prevedevano aumenti variabili dal 16% al 27% i quali non troverebbero giustificazione negli investimenti effettuati; ha di conseguenza stabilito di procedere in proprio con l’estensione al 2010 delle tariffe fissate per il 2009 e mediante l’istituzione di un diverso piano tariffario per il 2011.

Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione l’Autorità ricorrente lamenta, con articolata doglianza, la violazione degli artt. 148 e ss. del D. Lgs. 152/2006, il difetto assoluto di attribuzione, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti. Sostiene l’Ente che:

• l’organizzazione del servizio idrico integrato (SII) è demandata all’Autorità d’ambito, forma di cooperazione obbligatoria di funzioni dalla quale il Comune non può svincolarsi (l’unico modulo organizzativo utilizzabile è dunque quello del Consorzio);

• i singoli Comuni non possono deliberare sull’organizzazione del servizio, ed è legittimo l’intervento sostitutivo regionale;

• dal 2006 il SII è stato gestito a Sirmione facendo piena applicazione dei provvedimenti dell’ATO;

• le novità normative del 2010 (L. 186/2009; L.r. 21/2010) non incidono in alcun modo, poiché la novella regionale non era vigente alla data di emanazione degli atti impugnati ed in ogni caso il singolo Comune non acquisisce alcuna competenza, dato che il nuovo ruolo è demandato alle Provincie con uffici d’ambito da istituire nella forma dell’Azienda speciale (salvo il periodo transitorio);

• il singolo Comune non può revocare un’adesione che ha già prodotto i propri effetti, né può intervenire in autotutela nei confronti degli atti del Commissario, ma può unicamente manifestare la propria volontà in Assemblea;

• gli atti emanati sono nulli per difetto assoluto di attribuzione, e in subordine illegittimi.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Sirmione e la Società Garda Uno Spa. Il primo eccepisce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, l’irricevibilità e l’inammissibilità del gravame, e chiede che sia respinto nel merito siccome infondato.

Con ordinanza n. 414, emessa nella Camera di consiglio del 27/4/2011, questa Sezione ha respinto la domanda incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati.

Alla pubblica udienza del 14/7/2011 il ricorso veniva chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il Consorzio ricorrente si duole delle deliberazioni consiliari con le quali il Comune di Sirmione ha revocato i precedenti provvedimenti di adesione all’ATO della Provincia di Brescia ed ha determinato in autonomia le tariffe per il consumo di acqua potabile per gli anni 2010 e 2011.

Devono essere preliminarmente esaminate le eccezioni in rito sollevate dall’amministrazione comunale.

1. Essa anzitutto deduce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, poiché apparterrebbe alla cognizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP) la giurisdizione circa la legittimità degli atti che attengono all’utilizzazione del demanio idrico in senso ampio, compresi i provvedimenti sulla partecipazione ed auto-organizzazione del relativo servizio.

La prospettazione non è condivisibile.

1.1 Come illustrato da questa Sezione nella sentenza 8/1/2011 n. 18, l’art. 143 comma 1 lett. a) del R.D. 1775/33, attribuisce alla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche (T.s.a.p.) “i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall’amministrazione in materia di acque pubbliche”. La giurisprudenza interpreta tale disposizione ritenendo attratti alla giurisdizione del T.s.a.p. i ricorsi contro i provvedimenti che incidono in via diretta ed immediata sul regime delle acque pubbliche – inteso come regolamentazione del loro decorso e del loro uso sotto l’aspetto sia quantitativo e distributivo che qualitativo – e che concorrono, in concreto, a disciplinarne le modalità di utilizzazione (Corte di Cassazione, sez. unite civili – 17/4/2009 n. 9149; 12/5/2009 n. 10846; Consiglio di Stato, sez. V – 19/3/2007 n. 1296): deve in buona sostanza trattarsi di atti impeditivi o limitativi della realizzazione degli interessi pubblici inerenti al suddetto regime, o a tali interessi strettamente connessi (Consiglio di Stato, sez. V – 7/5/2008 n. 2091).

Appartengono alla cognizione del T.s.a.p. anche i ricorsi avverso i provvedimenti che – pur costituendo esercizio di un potere non strettamente attinente alla materia delle acque e inerendo ad interessi più generali e diversi ed eventualmente connessi rispetto agli interessi specifici relativi alla demanialità delle acque o ai rapporti concessori di beni del demanio idrico – riguardino comunque l’utilizzazione di detto demanio, così incidendo in maniera diretta ed immediata sul regime delle acque; per converso, sono escluse dalla giurisdizione di detto Tribunale le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche ritenute dal legislatore necessarie – attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale nella particolare composizione richiesta – per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche (Corte di Cassazione, sez. unite civili – 27/10/2006 n. 23070).

1.2 I provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo hanno per oggetto la partecipazione al Consorzio per la gestione del servizio idrico integrato e la determinazione delle tariffe. Siamo di fronte ad atti organizzativi che riverberano effetti solo mediati ed indiretti sul regime delle acque pubbliche, le quali in concreto rientrano in un ambito territoriale la cui delimitazione in sé non è contestata. La giurisdizione del T.s.a.p. sussiste (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 26/6/2009 n. 4153) laddove i provvedimenti amministrativi impugnati siano caratterizzati da incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche, nel senso che concorrono a disciplinare la gestione, l’esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari o a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio ed alla realizzazione delle opere stesse o a stabilire o modificare la localizzazione di esse od a influire nella loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti.

1.3 Nella fattispecie l’oggetto principale della lite è la deliberazione che approva in autonomia le tariffe del servizio idrico, la quale non interferisce in alcun modo sul regime delle acque pubbliche. Contrariamente a quanto opina parte resistente detto provvedimento non definisce un’operazione tesa a risolvere questioni connesse al controllo del regime delle acque pubbliche, ma fissa i corrispettivi per una corretta gestione del servizio idrico integrato. Né è accettabile l’invocata equiparazione tra tariffa e canone, poiché quest’ultimo – proprio ai sensi della pronuncia della Sezione n. 58 del 17/1/2011 – integra un diritto di utilizzazione di acque pubbliche, ed il concetto di “corrispettivo per l’occupazione di aree del demanio lacuale” rimanda ad una controversia avente ad oggetto natura, estensione e limiti di detto demanio. Diversamente nell’odierna fattispecie si discorre della tariffa, che non è direttamente correlata all’occupazione di un’area ma è calcolata sulla base di una pluralità di componenti di costo ex art. 154 del D. Lgs. 152/2006 (qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, entità dei costi di gestione delle opere, adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, quota parte dei costi di funzionamento dell’Autorità d’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”).

In conclusione si ritiene sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo.

2. Deve altresì essere respinta l’eccezione di tardività del gravame, notificato il 30/3/2011. Sostiene il Comune di Sirmione che la deliberazione di revoca (n. 58/2010) è stata impugnata oltre il termine perentorio di 60 giorni decorrente dalla pubblicazione all’Albo pretorio, avvenuta dal 10 al 24/1/2011. In disparte ogni altra considerazione, il Consorzio ricorrente era il gestore del servizio idrico integrato ed è stato direttamente inciso dalla decisione di recedere dal raggruppamento ed optare per un nuovo modello organizzativo, per cui doveva prendere cognizione degli atti deliberativi mediante notifica individuale, che è nei fatti mancata. Quanto al difetto di procura – rilasciata per la sola deliberazione n. 59/2010 – è condivisibile la posizione del Consorzio il quale afferma che il provvedimento n. 58/2010 è stato impugnato in quanto logicamente presupposto della deliberazione n. 59/2010 ed ancorchè non autonomamente lesivo, e pertanto il vizio non può dirsi sussistente.

3. E’ infondata l’eccezione di inammissibilità del gravame proposto avverso la deliberazione n. 59/2010 per omessa notifica ad almeno un utente controinteressato. In primo luogo giova osservare che sono stati precauzionalmente evocati in giudizio sia Garda Uno S.p.a. che Sirmione Servizi S.p.a.. Sotto altro profilo, non sussistono controinteressati in presenza di atti di rilievo regolamentare o comunque aventi natura generale, com’è nella specie, proprio in forza della portata degli stessi e della loro inidoneità a ledere in via diretta interessi di soggetti contrapposti (T.A.R. Lombardia Milano, sez. III – 9/3/2011 n. 676). Per integrare la nozione di controinteressati occorrono due elementi: il primo di carattere formale (devono essere individuati o facilmente individuabili dall’atto impugnato), ed il secondo di carattere sostanziale (deve affiorare un interesse qualificato al mantenimento del provvedimento impugnato): nel caso esaminato si controverte di un atto che ridefinisce il modulo tariffario senza riconoscere un’immediata posizione differenziata di vantaggio in capo ad alcuno.

4. Il Comune di Sirmione deduce l’inammissibilità del gravame per difetto di legittimazione o di interesse in capo al Consorzio ricorrente. La L. 191/2009 aveva previsto la soppressione di quest’ultimo, disposta in Lombardia con decorrenza 1/1/2011 ai sensi della L.r. 27/12/2010 n. 21, che ha statuito il trasferimento delle competenze alle Province. La norma transitoria di cui all’art. 2 della L.r. stabilisce che fino alla costituzione dell’Ufficio d’Ambito le Province si avvalgono degli ATO mediante convenzione e pertanto gli stessi non sono più titolari di alcuna funzione ma rappresentano dei meri uffici alle dipendenze della Provincia: in buona sostanza il Consorzio non può lamentare la lesione di attribuzioni in materia di organizzazione del servizio idrico integrato, ormai inesistenti.

L’eccezione è fondata.

4.1 L’art. 2 comma 186-bis della L. 191/2009, entrato in vigore l’1/1/2010, prevede testualmente al comma 186-bis che “Decorso un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono soppresse le Autorità d’ambito territoriale di cui agli articoli 148 e 201 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni. Decorso lo stesso termine, ogni atto compiuto dalle Autorità d’ambito territoriale è da considerarsi nullo. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Le disposizioni di cui agli articoli 148 e 201 del citato decreto legislativo n. 152 del 2006, sono efficaci in ciascuna regione fino alla data di entrata in vigore della legge regionale”.

La L.r. 27/12/2010 n. 21 ha riformulato l’art. 48 comma 1 della L.r. 26/2003 rubricandolo nel modo seguente “Attribuzione delle funzioni delle Autorità di ambito” e statuendo che “In attuazione dell’articolo 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2010), dal 1° gennaio 2011 le funzioni già esercitate dalle Autorità di ambito, come previste dall’articolo 148 del D.Lgs. 152/2006 e dalla normativa regionale, sono attribuite alle province, ad eccezione dell’ATO della città di Milano, per il quale tali funzioni sono attribuite al Comune di Milano. Le province subentrano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, compresi i rapporti di lavoro in essere facenti capo alle Autorità di ambito di cui all’articolo 148 del D.Lgs. 152/2006. Riguardo ai rapporti di lavoro di cui al precedente periodo, è garantita la salvaguardia delle condizioni contrattuali, collettive e individuali, in godimento. Le province esercitano le funzioni di governance del servizio idrico integrato secondo il principio di leale collaborazione, impostando le modalità migliori al fine di un coinvolgimento dei comuni dell’ambito nelle fasi decisionali e in quelle di indirizzo operativo”. Al comma 1-bis è poi previsto che “In ragione del rilevante interesse pubblico all’organizzazione e attuazione del servizio idrico integrato e nel rispetto del principio di leale collaborazione, le province e il Comune di Milano, per l’ambito della città di Milano, di seguito indicati quali enti responsabili degli ATO, costituiscono in ciascun ATO, nella forma di cui all’articolo 114, comma 1, del D.Lgs. 267/2000 e senza aggravio di costi per l’ente locale, un’azienda speciale, di seguito denominata Ufficio di ambito, dotata di personalità giuridica e di autonomia organizzativa e contabile. …”.

4.2 Per effetto dell’esercizio della potestà legislativa regionale, dall’1/1/2011 la titolarità delle competenze delle Autorità d’Ambito è stata attribuita alle Province, le quali dalla stessa data sono subentrate in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, compresi i rapporti di lavoro in corso presso gli organismi cessati. Il rinvio del termine per la definitiva soppressione al 31/12/2011 – per effetto del D.L. 29/12/2010 n. 255 conv. in L. 26/2/2011 n. 10 e del successivo D.P.C.M. 25/3/2011 – non incide sulla determinazione del legislatore regionale, assunta anteriormente alla disposta proroga. Quest’ultima era tra l’altro finalizzata a sopperire all’intempestività “delle leggi regionali di attribuzione delle funzioni delle AATO ad altri soggetti” (cfr. D.P.C.M. citato), ma la circostanza è già scongiurata nella fattispecie dal sollecito esercizio del potere conferito da parte della Regione Lombardia.

4.3 L’art. 2 della L.r. 21/2010 (rubricato “Disposizioni transitorie e finali”) stabilisce al comma 1 che “Nelle more della costituzione dell’Ufficio d’ambito, che deve avvenire improrogabilmente entro il 1° luglio 2011, le Province si avvalgono delle Autorità d’ambito tramite apposita convenzione”. Al comma 3 è previsto che “Dalla data di costituzione degli Uffici d’ambito, le province e il Comune di Milano trasferiscono definitivamente agli stessi tutti i rapporti di lavoro cui sono subentrati ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera h)”.

La questione che si pone riguarda la figura giuridica dell’avvalimento, e cioè se il medesimo possa (grazie alla convenzione sottoscritta tra Provincia e Consorzio l’1/2/2011) essere affiancato da una delega idonea a perpetuare in capo al secondo l’esercizio in proprio delle funzioni dell’ATO e conseguentemente radicare la legittimazione a proporre in autonomia il ricorso giurisdizionale.

Il Collegio è dell’avviso che al quesito debba darsi risposta negativa.

La delega è una figura di diritto pubblico in virtù della quale il delegato è legittimato ad esercitare una competenza la cui titolarità permane in capo all’organo delegante, che conserva la prerogativa di impartire direttive al primo sulle modalità di esercizio del potere, nonchè di revocare l’incarico e di sostituirsi in caso di inerzia. L’organo delegante ha, inoltre, il potere di annullare in via di autotutela l’atto posto in essere dal delegato.

La delega è in buona sostanza lo strumento formale attraverso il quale, mantenendo inalterata la titolarità della competenza, viene trasferito l’esercizio dei relativi poteri da un organo ad un altro: essa è disposta in forma scritta e deve fondarsi – quale pregnante condizione di legittimità – su una specifica previsione di legge che la autorizzi.

Il descritto strumento si distingue dall’avvalimento, il quale comporta il semplice utilizzo delle strutture di un altro organo per lo svolgimento di un’attività amministrativa che continua ad essere imputata all’organo titolare della competenza: si instaura così una forma di cooperazione in virtù della quale il soggetto titolare della funzione dispone dell’apparato burocratico di un altro Ente e si appropria delle sue risorse.

4.4 Dalla piana lettura della convenzione stipulata tra le parti si evince che la Provincia di Brescia non ha delegato al Consorzio ricorrente la facoltà di proporre ricorso giurisdizionale. L’intesa sottoscritta l’1/2/2011 richiama anzitutto (pagina 1) la L.r. 27/12/2010 n. 21, che ha attribuito alle Provincie le funzioni già spettanti alle Autorità d’Ambito con decorrenza 1/1/2011 e dà atto che le Province subentrano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, salvo il successivo trasferimento agli Uffici d’Ambito dalla data di costituzione degli stessi. Le premesse dunque correttamente individuano all’1/1/2011 la soglia temporale del passaggio di competenza dalle Autorità alle Provincie.

L’art. 2 – rubricato “Modalità di esercizio delle funzioni” – definisce poi il contenuto della “delega” all’Autorità. Ad avviso del Collegio la locuzione è in realtà impropriamente utilizzata, poiché il legislatore regionale non ha lasciato “margini di manovra” in questo senso, qualificando il rapporto in termini di “avvalimento”. Ma in ogni caso, anche volendo riconoscere il contenuto tipico della delega di funzioni, la stessa deve essere interpretata – conformemente alla “voluntas legis” – in senso formale/restrittivo, e in quest’ottica non racchiude l’esplicita facoltà di intraprendere o resistere alle liti.

Sono in particolare testualmente enucleati (comma 3) i procedimenti amministrativi aventi rilevanza esterna, ordinariamente attivati su sollecitazione dei privati interessati: in questo senso la norma fa infatti riferimento ad autorizzazioni, pareri e visti. Non può poi giovare, a favore di parte ricorrente, la generale espressione enunciata al comma 2, che racchiude “lo svolgimento di ogni attività, tecnica, amministrativa e contabile connessa e conseguente a deliberazioni assunte dall’Assemblea e dal Consiglio di Amministrazione dell’Autorità d’Ambito fino alla data del 31 dicembre 2010, …” comprese la vigilanza ed il controllo sul soggetto gestore. E’ evidente che la lettura di detta previsione deve ispirarsi allo stesso canone già citato, per cui se gli uffici di un Consorzio ormai privato delle sue funzioni sono destinati dal legislatore all’espletamento dei compiti affidati alla Provincia subentrante, il loro ruolo non può che contemplare attività di mera attuazione di atti amministrativi pregressi, tra le quali non può certo sussumersi la scelta (nuova e di carattere straordinario) di promuovere controversie in sede giurisdizionale. Tra l’altro la convenzione prevede una forma di consultazione per eventuali problematiche (art. 2 comma 5), e tuttavia la decisione di instaurare un contenzioso non risulta formalizzata (cfr. con riguardo alla riunione del 4/3/2011).

Del resto anche in ambito privatistico per il procuratore “ad negotia” vale il principio, enunciato nell’art. 77 c.p.c. comma 1, per il quale il conferimento di una procura generale o speciale ad negotia non comporta, di per se solo, l’automatica attribuzione anche della rappresentanza volontaria processuale, per la cui sussistenza, invece, è necessario uno specifico ed espresso mandato, da redigersi in forma scritta (cfr. Corte di Cassazione, sez. lavoro – 13/2/2008 n. 3484).

4.5 Non è condivisibile la prospettazione del Consorzio quando afferma che la delega di funzioni inserita nella convenzione comprende anche la legittimazione ad agire in giudizio, attività strettamente connessa all’esercizio delle funzioni delegate. Se è certo che le deliberazioni in questa sede contestate pregiudicano l’applicazione di precedenti atti assunti dal Consorzio, si ribadisce che il quadro normativo introdotto dal legislatore regionale ha fortemente limitato la funzione del medesimo nel semestre transitorio, cosicchè l’ampiezza dei poteri “delegati” non può estendersi a funzioni che non siano quelle espressamente individuate.

5. In conclusione il gravame deve essere dichiarato inammissibile, non potendo l’Ufficio d’Ambito neo-istituito subentrare in una causa instaurata da un Ente privo di legittimazione.

La natura interpretativa della pronuncia induce il Collegio a compensare integralmente le spese di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Primo Referendario
Stefano Tenca, Primo Referendario, Estensore

 
L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/09/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)