DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Potere pianificatorio e potere di verifica della compatibilità ambientale – Differenza e rapporti.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 5 Ottobre 2020
Numero: 683
Data di udienza: 16 Settembre 2020
Presidente: Massari
Estensore: Bertagnolli
Premassima
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Potere pianificatorio e potere di verifica della compatibilità ambientale – Differenza e rapporti.
Massima
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 5 ottobre 2020, n. 683
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Potere pianificatorio e potere di verifica della compatibilità ambientale – Differenza e rapporti.
I poteri pianificatorio e di verifica della compatibilità ambientale, oltre ad essere esercitati da due soggetti diversi, si fondano su diversi presupposti e incontrano limiti diversi. La pianificazione dell’uso del territorio, rimessa al Comune, è la sede nella quale esigenze di tipo conservativo del paesaggio possono trovare compensazione, senza tuttavia mai recedere completamente, con quelle connesse allo sviluppo edilizio e, quindi, alle aspettative dei proprietari dei terreni (Consiglio di Stato, sentenza n. 7839/2019). Per converso, l’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico deve trovare, nei casi in cui la disciplina urbanistica consenta l’esercizio dello ius aedificandi, il giusto contemperamento nel rilasciare o denegare il necessario assenso al formarsi del titolo autorizzatorio; vicendevolmente, il potere di pianificazione urbanistica, via via evoluto in senso propulsivo di miglioramento della vivibilità del suolo (si pensi alla tutela dei centri storici e, più settorialmente ma in maniera egualmente incisiva, a tutte le disposizioni di legge speciale che hanno valorizzato il potere di limitare in senso qualitativo gli insediamenti, anche commerciali, per migliorare il “decoro” e la vivibilità delle città) può rafforzare i limiti, anche conservativi, ampliando la soglia della tutela, ma mai prescinderne, condizionandola.
Pres. Massari, Est. Bertagnolli – F.C.I. e altri (avv.ti De Vergottini e Gal) c. Comune di Manerba del Garda (avv. Gorlani)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ - 5 ottobre 2020, n. 683SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 931 del 2018, proposto da
Francesco Cavazza Isolani, Gualtiero Cavazza Isolani, Flavio Cavazza e Marina Cavazza, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe De Vergottini e Jean Pierre Gal, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Gabriella Bertoli in Brescia, piazza del Mercato 30;
contro
Comune di Manerba del Garda, rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
– della deliberazione del Consiglio Comunale n. 25 del 21 maggio 2018, pubblicata all’albo pretorio del Comune di Manerba dal 15 giugno 2018 al 10 luglio 2018 e successivamente sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia (BURL) in data 5 settembre 2018, con cui è stata approvata in via definitiva ai sensi dell’art. 13 comma 10 della Legge Regionale n. 12/2005 la variante al Piano di Governo del Territorio del adottata con delibera del Consiglio Comunale n. 43 del 2 febbraio 2017, nella parte in cui ha recepito le controdeduzioni alle osservazioni e respinto l’osservazione n. 6 prot. 2137 presentata dai ricorrenti in data 7 febbraio 2018;
nonchè
– per il risarcimento del danno conseguente all’approvazione del provvedimento impugnato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Manerba del Garda;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 settembre 2020 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I ricorrenti sono proprietari di un compendio che, fino al 2017, risultava edificabile con caratteristiche tali da consentire la realizzazione di tre fabbricati unifamiliari, con relative piscine, nel rispetto delle indicazioni specificamente fornite nell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del d. lgs. 42/2004 n. 221/2015, prot. 3618, rilasciata in data 16 marzo 2017. Autorizzazione che conteneva anche il richiamo al parere favorevole della Commissione per il paesaggio, espresso nella seduta del 3 agosto 2016 e formalizzato dal Comune con nota del 30 agosto 2016.
Ciononostante, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 23 del 29 maggio 2017, il Comune ha approvato la variante al Piano di Governo del Territorio (di seguito anche PGT), la quale ha modificato il perimetro dell’ambito 12 in zona a Verde Urbano di Salvaguardia. Ragione per cui il permesso di costruire è stato negato con nota del Comune del 12 settembre 2017.
La suddetta variante urbanistica non è mai stata approvata, ma con deliberazione del Consiglio comunale n. 43 del 2 dicembre 2017, è stata adottata un’ulteriore variante al PGT, che ha condotto alla reiterazione delle misure urbanistiche pregiudizievoli.
Nonostante le osservazioni presentate dagli odierni ricorrenti, la variante è stata approvata, respingendo la richiesta dei proprietari, dal momento che: “l’ambito è localizzato all’interno di un promontorio tutt’oggi integro e dall’elevato valore paesaggistico, naturalistico e percettivo, che funge da cuscinetto tra l’edificato recente (a nord) e l’edificato antico (a sud). Considerato l’elevato pregio ed in assenza di titolo abilitativo con attesto inizio lavori si conferma quanto stabilito nella variante adottata.”.
Avverso la deliberazione che ha comportato l’avversata destinazione urbanistica, i proprietari dell’area interessata, individuata come Ambito 12, hanno dedotto le seguenti censure:
1. Eccesso di potere e violazione dell’art. 97 Costituzione per contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa in materia di pianificazione urbanistica, nonché difetto di istruttoria e carenza di motivazione. L’intervento edilizio che l’Amministrazione intende precludere aveva già formato oggetto di un parere paesaggistico positivo, con la conseguenza che il comportamento del Comune risulterebbe illogico e contraddittorio;
2. Perplessità dell’azione amministrativa. Difetto di motivazione. Contraddittorietà. Carenza di istruttoria. La scelta pianificatoria sarebbe dettata da quelle stesse esigenze di tutela del paesaggio che non hanno precluso il rilascio del parere favorevole all’edificazione, ragione per cui il Comune avrebbe avuto un onere di motivazione rafforzato;
3. Violazione del legittimo affidamento dei ricorrenti in relazione allo ius aedificandi.
Il Comune si è costituito in giudizio, sostenendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
Il ricorrente ha depositato una memoria di replica, nella quale ha ribadito la propria posizione, insistendo per l’accoglimento del ricorso tenuto conto della particolarità della zona che non rappresenterebbe un cuscinetto di divisione tra l’abitato nord e l’abitato sud, in quanto, trattandosi di un promontorio, l’uno non vede l’altro.
Alla pubblica udienza del 16 settembre 2020, la controversia è stata trattenuta in decisione su conforme richiesta dei procuratori delle parti.
DIRITTO
Il ricorso non può trovare positivo apprezzamento.
Come chiarito dal Comune nella propria difesa, la coerenza della scelta operata con la zonizzazione attribuita all’area dal Comune è desumibile dall’art. 33 NTA del Piano delle Regole, il quale chiarisce come, con la previsione del Verde Urbano di Salvaguardia (VUS), il piano “individua le realtà territoriali inserite nel tessuto urbano consolidato inedificate ovvero con bassissima densità edilizia. Gli ambiti inedificati si qualificano come spazi filtro fra distretti edilizi consolidati, in vuoti urbani necessari a preservare barriere naturali alla conurbazione ovvero come singolarità insediative ubicate in luoghi di preminenza/emergenza ambientale e/o paesistica” e “Per le caratteristiche dei siti ove tali ambiti si ubicano il piano prevede un controllo significativo delle attività edilizie, così come dell’uso dei suoli”.
Il ricorso all’imposizione di tale zonizzazione per contenere il consumo del territorio risulta, dunque, conforme a tale filosofia, così come ben rappresentata nella Relazione al PGT, che mette in evidenza “la centralità e la rilevanza dei temi di sviluppo sostenibile e di sostenibilità ambientale, portando al recepimento di uno strumento pianificatorio che che sappia far fondamento dell’obiettivo di tutela dell’ambiente attraverso la salvaguardia del paesaggio come del patrimonio storico-culturale ed ecologico” (pag. 69), “mirando alla minimizzazione del consumo di suolo ed al miglioramento del perimetro sensibile dell’ambito urbanizzato, evitando in particolar modo fenomeni conurbativi attorno ai nuclei di antica formazione” (pag. 93).
L’avversata scelta operata dal Comune nella riperimetrazione dell’Ambito 12 con riduzione della zona edificabile trova, quindi, ragione negli ora ricordati indirizzi e i criteri, dato l’evidente valore paesistico dell’area, a bassissima densità, che presenta le caratteristiche di uno spazio filtro in un contesto paesistico di pregio, ma già fortemente urbanizzato, per cui il Comune ha ritenuto di ridurre il perimetro dell’ambito n. 12 situato in zona classificata a Verde Urbano di Salvaguardia, pur mantenendo inalterati gli indici ed i parametri assentiti dal PGT vigente.
Essa non necessitava, dunque, di altra specifica motivazione, essendo conforme alla ratio generale del PGT e non sussistendo, nel caso in esame, l’illegittima, secondo parte ricorrente, frustrazione dell’aspettativa edificatoria dei proprietari per quanto meglio si dirà nel prosieguo.
Il censurato provvedimento non può, in primo luogo, essere ritenuto irrazionale e illogico per il solo fatto che l’edificazione del lotto in questione avesse già ottenuto il parere positivo della Soprintendenza che ha considerato realizzabili gli edifici come progettati a seguito delle plurime indicazioni fornite dalla commissione di tutela del paesaggio, affinchè l’attività edilizia nella porzione di territorio in questione, particolarmente delicata, potesse avere il minore impatto possibile sul paesaggio. Il ritenere un’attività edificatoria compatibile con le esigenze di tutela ambientale che caratterizzano l’area non significa, infatti, che l’intervento non sia lesivo per l’ambiente circostante e, dunque, non esclude che l’Amministrazione, preposta a governare l’uso del territorio, possa comunque ritenere opportuno garantire a quel ambiente la maggiore tutela derivante dall’esclusione dell’edificazione (almeno parziale).
I due poteri, pianificatorio e di verifica della compatibilità ambientale, oltre ad essere esercitati da due soggetti diversi, si fondano su diversi presupposti e incontrano limiti diversi. La pianificazione dell’uso del territorio, rimessa al Comune, è la sede nella quale esigenze di tipo conservativo del paesaggio possono trovare compensazione, senza tuttavia mai recedere completamente, con quelle connesse allo sviluppo edilizio e, quindi, alle aspettative dei proprietari dei terreni (Consiglio di Stato, sentenza n. 7839/2019). Per converso, come chiarito nella stessa sentenza ora citata, <<l’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico deve trovare, nei casi in cui la disciplina urbanistica consenta l’esercizio dello ius aedificandi, il giusto contemperamento nel rilasciare o denegare il necessario assenso al formarsi del titolo autorizzatorio; vicendevolmente, il potere di pianificazione urbanistica, via via evoluto in senso propulsivo di miglioramento della vivibilità del suolo (si pensi alla tutela dei centri storici e, più settorialmente ma in maniera egualmente incisiva, a tutte le disposizioni di legge speciale che hanno valorizzato il potere di limitare in senso qualitativo gli insediamenti, anche commerciali, per migliorare il “decoro” e la vivibilità delle città) può rafforzare i limiti, anche conservativi, ampliando la soglia della tutela, ma mai prescinderne, condizionandola.>>.
Non è ravvisabile, dunque, la contraddittorietà tra atti dedotta con il primo motivo di ricorso.
La scelta di ridurre (e non escludere) la potenzialità edificatoria di un’area che non aveva formato oggetto del rilascio di un permesso di costruire o di una convenzione urbanistica per limitare l’edificazione alla parte più esterna e rivolta verso il centro già edificato, già parzialmente intaccata e affacciata alla strada esistente, preservando il cuore di un promontorio vista lago tutt’oggi integro e dall’elevato valore paesaggistico, naturalistico e percettivo, che funge da cuscinetto tra l’edificato recente a nord e l’edificato antico a sud, appare una scelta razionale e logica, che trova giustificazione in tutto quanto più sopra rappresentato. Tale motivazione è sinteticamente, ancorchè chiaramente riportata nella risposta alle osservazioni fatta propria dal Comune nell’approvazione della variante urbanistica, con la conseguenza che non può ravvisarsi alcuna carenza sotto il profilo motivazionale.
Tanto più se si considera, come evidenziato nell’ultima memoria, che l’abitato sud e l’abitato nord non vedono l’uno l’altro proprio in ragione del promontorio che i ricorrenti vorrebbero edificare, mentre proprio il fatto che esso costituisce una barriera naturale tra le esistenti edificazioni pare rappresentare un’ulteriore, valida, giustificazione della preservazione dalla sua edificazione.
Quanto alla lesione del legittimo affidamento, essa è ravvisabile, secondo la giurisprudenza conforme e costante, solo in presenza di comportamenti che abbiano fatto sorgere nell’interessato fondate speranze di ottenere un determinato risultato a causa di assicurazioni sufficientemente precise, provenienti da fonti istituzionali. La sussistenza del legittimo affidamento è stata, però, esclusa dalla giurisprudenza anche nel caso in cui la zona interessata da un successivo intervento pianificatorio avesse formato oggetto di un piano di lottizzazione predisposto, ma mai approvato (Cons. Stato, 1597/2014).
A maggior ragione non può, quindi, ritenersi che abbia ingenerato un legittimo affidamento il fatto che la commissione per il paesaggio avesse qualificato come conforme alla norma la realizzazione degli edifici progettati sulla scorta di una previsione urbanistica allora vigente, ma che non si è cristallizzata in alcun atto autorizzatorio, nemmeno in termini di pianificazione di dettaglio. Anche nella sentenza n. 4063/2017, infatti, il Consiglio di Stato, ribadita l’ampia discrezionalità del disegno urbanistico, le cui scelte non sono condizionate dalla pregressa indicazione di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con la successiva variante, ha sottolineato come anche nel caso in cui sia stato approvato o convenzionato un piano di lottizzazione, particolareggiato o attuativo, ingenerando un’aspettativa alla conservazione della precedente destinazione, si imporrebbe esclusivamente un obbligo di motivazione rafforzato.
Non ravvisandosi ragione alcuna di discostarsi da tale consolidato orientamento, il ricorso deve essere respinto e le spese del giudizio debbono seguire l’ordinaria regola della soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, che liquida, a favore dell’Amministrazione, nella somma di euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre ad accessori, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 16 settembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Bernardo Massari, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Mara Bertagnolli
IL PRESIDENTE
Bernardo Massari
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE