* VIA, VAS E AIA – VAS – Impugnazione di atti di pianificazione – Censure in ordine all’illegittimità della VAS – Condizioni di ammissibilità – Art. 5, c. 1, lett. p) e q) – Autorità competente e autorità procedente – Grado di autonomia – Fattispecie.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lombardia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 15 Novembre 2016
Numero: 2140
Data di udienza: 8 Luglio 2016
Presidente: Mosconi
Estensore: Di Mauro
Premassima
* VIA, VAS E AIA – VAS – Impugnazione di atti di pianificazione – Censure in ordine all’illegittimità della VAS – Condizioni di ammissibilità – Art. 5, c. 1, lett. p) e q) – Autorità competente e autorità procedente – Grado di autonomia – Fattispecie.
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 15 novembre 2016, n. 2140
VIA, VAS E AIA – VAS – Impugnazione di atti di pianificazione – Censure in ordine all’illegittimità della VAS – Condizioni di ammissibilità.
Chi lamenta l’illegittimità della procedura di Valutazione Ambientale Strategica è tenuto a dimostrare che dagli esiti di tale procedura sia derivata l’assunzione di scelte pianificatorie lesive del proprio interesse.
VIA, VAS E AIA – VAS – Art. 5, c. 1, lett. p) e q) – Autorità competente e autorità procedente – Grado di autonomia – Fattispecie.
L’autorità competente e l’autorità procedente, come definite dall’art, 5 c. 1, lett. p) e q), operano in rapporto dialettico, in quanto sono chiamate a tutelare interessi diversi, anche se in collaborazione tra loro, in vista del risultato finale della formazione di un piano o programma attento ai valori della sostenibilità e compatibilità ambientale (Cons. Stato, n. 133 del 2011, cit.). Quanto alle modalità di individuazione dell’autorità competente, condizione perché tale scelta non violi i canoni comunitari è unicamente che tra autorità competente e autorità procedente, anche se appartenenti alla stessa amministrazione, sussista un adeguato grado di autonomia (Cons Stato, Sez. IV, 1° settembre 2015, n. 4081; Corte di Giustizia UE procedimento C-474/10, sentenza del 20 ottobre 2011, che ha precisato come l’autonomia reale di cui è necessario goda l’autorità competente per la VAS, deve implicare che essa abbia a disposizione mezzi amministrativi e risorse umane propri e sia in tal modo in grado di svolgere i compiti attribuiti alle autorità consultive e, in particolare, di fornire in modo oggettivo il proprio parere sul piano o programma previsto dall’autorità dalla quale essa promana). Nella specie, l’autorità competente per la VAS era stata individuata nel responsabile dell’Area Servizi territoriali, già indicato come responsabile del procedimento pianificatorio, l’autorità proponente era stata individuata nel Sindaco, mentre l’Assessore all’urbanistica era stato indicato quale autorità procedente. In tale situazione, il Responsabile dell’Area servizi territoriali non si trovava, con ogni evidenza, in una posizione di separazione funzionale, trattandosi del titolare della stessa struttura amministrativa in cui era incardinato l’iter di formazione del piano, e per di più del funzionario già precedentemente investito del ruolo di responsabile del procedimento.
Pres. Mosconi, Est. Di Mauro – R. s.r.l. (avv. Sgroi) c. Comune di Guardamiglio (avv. Pilia)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ - 15 novembre 2016, n. 2140SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 15 novembre 2016, n. 2140
Pubblicato il 15/11/2016
N. 02140/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00134/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 134 del 2012, proposto da:
Real Estate Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Sgroi C.F. SGRMRC63C22G535J, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alberto Maltoni in Milano, Via S. Eufemia, 2;
contro
Comune di Guardamiglio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Adriano Pilia C.F. PLIDRN53M06L140S, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Milano, Viale Bianca Maria, 10;
Provincia di Lodi, non costituita in giudizio;
Regione Lombardia, non costituita in giudizio;
nei confronti di
Comune di San Rocco al Porto, non costituito in giudizio;
Geom. Pietro Baldrighi, quale Responsabile dell’Area Servizi territoriali del Comune di Guardamiglio, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
– della delibera del Consiglio comunale di Guardamiglio n. 35 del 20 ottobre 2011, con cui è stato definitivamente approvato il nuovo Piano di Governo del Territorio (PGT) ed è stata respinta l’osservazione n. 19, in toto, ovvero nella parte in cui, respinta l’osservazione di cui sopra, ha modificato la previgente destinazione urbanistica del compendio denominato “PL10”;
– di ogni altro atto presupposto, implicito, conseguente e connesso, ivi incluse, salvo altri, la delibera di Consiglio comunale n. 33 del 20 ottobre 2011, con cui è stata nominata l’Autorità competente per la VAS nel Comune di Guardamiglio, nonché, per quanto occorrer possa, la delibera di Giunta comunale n. 76 del 23 novembre 2009, con cui è stato avviato il procedimento di VAS per il nuovo PGT ed è stata nominata l’Autorità competente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Guardamiglio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2016 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente Real Estate Service s.r.l. è proprietaria di alcuni terreni siti nel territorio del Comune di Guardamiglio, ubicati in Via San Bernardino, e censiti catastalmente al Foglio 10, particelle 492, 493, 39 e 448.
2. La società allega che, nel Piano Regolatore Generale, i suddetti terreni erano classificati in zona C – Tessuti Misti, assoggettata a piano di lottizzazione denominato PL10, con destinazione residenziale per il cinquanta per cento, e per il restante cinquanta per cento con le destinazioni specificate in un’apposita scheda.
Al fine di attuare le previsioni dello strumento pianificatorio generale, la società aveva presentato, in data 22 febbraio 2010, una proposta di piano di lottizzazione.
La proposta è stata tuttavia rigettata per contrasto con il nuovo Piano di Governo del Territorio (PGT), il quale ha incluso i terreni della ricorrente nell’ambito di trasformazione denominato ATP1, con destinazione produttiva e commerciale, quest’ultima riservata alle grandi strutture di vendita.
Le determinazioni con le quali il Comune ha rigettato la proposta di piano di lottizzazione sono state impugnate da Real Estate Service s.r.l. mediante il ricorso iscritto al numero di Ruolo Generale 2109 del 2011 e i motivi aggiunti proposti nel medesimo giudizio.
3. Con il presente ricorso, presentato alla notifica il 23 dicembre 2011 e depositato il 19 gennaio 2012, la medesima società censura invece le previsioni del PGT approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 20 ottobre 2011.
4. In particolare, la ricorrente articola i seguenti motivi di censura:
I) violazione della disciplina normativa in materia di Valutazione Ambientale Strategica (VAS), dei principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione di cui all’articolo 97 della Costituzione e del criterio di ragionevolezza di cui all’articolo 3 della Costituzione; ciò in quanto: (a) l’autorità competente per la VAS sarebbe stata individuata soltanto ex post, mediante la comunicazione di avvio del procedimento di Valutazione Ambientale Strategica relativo al già avviato iter di formazione del PGT; (b) sarebbero stati violati i principi di indipendenza e autonomia funzionale dell’autorità competente, perché tale autorità sarebbe stata illegittimamente individuata nello stesso soggetto già nominato responsabile del procedimento di adozione dello strumento urbanistico; (c) il funzionario designato, secondo l’avviso della ricorrente, sembrerebbe non essere in possesso dei necessari requisiti di competenza e di specializzazione tecnica;
II) violazione della disciplina in materia di partecipazione procedimentale di cui alla legge n. 241 del 1990, violazione della legge regionale della Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (“Legge per il governo del territorio”), con particolare riguardo agli articoli 1, 2 e 13, nonché eccesso di potere sotto plurimi profili; ciò in quanto il Piano di Governo del Territorio sarebbe stato approvato dal Comune senza tenere conto della presentazione della proposta di piano di lottizzazione da parte della società odierna ricorrente e senza il coinvolgimento partecipativo della stessa nel procedimento di formazione del nuovo strumento urbanistico generale; sussisterebbe, inoltre, una disparità di trattamento rispetto all’area che, in base al precedente PRG, era classificata come PL11, poiché il piano di lottizzazione presentato per tale area sarebbe stato, invece, preso in considerazione dal Comune;
III) violazione dell’articolo 78 del decreto legislativo n. 267 del 2000 ed eccesso di potere per violazione dell’obbligo di astensione da parte di alcuni consiglieri in relazione alla valutazione dell’osservazione presentata dalla ricorrente;
IV) violazione, sotto altro profilo, della legge regionale n. 12 del 2005, eccesso di potere per ingiustizia e illogicità manifeste e difetto di motivazione; ciò in quanto l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente considerato le osservazioni della società; in particolare, non sarebbero stati adeguatamente ponderati i profili di criticità, emersi anche nella procedura di VAS, derivanti dall’attuazione delle trasformazioni previste dal PGT nell’ambito in cui ricadono i terreni della ricorrente; criticità attinenti, in particolare, all’incremento del traffico veicolare e alla classificazione acustica delle aree.
5. Si è costituito, per resistere al ricorso, il Comune di Guardamiglio.
6. All’udienza pubblica dell’8 luglio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Il Collegio è chiamato, anzitutto, a scrutinare l’eccezione della difesa comunale, secondo la quale il primo motivo di ricorso sarebbe inammissibile.
L’Amministrazione resistente ha richiamato, in particolare, la sentenza del Consiglio di Stato n. 133 del 2011, sostenendo che, a suo avviso, la ricorrente non avrebbe dimostrato che gli esiti della VAS abbiano svolto un ruolo decisivo nella destinazione delle aree di proprietà della stessa parte. Secondo la difesa comunale, la ricorrente si sarebbe limitata a censurare le modalità di individuazione dell’autorità competente per la VAS, senza dimostrare se e in che misura tale individuazione abbia inciso negativamente sulla destinazione urbanistica dei suoi terreni.
7.1 Al fine di vagliare l’eccezione, occorre anzitutto ricordare che la giurisprudenza, anche della Sezione, ha da tempo chiarito che l’interesse a impugnare lo strumento pianificatorio non può esaurirsi nella generica aspettativa a una migliore pianificazione dei suoli di propria spettanza, richiedendosi, invece “che le “determinazioni lesive” fondanti l’interesse a ricorrere siano effettivamente “condizionate”, ossia causalmente riconducibili in modo decisivo, alle preliminari conclusioni raggiunte in sede di V.A.S.”, con la conseguenza che l’istante ha l’onere di “precisare come e perché tali conclusioni nella specie abbiano svolto un tale ruolo decisivo sulle opzioni relative ai suoli in sua proprietà (…)” (Cons. Stato, Sez. IV, 12 gennaio 2011, n. 133. Cfr. anche le sentenze di questa Sezione n. 297 del 27 gennaio 2012, nonché n. 1097 del 26 maggio 2016, n. 81 del 14 gennaio 2016, n. 241 del 21 gennaio 2015, n. 2423 dell’8 ottobre 2014, n. 1605 del 18 giugno 2014, n. 1355 del 27 maggio 2014).
E’ quindi corretto e condivisibile il principio, richiamato dalla difesa comunale, secondo il quale chi lamenta l’illegittimità della procedura di Valutazione Ambientale Strategica è tenuto a dimostrare che dagli esiti di tale procedura sia derivata l’assunzione di scelte pianificatorie lesive del proprio interesse.
7.2 Contrariamente a quanto affermato dalla parte resistente, il Collegio ritiene, tuttavia, che tale prova sia stata effettivamente raggiunta nel caso di specie.
7.2.1 La ricorrente ha infatti allegato che le scelte compiute dal PGT in relazione alle aree di sua proprietà determinerebbero un incremento del carico urbanistico rispetto alla disciplina previgente, e sarebbero quindi peggiorative dal punto di vista della tutela degli interessi ambientali.
Più in dettaglio, al fine di allegare l’interesse alle doglianze attinenti alla VAS contenute nel primo motivo, la parte ha richiamato le circostanze di fatto esposte nello svolgimento del quarto motivo di ricorso. Mediante tale richiamo, la società ha evidenziato che il Rapporto ambientale della VAS aveva messo a fuoco la necessità di decentrare gli interventi di maggiore incidenza, per evitare il sovraccarico del sistema della mobilità; indicazione, questa, che sarebbe stata poi disattesa nella definizione delle scelte di piano, proprio in relazione alle aree di proprietà della ricorrente (a causa della previsione della localizzazione di grandi strutture di vendita tra il centro abitato e la Via Emilia, invece che al di là di tale arteria viaria).
Inoltre, il Rapporto dell’ARPA, acquisito nella procedura di VAS, aveva evidenziato alcune criticità attinenti alla zonizzazione acustica, poiché le previsioni attinenti all’ambito di trasformazione entro il quale ricadono le aree della ricorrente concorrono a determinare la formazione di un’area residenziale circondata da aree produttive.
7.2.2 La parte ha quindi dimostrato che le determinazioni attinenti ai terreni di sua proprietà sono direttamente correlate allo svolgimento della procedura di Valutazione Ambientale Strategica, e ha allegato, inoltre, che la VAS non avrebbe vagliato adeguatamente specifiche problematiche ambientali emerse nel corso della stessa procedura, legittimando conseguentemente l’assunzione di scelte pianificatorie che la stessa parte reputa lesive del proprio interesse.
Per questa via, la ricorrente ha, inoltre, prospettato un interesse coerente rispetto alle finalità della VAS, poiché essa mira a ottenere, in occasione di una eventuale futura ripianificazione, una più attenta considerazione dei valori ambientali, che costituisce l’obiettivo proprio della Valutazione Ambientale Strategica.
7.2.3 I suddetti elementi sono sufficienti a dimostrare l’interesse alle censure attinenti alla VAS, mentre non può ritenersi necessaria – secondo quanto adombrato dalla difesa comunale – l’ulteriore dimostrazione che i vizi procedurali specificamente allegati (concernenti l’individuazione dell’autorità competente) abbiano avuto una diretta efficienza causale in relazione alla destinazione attinente alle aree di proprietà della ricorrente.
Una tale prova non può, infatti, ritenersi dovuta a fronte della prospettazione di vizi di procedura, in relazione ai quali è di regola impossibile, e quindi concretamente inesigibile, la prova di una incidenza condizionante effettiva rispetto all’esito del procedimento.
7.3 In conclusione, l’eccezione di inammissibilità del primo motivo deve essere respinta.
8. Nel merito, il motivo è fondato, nei sensi e nei limiti di quanto di seguito esposto.
9. Occorre tenere presente che l’articolo 5, comma 1, lettera p) del decreto legislativo n. 152 del 2006 definisce la “autorità competente” come “la pubblica amministrazione cui compete l’adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del parere motivato, nel caso di valutazione di piani e programmi, (…)”. La successiva lettera q) reca invece la nozione di “autorità procedente”, individuata come “la pubblica amministrazione che elabora il piano, programma soggetto alle disposizioni del presente decreto, ovvero nel caso in cui il soggetto che predispone il piano, programma sia un diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica amministrazione che recepisce, adotta o approva il piano, programma”.
Al riguardo, la giurisprudenza ha rimarcato che le due autorità operano in rapporto dialettico, in quanto sono chiamate a tutelare interessi diversi, anche se in collaborazione tra loro, in vista del risultato finale della formazione di un piano o programma attento ai valori della sostenibilità e compatibilità ambientale (Cons. Stato, n. 133 del 2011, cit.).
Quanto alle modalità di individuazione dell’autorità competente, è stato altresì chiarito che “condizione perché tale scelta non violi i canoni comunitari è unicamente che tra autorità competente e autorità procedente, anche se appartenenti alla stessa amministrazione, sussista un adeguato grado di autonomia” (Cons Stato, Sez. IV, 1° settembre 2015, n. 4081). E, al fine di illustrare la concreta portata di tale statuizione, la pronuncia ora richiamata ha fatto rinvio alle indicazioni che emergono dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea.
In particolare, con specifico riferimento all’ipotesi della eventuale compresenza delle due funzioni di autorità procedente e di autorità competente nell’ambito della stessa amministrazione, la Corte ha affermato che “l’art. 6, n. 3, della direttiva 2001/42 non impone che sia creata o designata un’altra autorità consultiva ai sensi di tale disposizione, purché, in seno all’autorità normalmente incaricata di procedere alla consultazione in materia ambientale e designata a tal fine, sia organizzata una separazione funzionale in modo tale che un’entità amministrativa, interna a tale autorità, disponga di un’autonomia reale, la quale implichi, segnatamente, che essa abbia a disposizione mezzi amministrativi e risorse umane propri, sia in tal modo in grado di svolgere i compiti attribuiti alle autorità consultive ai sensi di tale art. 6, n. 3, e, in particolare, di fornire in modo oggettivo il proprio parere sul piano o programma previsto dall’autorità dalla quale essa promana” (procedimento C-474/10, sentenza del 20 ottobre 2011).
10. Nel caso oggetto del presente giudizio, l’autorità competente per la VAS è stata individuata, dopo l’avvio del procedimento pianificatorio, nel Responsabile dell’Area Servizi territoriali geom. Pietro Baldrighi (v. delibera della Giunta comunale n. 76 del 23 novembre 2009 e delibera del Consiglio comunale n. 33 del 20 ottobre 2011), già indicato come responsabile del procedimento pianificatorio (v. delibera della Giunta comunale n. 48 del 24 giugno 2009).
L’autorità proponente è stata invece individuata nel Sindaco, mentre l’Assessore all’urbanistica è stato indicato quale autorità procedente.
11. A fronte di tali elementi, il Collegio ritiene che le censure della parte ricorrente siano fondate, nella parte in cui ravvisano, nelle modalità di individuazione dell’autorità competente, il mancato rispetto dei requisiti di autonomia che tale soggetto deve possedere.
Il Responsabile dell’Area servizi territoriali non si trovava, con ogni evidenza, in una posizione di separazione funzionale, secondo le modalità richieste e sopra riportate, trattandosi del titolare della stessa struttura amministrativa in cui era incardinato l’iter di formazione del piano, e per di più del funzionario già precedentemente investito del ruolo di responsabile del procedimento.
12. Per questa parte, le doglianze articolate nel primo motivo di ricorso vanno quindi accolte. E poiché il vizio riscontrato dal Collegio ha carattere radicale, si può prescindere dall’esame delle restanti censure prospettate nel ricorso (cfr. Ad plen. n. 5 del 2015).
13. Per ciò che attiene alla portata demolitoria della presente pronuncia, il Collegio fa proprio l’insegnamento giurisprudenziale per il quale, anche a fronte di un vizio procedurale potenzialmente coinvolgente l’intero strumento pianificatorio, il Giudice è tenuto a osservare il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all’articolo 112 c.p.c., disponendo l’annullamento del provvedimento impugnato soltanto nei limiti di quanto domandato dalla parte (v. Cons. Stato, Sez. IV, 28 giugno 2016, n. 2921).
Nel caso oggetto del presente giudizio, la ricorrente ha chiesto l’annullamento della delibera di approvazione dello strumento urbanistico “in toto, ovvero nella parte in cui (…) ha modificato la previgente destinazione urbanistica del compendio denominato PL10”, con ciò affermando di reputare soddisfatto il proprio interesse da un annullamento del PGT circoscritto alle aree di sua proprietà.
L’effetto demolitorio, conseguente all’accoglimento del ricorso, va quindi disposto limitatamente alla disciplina pianificatoria delle aree di proprietà della ricorrente precedentemente incluse nel compendio denominato PL10.
14. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla la delibera impugnata, nei termini e nei limiti di cui in motivazione.
Condanna il Comune di Guardamiglio al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese processuali, liquidate nell’importo di euro 900,00 (novecento/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Mario Mosconi, Presidente
Antonio De Vita, Consigliere
Floriana Venera Di Mauro, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Floriana Venera Di Mauro
IL PRESIDENTE
Mario Mosconi
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE