TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 16 ottobre 2019, n. 2176

Premassima

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Approvazione del piano attuativo quale presupposto al rilascio del titolo abilitativo edilizio – Urbanizzazione dell’area – Non costituisce, di per sé, motivo sufficiente a superare la prescrizione.

Massima

TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 16 ottobre 2019, n. 2176

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Approvazione del piano attuativo quale presupposto al rilascio del titolo abilitativo edilizio – Urbanizzazione dell’area – Non costituisce, di per sé, motivo sufficiente a superare la prescrizione.

L’urbanizzazione dell’area, di per sé, non è sufficiente a superare la prescrizione della preventiva approvazione del piano attuativo; la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo, ma non anche nell’ipotesi in cui, per effetto di una edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico della zona, ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria o integrando l’urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l’armonico collegamento con le zone contigue, già asservite all’edificazione. E ciò, in quanto l’esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia, s’impone anche al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1434).

Pres. Di Mario, Est. Cordì – F. s.r.l. (avv. Santamaria) c. Comune di Cernusco sul Naviglio (avv. Viviani) e altro (n.c.)

Allegato

Titolo Completo

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2277 del 2011, proposto da
Fucci Asfalti s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Bruno Santamaria, con domicilio eletto presso l’avvocato Bruno Santamaria con studio ubicato in Milano, Galleria del Corso, n. 2;

contro

Comune di Cernusco sul Naviglio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Viviani, con domicilio eletto presso l’avvocato Mario Viviani con studio ubicato in Milano, corso di Porta Vittoria, n. 17;
Provincia di Milano (oggi Città metropolitana di Milano), in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

nei confronti

Edilvit s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

– della deliberazione del Consiglio comunale di Cernusco sul Naviglio n. 85 del 29 ottobre 2010 di approvazione definitiva del P.G.T., come da pubblicazione sul B.U.R.L. (serie Avvisi e Concorsi) n. 19 dell’11 maggio 2011;

– “nonché, se ed in quanto occorrer possa”, delle deliberazioni del Consiglio comunale n. 83 del 27 ottobre 2010 e n. 84 del 28 ottobre 2010;

– della deliberazione n. 29/2010 del 5 maggio 2010 con la quale il Consiglio comunale adotta il P.G.T.;

– di “ogni altro atto e/o provvedimento o parere e/o atto di assenso o documento comunque connesso e/o presupposto e facente parte del procedimento in questione”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza di smaltimento del giorno 24 settembre 2019 il dott. Lorenzo Cordi’ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Fucci Asfalti s.r.l. adisce l’intestato Tribunale chiedendo l’annullamento: a) della deliberazione del Consiglio comunale di Cernusco sul Naviglio n. 85 del 29 ottobre 2010 di approvazione definitiva del P.G.T., come da pubblicazione sul B.U.R.L. (serie Avvisi e Concorsi) n. 19 dell’11 maggio 2011; b) “nonché, se ed in quanto occorrer possa”, delle deliberazioni del Consiglio comunale n. 83 del 27 ottobre 2010 e n. 84 del 28 ottobre 2010; c) della deliberazione n. 29/2010 del 5 maggio 2010 con la quale il Consiglio comunale adotta il P.G.T.; d) di “ogni altro atto e/o provvedimento o parere e/o atto di assenso o documento comunque connesso e/o presupposto e facente parte del procedimento in questione”.

2. In punto di fatto, la ricorrente deduce di essere un’azienda operante nel campo dell’edilizia stradale e di avere il proprio compendio produttivo nel comune di Cernusco sul Naviglio (foglio 50, mappali 91 e 93 del territorio comunale). Osserva come l’area di cui al mappale 91 abbia un’estensione pari a circa 7.535 mq. con destinazione industriale e sia ricompresa dal previgente P.R.G. comunale all’interno di un piano attuativo denominato PL.18 della superficie totale di circa 12.600 mq. Tale area confina con il mappale n. 90 di proprietà di altra impresa (la Edilvit s.r.l.), incluso anch’esso nel PL.18. Il lato est del mappale confina, invece, con la “Cascina Colcellate” e, per tale ragione, il P.R.G. prevede per il PL.18 un’ampia fascia destinata a standard e posta “a protezione” della stessa cascina (ed inserita in parte sul lato est del mappale n. 91 e, in altra parte, sul mappale 90 di proprietà di Edilvit s.r.l.). Simile fascia non interferisce con l’attività esercitata dalla ricorrente sui mappali nn. 126 e 233 del foglio 49 limitrofo e consente, inoltre, il deposito di materiali inerti nella parte del mappale n. 91 non interessata dalla fascia.

2.1. La ricorrente evidenzia, inoltre, come le previsioni del nuovo P.G.T. “decurtino” la possibilità di trasformazione e di semplice utilizzazione del mappale n. 91 in quanto estendono la destinazione a standard urbanistico. Osserva la ricorrente come la preesistente fascia sia accorciata ma estesa per tutta la profondità del mappale n. 91 sino al limite dell’impianto industriale collocato sul mappale limitrofo (nn. 126 e 233 del foglio 49), comportando: a) l’asservimento ad uso pubblico di oltre metà del mappale n. 91; b) la concentrazione della volumetria edificabile su una sola parte del mappale n. 91 (e sull’altro mappale n. 90 di proprietà di Edilvit); c) la possibilità di accesso ai due “blocchi edificabili” (l’uno della ricorrente e l’altro di Edilvit) dalla sola via Alessandrini, posta a sud.

2.2. La ricorrente deduce l’irragionevolezza ed ingiustizia della scelta comunale in quanto ritenuta limitativa della possibilità di utilizzo delle aree come deposito dei materiali inerti che vengono trasformati in prodotto finito e della stessa possibilità di accesso alla residua parte del mappale. Osserva come la sola area di proprietà sia interessata dall’intervento che impone, quindi, un evidente sacrificio, ritenuto, inoltre, ingiustificato stante l’idoneità delle previgenti disposizioni a tutelare l’interesse pubblico sotteso a tale modifica. Secondo la ricorrente la fascia a standard previgente è già “di ampiezza tale da garantire un adeguato distacco dalla cascina, ed anzi [è] ben più lunga e protegg[e] tutto il fronte della Cascina”. L’attuale conformazione dello standard va, invece, a beneficio esclusivo del proprietario delle aree confinanti. In ultimo, l’irragionevolezza dell’intervento risulterebbe dalla controdeduzioni con le quali l’Amministrazione replica all’osservazione di parte ricorrente (ripercorse ai fogli 9-13 del ricorso introduttivo).

3. La ricorrente formula due articolati motivi di ricorso.

3.1. Con il primo motivo la Fucci Asfalti s.r.l. deduce la carenza di istruttoria e di motivazione della decisione comunale che non valuterebbe compiutamente la situazione di fatto esistente né pondererebbe i vari interessi coinvolti. La ricorrente ritiene, inoltre, meramente tautologiche le controdeduzioni comunali che non fornirebbero valida spiegazione di una decisione che conduce alla frammentazione del compendio produttivo e che non terrebbe conto degli interessi produttivi della società, né degli interessi pubblici coinvolti (in primis, la necessità di “salvaguardare al massimo grado i livelli produttivi ed occupazionali delle imprese”). In ultimo, la ricorrente deduce la lesione del proprio affidamento al mantenimento della precedente disciplina urbanistica meglio confacente alla tutela dei vari interessi involti.

3.2. Con il secondo motivo la Fucci Asfalti s.r.l. deduce l’illegittimità della decisione comunale nella parte in cui evidenzia la necessità di un piano attuativo per lo sviluppo del comparto, ritenuto non necessario dalla ricorrente stante l’integrale urbanizzazione dell’area. Deduce, inoltre, l’illegittimità della previsione di cui all’articolo 41 delle N.T.A. del P.G.T. per violazione della previsione di cui all’articolo 12, comma 4, della L.r. 12/2005. Tale previsione consente al Sindaco di diffidare i proprietari delle aree a costituire il consorzio dei lottizzanti solo in caso di mancato raggiungimento dell’unanimità. Al contrario, nello strumento urbanistico impugnato, il potere di iniziativa è conferito al Sindaco che provvede alla redazione di un piano d’ufficio.

4. In data 21 novembre 2011 si costituisce in giudizio il comune di Cernusco sul Naviglio chiedendo di dichiarare il ricorso inammissibile o infondato. Non provvedono a costituirsi in giudizio, nonostante la rituale notificazione, la Provincia di Milano e la Edilvit s.r.l.

5. In vista dell’udienza pubblica straordinaria del 24 settembre 2019 la ricorrente deposita memoria difensiva finale (in data 22 luglio 2019) e memoria di replica (in data 3 settembre 2019). Il Comune resistente deposita memoria difensiva finale (in data 24 luglio 2019) e successiva memoria di replica (in data 3 settembre 2019).

6. All’udienza del 24 settembre 2019 la causa è trattenuta in decisione.

7. Entrando in medias res, occorre prendere l’abbrivio dalla disamina del primo motivo di ricorso.

7.1. In linea generale va premesso che “la pianificazione urbanistica implica valutazioni di opportunità sulla scorta di valutazioni comparative degli interessi pubblici in gioco, che sfuggono al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, a meno che non si dimostrino palesi travisamenti dei fatti, illogicità o irragionevolezze. Tale potere non è limitato solo alla disciplina coordinata dell’edificazione dei suoli ma, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, è finalizzato a realizzare anche sviluppi economici e sociali della comunità locale nel suo complesso con riflessi qualvolta limitativi agli interessi dei singoli proprietari di aree. Quindi le scelte in concreto, effettuate con i detti obiettivi ed interessi pubblici agli stessi immanenti, devono corrispondere agli scopi prefissati nelle linee programmatiche per la gestione urbanistica del territorio” (Consiglio di Stato, sez. I, 29 gennaio 2015, n. 283/2015). Negli stessi termini si esprime la giurisprudenza dell’intestato Tribunale secondo cui “le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte alla pianificazione territoriale rappresentino scelte di merito, che non possono essere sindacate dal giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà od irragionevolezza manifeste ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare” (T.A.R. per la Lombardia – sede di Milano, sez. II, 9 dicembre 2016, n. 2328; cfr., inoltre, T.A.R. per la Lombardia – sede di Milano, sez. II, 3 dicembre 2018, n. 2715; Id., 3 dicembre 2018, n. 2718; Id., 21 gennaio 2019, n. 119; Id., 5 luglio 2019, n. 1557).

7.2. Nel caso di specie, il Comune delimita un comparto (denominandolo “m_1”) al cui interno sono inserite l’area della ricorrente (“m1_11_s1”), l’area di proprietà della controinteressata e l’area all’interno della quale si trova la cascina Colcellace (“m1_7_1”) (cfr. tavola 12 del Piano delle Regole e dei servizi del P.G.T. – documento n. 5 di parte resistente). Tale ambito è regolato dalla previsione di cui all’articolo 41 del P.d.R. che, al comma 1, detta gli “obiettivi generali da attuare con la realizzazione degli interventi”, consistenti: a) nella ridefinizione del bordo urbano esistente valorizzando il rapporto con la spazio aperto di scala sopracomunale; b) nell’incremento delle dotazioni di aree per servizi di uso pubblico; c) nella realizzazione dei nuovi insediamenti in continuità con quelli esistenti; d) nella realizzazione di connessioni tra le grandi aree di pregio ambientale poste attorno all’edificato della città e le aree verdi e gli spazi di interesse generale all’interno della città consolidata; e) nella definizione di percorsi per la mobilità lenta; f) nella realizzazione di spazi parti di uso pubblico valorizzando gli elementi del paesaggio agrario presenti (cfr. documento n. 6 di parte resistente). In sostanziale coerenza con gli obiettivi di cui alle lettere b), c) ed f), il P.G.T. prevede, da un lato, un pur limitato completamento degli edifici produttivi collocati sulla via Firenze, e, dall’altro, l’ampliamento (rectius: revisione) dell’area a standard a tutela della limitrofa cascina Colcellate (cfr., fogli 146 ss. del P.d.R. – Disposizioni di attuazione; documento n. 6 di parte resistente). In particolare, le regole all’attenzione del Collegio prevedono che lo spazio aperto di interesse generale sia collocato a sud del campo della modificazione sulla via Alessandrini. All’interno si colloca l’accesso alle superfici fondiarie, uno spazio adibito a parcheggio ed uno spazio verde. Al contrario, gli edifici sono collocati a nord “e rappresentato un completamento degli edifici esistenti su via Firenze” (cfr., foglio 146 del P.d.R. – Disposizioni di attuazione; documento n. 6 di parte resistente).

7.3. La regolazione urbanistica comunale descritta risulta esente dai vizi denunciati da parte ricorrente. Infatti, la conformazione dell’area a standard (e, in generale, dell’intero comparto) non può ritenersi affetto da illogicità od irrazionalità. La fascia in esame è, infatti, collocata – con scelta ragionevole – in aderenza al nucleo della cascina ove sussistono le esigenze di tutela individuate dal P.G.T. come specifico obiettivo da perseguire nell’ambito. Inoltre, risultano insussistenti i vizi denunciati attesa la ragionevolezza della decisione di incrementare le dotazioni di uso pubblico anche con funzione di tutela e valorizzazione della cascina e del paesaggio agrario circostante. Esigenza perseguibile mediante “un’operazione unitaria che coinvolga l’intero perimetro e che consenta la concentrazione delle aree fondiarie a nord e la cessione di aree a servizi a sud” (controdeduzioni all’osservazione n. 116 della ricorrente; documento n. 9 di parte resistente).

7.4. Neppure irragionevole risulta la scelta di consentire l’accesso all’area produttiva attraverso la via Alessandrini, attraversando, quindi, lo spazio pubblico destinato a standard. Come spiegato dalla difesa comunale e condiviso dal Collegio, la scelta risulta del tutto logica in quanto concentra nello spazio aperto posto a sud del campo sulla via Alessandrini, i necessari servizi di interesse generale per l’intero comparto. In tal modo, lo spazio pubblico accentra tutti i servizi e da esso si consente l’accesso sia ai futuri nuovi edifici sia alla cascina medesima, senza intervenire mediante nuove opere, come il prolungamento di via Vicenza (ipotizzato dalla ricorrente).

7.5. La ragionevolezza della decisione comunale non risulta scalfita dalle censure che investono le controdeduzioni formulate dall’Amministrazione in replica all’osservazione presentata dalla ricorrente. Si consideri che, secondo una consolidata giurisprudenza, “le osservazioni formulate dai proprietari interessati nei confronti di uno strumento urbanistico generale costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative; pertanto, il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione” (cfr., ex multis, T.A.R. per la Lombardia – sede di Milano, sez. II, 3 dicembre 2018, n. 2714; Id., 3 gennaio 2019, n. 7). Nel caso di specie, l’Amministrazione indica, pur sinteticamente, le ragioni ostative all’accoglimento dell’osservazione evidenziando: a) il contrasto con gli obiettivi del Documento di Piano e del Piano delle regole; b) la regolamentazione dei diritti edificatori; c) la concentrazione di un unico accesso alle aree e l’impossibilità di una diversa soluzione che interessa un altro campo della modificazione; d) la conformità della previsione di cui all’articolo 41 del P.d.R. alle disposizioni vigenti.

7.6. L’Amministrazione fornisce, quindi, risposta alle deduzioni delle ricorrente che può non essere condivisa dalla stessa ma che non risulta “stereotipata” o inconferente. Né può ritenersi necessario nel caso di specie uno sforzo motivazionale ulteriore rispetto a quello profuso dall’Amministrazione. Va, infatti, considerato che la scelta dell’Ente non risulta ex se illegittima soltanto perché difforme dalle previgenti regolazioni urbanistiche dell’area. Infatti, secondo una consolidata giurisprudenza, la reformatio in peius della disciplina urbanistica è interdetta solo da determinazioni vincolanti per l’amministrazione in ordine ad una diversa “zonizzazione” dell’area stessa, ovvero tali da fondare legittime aspettative potendosi configurare un affidamento qualificato del privato esclusivamente in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr., da ultimo, T.A.R. per la Lombardia – sede di Milano, sez. II, 21 gennaio 2019, n. 119, e giurisprudenza ivi citata al punto 2.3; cfr. inoltre, T.A.R. per la Lombardia – sede di Milano, sez. II, 30 maggio 2019, n. 1235). Situazioni che non ricorrono nel caso di specie con conseguente insussistenza di limiti alla decisione urbanistica e di peculiari motivazioni da parte dell’Amministrazione.

7.7. In definitiva, il primo motivo di ricorso deve ritenersi privo di fondamento.

8. Passando al secondo motivo di ricorso, osserva il Collegio come lo stesso sia infondato per le ragioni di seguito esposte.

8.1. L’urbanizzazione dell’area dedotta da parte ricorrente “di per sé non è sufficiente a superare la prescrizione della preventiva approvazione del piano attuativo, giacché nel caso in cui l’edificazione della zona sia avvenuta in modo disomogeneo è comunque necessario un intervento che consenta di restituire efficienza allo sviluppo urbanistico, riordinando e recuperando le aree interessate” (T.A.R. per la Lombardia – sede di Milano, sez. II, 22 maggio 2019, n. 1147). Lo afferma lo stesso Consiglio di Stato osservando come “anche in presenza di una zona già urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo, ma non anche nell’ipotesi in cui, per effetto di una edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico della zona, ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria o integrando l’urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l’armonico collegamento con le zone contigue, già asservite all’edificazione”. E “ciò, in quanto l’esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia, s’impone anche al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1434)”.

8.2. Declinato tali principi al caso di specie, non si ritiene illegittima la decisione comunale di subordinare lo sviluppo del comparto ad un piano attuativo attesa la sussistenza della necessità di garantire, come spiegato dalla difesa comunale, l’ordinato sviluppo del territorio, mediante la realizzazione di un definitivo ed equilibrato assetto urbanistico dell’intero comparto. Esigenza che legittima il ricorso alla pianificazione attuativa.

8.3. Infondata risulta, inoltre, l’ultima parte del secondo motivo di ricorso con il quale si lamenta la contrarietà della previsione di cui all’articolo 41 delle N.T.A. del P.d.R. del P.G.T. alla disposizione di cui all’articolo 41 della L.r. 12/2005. Infatti, la previsione racchiusa nel P.G.T. richiama espressamente e mutua il procedimento di cui all’articolo 12 della L.r. 12/2005, limitandosi a prevedere, al comma 3, la mera facoltà del comune di procedere redazione del piano attuativo d’ufficio nel solo caso di inerzia dei proprietari, e in conformità con quanto stabilito dalla previsione di cui all’articolo 28 della L. n. 1150/1942, correttamente richiamato dalla difesa comunale.

9. In definitiva il ricorso deve essere respinto.

10. Le spese di lite possono essere eccezionalmente compensate stante la complessità delle questioni esaminate. Non si provvede, invece, alla regolazione delle spese di lite tra la ricorrente e la Provincia di Milano (oggi Città metropolitana di Milano) e tra la ricorrente e la società Edilvit s.r.l., entrambe non costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

a) respinge il ricorso;

b) compensa le spese di lite;

c) non provvede alla regolazione delle spese di lite tra la ricorrente e la Provincia di Milano (oggi Città metropolitana di Milano) e tra la ricorrente e la società Edilvit s.r.l., entrambe non costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2019 con l’intervento dei magistrati:

Alberto Di Mario, Presidente

Alessandra Tagliasacchi, Primo Referendario

Lorenzo Cordi’, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE
Lorenzo Cordi’

IL PRESIDENTE
Alberto Di Mario

IL SEGRETARIO