* ASSOCIAZIONI E COMITATI – LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Associazioni ambientaliste – Atti di valenza urbanistica, di natura pianificatoria e programmatoria – Impugnazione – Legittimazione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lombardia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 22 Ottobre 2013
Numero: 2336
Data di udienza: 27 Giugno 2013
Presidente: De Zotti
Estensore: Plantamura
Premassima
* ASSOCIAZIONI E COMITATI – LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Associazioni ambientaliste – Atti di valenza urbanistica, di natura pianificatoria e programmatoria – Impugnazione – Legittimazione.
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 22 ottobre 2013, n. 2336
ASSOCIAZIONI E COMITATI – LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Associazioni ambientaliste – Atti di valenza urbanistica, di natura pianificatoria e programmatoria – Impugnazione – Legittimazione.
La legittimazione delle associazioni ambientaliste di livello nazionale ad impugnare atti amministrativi in materia ambientale deriva direttamente dalla legge (cfr. il combinato disposto degli artt. 18, comma 5 e 13 della L. 8 luglio 1986, n. 349), che l’attribuisce alle associazioni iscritte nell’apposito elenco ministeriale. La legittimazione in parola si ritiene, inoltre, estesa non solo agli atti dichiaratamente inerenti la materia ambientale, ma anche a quelli che incidono sulla qualità della vita in un dato territorio, compresi gli atti amministrativi generali di valenza urbanistica e di natura pianificatoria o programmatoria qualora incidenti negativamente su profili ambientali (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 14 aprile 2011, n.2329; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, sent. 15 luglio 2013, n. 668; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, sent. 15 marzo 2013, n. 713). Le norme dei cit. artt. 13 e 18, infatti, attribuendo alle associazioni di protezione ambientale legittimazione attiva nei giudizi dinanzi al giudice ordinario e a quello amministrativo, per tutelare finalità (di protezione dell’ambiente) che sono proprie dell’amministrazione dello Stato, costituiscono applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale recepito dall’art. 118, ultimo comma, Cost.
Pres. De Zotti, Est. Plantamura – Legambiente onlus e altri (avv. Beacco) c. Comune di Sedriano (avv.ti Garavaglia e Lopez), Provincia di Milano (avv.ti Zimmitti, Bartolomeo, Ferrari e Gabigliani) e Regione Lombardia (avv. Tamborino)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 22 ottobre 2013, n. 2336SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 2^ – 22 ottobre 2013, n. 2336
N. 02336/2013 REG.PROV.COLL.
N. 01336/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1336 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
– Legambiente Onlus, Rosanna Oldani e Davide Ponizzi, rappresentati e difesi dall’avv. Emanuela Beacco, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar Lombardia in Milano, Via Corridoni, 39;
contro
– Comune di Sedriano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Silvia Garavaglia e Aldo Lopez, con domicilio eletto presso Silvia Garavaglia in Milano, Via Washington, 1;
– Provincia di Milano, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Alessandra Zimmitti, Angela Bartolomeo, Marialuisa Ferrari e Nadia Marina Gabigliani, elettivamente domiciliata in Milano, Via Vivaio, 1;
– Regione Lombardia, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Maria Lucia Tamborino, elettivamente domiciliata in Milano, Piazza Città di Lombardia, 1;
nei confronti di
– A.S.L. di Milano, non costituita;
– Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (Arpa) – Lombardia, non costituita;
– Maria Luisa Gherzi ed Elisa Canevari, rappresentate e difese dall’Avv. Claudio Linzola, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, Via Hoepli, 3;
– Zandalasini Srl, rappresentata e difesa dall’Avv. Claudio Linzola, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, Via Hoepli, 3;
e con l’intervento di
– Mc Donald’S Development Italy Inc, rappresentata e difesa dall’avv. Giacomo Alemani, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, Via Filippo Corridoni, 11;
per l’annullamento
> quanto al ricorso introduttivo:
– della delibera del Consiglio comunale (d.C.C.) n. 4 del 20.01.2012, avente ad oggetto l’approvazione definitiva del P.I.I. <<Cascine San Giuseppe – Villa Colombo>>, con la relativa convenzione del 1.06.2012 per gli oneri, gli standards, le monetizzazioni e le cessioni;
– della d.C.C. n. 41 del 27.9.2011, di adozione del predetto P.I.I.;
– della deliberazione di Giunta comunale (d.G.C.) n. 44 del 7.4.2011, di avvio del procedimento di P.I.I.;
– della d.G.C. n. 52 del 27.4.2011 di avvio della procedura di VAS;
– del verbale della prima e della seconda conferenza di valutazione, del parere motivato del 12 settembre 2011;
– per mero tuziorismo, della dichiarazione di sintesi e del parere motivato finale;
– per tuziorismo, dei pareri resi da ARPA e ASL;
– in parte qua, della d.C.C. n. 33 del 12.7.2007, di approvazione del Documento di Inquadramento del Comune di Sedriano;
– per quanto occorra, della d.G.P. n. 451 del 13.12.2011, recante la valutazione di compatibilità col P.T.C.P.;
– occorrendo, delle delibere di G.C. n. 149 del 12.11.2008 e n. 114 del 31.7.2008;
– per quanto occorra, delle deliberazioni della Giunta regionale 8/10971 del 30.12.2009 e n. 9/761 del 10.11.2010, nonché, occorrendo, n. 8/6420 del 27.12.2007;
> e, quanto ai motivi aggiunti, notificati soltanto da Legambiente Onlus il 02.10.2012 e depositati in data 3.10.2012, per l’annullamento, previa sospensione:
– della d.G.C. n. 74 del 29.5.2012 recante: “Piano integrato di intervento denominato Cascine San Giuseppe – Villa Colombo – diritto di prelazione – provvedimenti conseguenti”;
– della deliberazione di G.C. del 26.6.2012, avente ad oggetto: “Approvazione del progetto definitivo delle opere di urbanizzazione piano integrato di intervento Cascine San Giuseppe – Villa Colombo”;
– del permesso di costruire rilasciato dal Comune di Sedriano all’impresa Zandalasini srl;
– per mero tuziorismo, della convenzione nelle more siglata tra le parti;
> e, quanto ai motivi aggiunti depositati il 07.01.2013, per l’annullamento, per quanto occorra:
– del parere dell’ASL del 23.05.2012;
– del permesso di costruire rilasciato alla soc. Zandalasini e volturato a favore di MC Donald’s D.I. (già gravato con i precedenti motivi aggiunti);
– nonché, occorrendo, della conseguente autorizzazione commerciale.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sedriano, della Provincia di Milano, della Regione Lombardia, di Maria Luisa Gherzi, di Elisa Canevari, di Mc Donald’S Development Italy Inc e dell’Impresa Zandalasini srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 aprile 2013 la dott.ssa Concetta Plantamura e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con l’odierno ricorso, presentato alla notifica il 12/5/2012 e depositato il successivo 28/5/2012, Legambiente Onlus (da ora anche solo Legambiente o l’Organizzazione o l’Associazione) ha impugnato gli atti in epigrafe specificati, deducendone l’illegittimità sotto plurimi profili.
In particolare, viene qui contestata la scelta, operata dal Comune di Sedriano attraverso l’approvazione del Programma Integrato di Intervento (PII) denominato “Cascine San Giuseppe – Villa Colombo”, di consentire la realizzazione, nei pressi del Parco Agricolo Sud Milano (da ora anche solo Parco), su una superficie di circa 27.000 mq sino ad allora destinati ad attività agricola, di un nuovo insediamento prevalentemente residenziale di oltre 42.000 mc.
Si lamenta che, per tale via, si perviene ad un eccessivo consumo di suolo, peraltro ad elevata valenza ecologica per la stretta vicinanza sia ad ambiti di tutela e valorizzazione paesistica (fra cui il “Fontanile di Casa”), che a territori agricoli di cintura metropolitana protetti dalle norme del Parco.
2. Di seguito, in sintesi, i motivi dedotti:
I) violazione degli artt. 25 e 26 della legge regionale Lombardia 11 marzo 2005, n. 25, in ragione del fatto che il PII impugnato sarebbe stato avviato successivamente alla data limite del 31 marzo 2010, non potendosi considerare utile, ai fini del predetto avvio, la proposta presentata il 23.07.2008, prot. 10106, pur richiamata nella delibera di adozione n. 41 del 27/9/2011, per almeno due ragioni ostative:
– in primo luogo, la circostanza che, per avvantaggiarsi della “corsia” lasciata eccezionalmente aperta dall’art. 26 della legge regionale Lombardia per le procedure “in corso” alla data del 31.03.2010, non sarebbe sufficiente una mera proposta occorrendo all’uopo la delibera di adozione del piano;
– inoltre, anche ad ammettere la sufficienza di una proposta, non dovrebbe esservi alcuna soluzione di continuità fra la proposta avviata prima del 31.03.2010 e quella poi recepita nella delibera di approvazione del piano. Nel caso di specie, di contro, stando alla ricostruzione di Legambiente, non vi sarebbe continuità fra la proposta del 2008 e quella poi recepita nel PII approvato nel 2012; quest’ultimo, quindi, sarebbe intervenuto in un periodo in cui non era più possibile adottare piani attuativi, meno che mai in variante, non essendosi il Comune dotato di PGT alla data del 31.03.2010.
II) violazione degli artt. 9 e 15 della Legge urbanistica fondamentale (L.U.) – 17 agosto 1942, n. 1150 – in quanto il PII adottato sarebbe stato pubblicato, ai fini delle osservazioni, per 15 giorni consecutivi e non per 60 giorni, come previsto dagli artt. 9 e 15 della L.U.; viene, pertanto, formulata richiesta al Tribunale, affinché decida di sollevare una questione di legittimità costituzionale dell’art. 92, comma 8, della L. r. n. 12/2005, laddove detta norma, assegnando un termine di 15 giorni per la pubblicazione ed uno successivo di 15 giorni per le osservazioni, in luogo degli ordinari termini di giorni 30 più 30 previsti dalla L.U., sia reputata in contrasto con l’art. 117 Cost.
III) violazione e falsa applicazione dell’art. 28 della L.U. e degli artt. 46 e 93 della L. r. n. 12 del 2005, poiché la proponente, sig.ra Canevari, non sarebbe stata proprietaria di tutte le aree interessate dal PII alla data di approvazione dello stesso (con specifico riguardo alla Villa oggetto di cessione al Comune), in contrasto con quanto richiesto dal Documento di Inquadramento per i PII (che così dispone: “I soggetti privati possono presentare proposte di PII se aventi la disponibilità delle aree ed immobili compresi nel relativo perimetro”).
IV) violazione degli artt. l, 87, 88 ed 89 della L. r. n. 12 del 2005; violazione della L. r. n. 8 del 1976; violazione dell’art. 32 della L. n. 394 del 1991; violazione dell’art. 4 del P.T.C. del Parco Agricolo Sud Milano; eccesso di potere sotto vari profili, specie per difetto dei presupposti e travisamento, in quanto il PII sarebbe stato localizzato su aree destinate all’agricoltura senza verificare l’effettiva dismissione delle aree stesse e senza un’effettiva finalizzazione al recupero dei manufatti edilizi esistenti; dette aree, peraltro, non sarebbero affatto intercluse, come richiesto dalla citata normativa regionale, sicché detto piano, lungi dal perseguire uno scopo di riqualificazione, si limiterebbe a realizzare un illegittimo consumo di suolo agricolo, collocato in prossimità del Parco, in violazione degli indirizzi contenuti nel P.T.C. del Parco e in una zona non urbanizzata; da ciò l’illegittimità anche del parere favorevole rilasciato dalla Provincia di Milano rispetto alla compatibilità del PII col PTCP, atteso che, quest’ultimo indica fra gli obiettivi degli strumenti urbanistici comunali la razionalizzazione del consumo di suolo e la limitazione della saldatura fra i centri abitati.
V) violazione degli artt. 8, 25, co. 7, 87 e ss. e 91 della L. r. n. 12 del 2005; violazione delle Dd.G.R. nn. VI/44161 e VIII/9413; eccesso di potere sotto plurimi profili, in ragione del fatto che il PII sarebbe stato adottato sulla base di un documento di inquadramento invalido, in quanto eccessivamente generico e, quindi, inidoneo ad assolvere la sua funzione; in ogni caso, il PII avrebbe previsto una volumetria addirittura maggiore rispetto alla “previsione di massima” contenuta nel documento di inquadramento.
VI) violazione dell’art. 4 della L. r. n. 12 del 2005; violazione del d.lgs n. 152 del 2006; violazione della direttiva 2001/42/ CE e della direttiva 92/43/CE; violazione dell’art. 97 Cost. ed eccesso di potere sotto plurimi profili. Ciò, poiché il soggetto preposto come Autorità competente per la VAS, arch. Pastena, Responsabile del Settore territorio del Comune, avrebbe ricoperto anche il ruolo di responsabile del procedimento di VAS, nominata come tale dopo la presentazione del PII, benché priva di un’effettiva autonomia rispetto all’Autorità procedente, impersonata dal Sindaco Alfredo Celeste, in violazione del principio di autonomia, che vorrebbe separati i ruoli di autorità competente e di responsabile del procedimento di pianificazione. Ancora, la ricorrente lamenta l’incompletezza del rapporto ambientale, che non contempla le cd. alternative di piano, fra cui la cd. opzione zero, non analizza le ricadute del PII sul vicino “corridoio ecologico”, erra nel quantificare in 267 i nuovi residenti che il parere provinciale indica in 400; mancherebbe la dichiarazione di sintesi e il motivato parere finale della procedura di VAS; infine, ad avviso della ricorrente, l’avviso di avvio del procedimento di VAS non sarebbe stato pubblicato né sul BURL né sul sistema web sivas, mentre non sarebbe stato consultato alcuno dei comuni confinanti, come invero prescritto dalle linee guida regionali.
VII) violazione del PTCP della Provincia di Milano, del PTR della Regione Lombardia e del PTC del Parco Agricolo Sud, in quanto il PII:
– non avrebbe rispettato le prescrizioni imposte dalla Provincia di Milano, demandandone la verifica alla Giunta in sede esecutiva;
– avrebbe violato gli artt. 41 e 42 delle NTA del Parco Agricolo e l’art. 34 del PTCP, poiché esso sottopone a trasformazione aree site in prossimità dell’asta del Fontanile della Casa, senza rispettare le fasce di rispetto appositamente prescritte dalle citate norme.
VIII) violazione dell’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004 e dell’art. 34 del PTR approvato con d.C.R. n. 951 del 19.01.2010, in quanto il PII non sarebbe corredato di relazione paesaggistica, non sarebbe stato sottoposto ad esame paesistico benché il Comune sia privo di PGT, sarebbe privo di giudizio paesistico, benché esso superi la soglia di rilevanza.
IX) violazione dell’art. 3.2.3 del Regolamento locale di Igiene (RLI) ed eccesso di potere sotto più profili, in quanto il PII non rispetterebbe lo standard minimo di superficie drenante, pari al 30% della superficie di pertinenza (che non può essere adibito a posto macchina o a deposito).
X) violazione degli artt. 46 e 90, co. 4 e 5, della legge reg. n. 12 del 2005 e della d.G.R. n. 6/44161 del 9 luglio 1999, poiché l’amministrazione avrebbe, senza adeguata motivazione, deciso di monetizzare la superficie da destinare a standard e, poi, omesso di indicare la destinazione prevista per tali somme.
XI) violazione degli artt. 90, 93 e 44 ss. della L. n. 12 del 2005; violazione degli artt. 28 ss. della L. n. 457 del 1978; violazione dell’art. 28 della L. n. 1150 del 1942; violazione dell’art. 4 della L. n. 847 del 1964; violazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001; eccesso di potere sotto plurimi profili, poiché il PII non prevede, a mente dell’istante, la necessaria cessione delle aree da destinare ad attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (standards).
3. Si sono costituiti la Regione Lombardia, il Comune di Sedriano e la Provincia di Milano, controdeducendo con distinte memorie ed eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e d’interesse da parte dell’Organizzazione.
4. La difesa regionale ha, inoltre, chiesto di essere estromessa dal giudizio, poiché l’impugnazione rivolta avverso gli atti regionali sarebbe inammissibile, non essendo state articolate contro di essi specifiche censure.
5. La Provincia ha controdedotto in relazione alle censure articolate avverso la delibera di Giunta n. 451 del 13.12.2011, recante la valutazione di compatibilità (condizionata) del PII rispetto al PTCP.
6. Si è costituita con controricorso la sig.ra Gherzi in proprio e in qualità di procuratrice della sig.ra Canevari.
7. Con successivo atto di motivi aggiunti, notificati il 2/10/2012 e depositati il successivo 3/10/2012, Legambiente ha esteso l’impugnazione alla deliberazione della Giunta comunale n. 74 del 29.05.2012 (recante provvedimenti conseguenti al mancato esercizio delle prelazioni ministeriali sulla Villa), alla deliberazione della Giunta comunale n. 101 del 26.06.2012, di approvazione del progetto definitivo delle opere di urbanizzazione ed al permesso di costruire n. 10/2012, rilasciato a Zandalasini s.r.l., poi volturato a MC Donand’s Development Italy Inc., nonché alla convenzione nelle more siglata tra le parti, riproponendo i medesimo motivi di ricorso già rassegnati nell’atto introduttivo.
8. Ha resistito il Comune, chiedendo di integrare il contraddittorio nei confronti della MC Donald’s D.I. inc.
9. Si è costituita con memoria la MC Dondald’s Development Italy inc. chiedendo il rigetto del gravame e sollevando, altresì, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse da parte di Legambiente.
10. Hanno resistito ai motivi aggiunti anche le controinteressate, riproponendo le eccezioni di inammissibilità del gravame.
11. Con ordinanza n. 2629, del 25/10/2012, il Tribunale ha disposto incombenti istruttori, rinviando a successiva camera di consiglio.
12. Alla Camera di Consiglio del 6.12.2012 il Collegio, in considerazione della copiosa e complessa documentazione depositata in giudizio dalle parti, ha ritenuto opportuno la fissazione dell’udienza di merito, ai sensi dell’art. 55, co. 10 c.p.a.
13. Con dichiarazione ritualmente notificata e depositata in data 5.12.2012, i sigg.ri Oldani Rosanna e Panizzi Davide hanno rinunciato al ricorso in epigrafe, chiedendo la compensazione delle spese di lite.
14. Con motivi aggiunti presentati alla notifica il 22.12.2012 e depositati il 7.01.2013, Legambiente ha articolato sette nuovi motivi di ricorso ricavati, a suo dire, dalla documentazione ottenuta a seguito di apposita istanza di accesso agli atti, evasa il 25.10.2012.
15. Di seguito i motivi ulteriormente dedotti (elencati, per comodità espositiva, proseguendo nella numerazione dei motivi sopra riportati):
XII) violazione dei principi generali in tema di pianificazione, violazione della L.U., nazionale e regionale, eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto, violazione della d.C.C. n. 41 del 27 settembre 2011 e d.C.C. n. 4 del 20 gennaio 2012 (rispettivamente, di adozione ed approvazione del PII). Difformità fra il contenuto del gravato permesso e lo schema organizzativo e distributivo previsto nella convezione urbanistica e nelle tavole allegate al PII. Radicale incompatibilità fra l’edificio realizzato da MC Donald’s- MC Drive ed il progetto assentito dal PII. Eccesso di potere per manifesto contrasto con le prescrizioni rese dalla Provincia di Milano in sede di VAS. Difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità manifesta.
XIII) violazione dei principi generali in tema di pianificazione. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto. Violazione delle delibere di C.C. n. 41 del 27 settembre 2011 e n. 4 del 20 gennaio 2012 (rispettivamente di adozione ed approvazione del PII). Violazione e/o falsa applicazione del documento di inquadramento. Violazione della Convenzione urbanistica. Difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità manifesta.
XIV) violazione e/o falsa applicazione del decreto legislativo 31/03/1998 n. 114. Violazione delle delibere di C.C. n. 41 del 27 settembre 2011 en. 4 del 20 gennaio 2012 (rispettivamente di adozione ed approvazione del PII). Violazione della Convenzione urbanistica. Difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità manifesta. Contraddittorietà. Travisamento.
XV) violazione e/o falsa applicazione della D.G.R. 7/11045 dell’8 novembre 2002 (ove si contemplano le griglie da compilare per la redazione della valutazione di sensibilità del sito). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 35 e segg. del Piano Territoriale Paesistico. Violazione della Convenzione Europea sul paesaggio. Eccesso di potere sotto plurimi profili. Violazione e/o falsa applicazione della D.G.R. 8/2121del 15 marzo 2006. Ciò, poiché il permesso sarebbe fondato su una valutazione di impatto paesistico carente, lacunosa e contraddittoria.
XVI) eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto; violazione delle delibere di C.C. nn. 41 e 4, rispettivamente, del 27 settembre 2011 e del 20 gennaio 2012. Eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto, contraddittorietà ed illogicità manifesta. Difetto di istruttoria e di motivazione.
XVII) violazione e/o falsa applicazione della L. 26 ottobre 1995 n.447 – legge quadro sull’inquinamento acustico. Violazione del Piano di Zonizzazione acustica comunale. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
XVIII) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3.2.3 del Regolamento Locale di Igiene. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione.
16. Hanno resistito ai suddetti motivi tutte la parti già costituite, cui si è aggiunta la Zandalasini s.r.l., depositando memorie e repliche, in vista dell’udienza di discussione nel merito del gravame.
17. All’udienza pubblica del 17 aprile 2013 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
18. Il Collegio ritiene, in primo luogo, di dovere soprassedere dall’esame delle eccezioni svolte contro la posizione dei ricorrenti Oldani e Panizzi, avendo questi ultimi ritualmente rinunciato al ricorso.
19. Sull’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione e/o di interesse al ricorso svolta nei confronti di Legambiente, il Collegio osserva quanto segue.
20. La legittimazione delle associazioni ambientaliste di livello nazionale ad impugnare atti amministrativi in materia ambientale deriva direttamente dalla legge (cfr. il combinato disposto degli artt. 18, comma 5 e 13 della L. 8 luglio 1986, n. 349), che l’attribuisce alle associazioni iscritte nell’apposito elenco ministeriale, nel quale figura anche Legambiente, odierna ricorrente.
La legittimazione in parola si ritiene, inoltre, estesa non solo agli atti dichiaratamente inerenti la materia ambientale, ma anche a quelli che, come nel caso in esame, incidono sulla qualità della vita in un dato territorio (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 14 aprile 2011, n.2329; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, sent. 15 luglio 2013, n. 668; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, sent. 15 marzo 2013, n. 713).
Le norme dei cit. artt. 13 e 18, infatti, attribuendo alle associazioni di protezione ambientale legittimazione attiva nei giudizi dinanzi al giudice ordinario e a quello amministrativo, per tutelare finalità (di protezione dell’ambiente) che sono proprie dell’amministrazione dello Stato, costituiscono applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale recepito dall’art. 118, ultimo comma, Cost. La lettura riduttiva che ne propongono le parti controinteressate, che vorrebbero limitare la legittimazione delle associazioni di protezione ambientale soltanto alla tutela paesistica, che è soltanto una delle tante species della protezione ambientale, non può, pertanto, essere condivisa (cfr. in termini, T.A.R. Lombardia, Brescia, 01.07.2010, n.2411).
Legambiente Onlus deve, per contro, ritenersi legittimata ad agire in giudizio non solo, per la tutela degli interessi ambientali “in senso stretto”, ma anche per quelli ambientali “in senso lato”, comprendenti, cioè, la conservazione e valorizzazione dell’ambiente inteso in senso ampio, del paesaggio urbano, rurale, naturale nonché dei monumenti e dei centri storici, intesi tutti quali beni e valori idonei a caratterizzare in modo originale, peculiare ed irripetibile un certo ambito geografico territoriale rispetto ad altri (cfr. sulle iniziative locali per favorire il risparmio del suolo e la salvaguardia delle aree comunali non urbanizzate, art. 6 legge 14 gennaio 2013 n.10; in giurisprudenza cfr. Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., sent. 27.09.2012 n. 811).
Come osservato, infatti, dal Supremo Consesso amministrativo, la fondamentale attività di tutela degli interessi relativi a beni collettivi e comuni – essenzialmente assicurata, nel panorama istituzionale nazionale proprio dal sistema giurisdizionale amministrativo – risulterebbe gravemente menomata in conseguenza della preclusione dell’accesso ai suddetti rimedi giurisdizionali da parte delle associazioni ambientaliste le quali, in generale molto meglio delle singole persone fisiche, sono in grado di cogliere la dimensione superindividuale degli interessi tutelati e delle relative lesioni ascrivibili ad atti amministrativi (in ipotesi) illegittimi (cfr. Cons. Giust. Amm. Sic., Sent. 16-10-2012, n. 933, secondo cui tale legittimazione va, tuttavia, declinata e relativizzata allorquando si facciano valere violazioni di natura urbanistica, dovendosi verificare, caso per caso, la sua sussistenza, in relazione alla natura e alla valenza precettiva degli atti amministrativi di volta in volta fatti oggetto delle impugnative promosse dalle associazioni ambientaliste).
Su tali premesse, il Collegio ritiene che, la tutela degli interessi ambientali può anche procedere attraverso l’impugnazione di atti amministrativi generali di valenza urbanistica e di natura pianificatoria o programmatoria qualora incidenti negativamente su profili ambientali.
In siffatte evenienze, tuttavia, la specialità della legittimazione a ricorrere delle associazioni ambientaliste, condizionata a monte dagli scopi da esse perseguiti, consentirà loro di dedurre soltanto censure funzionali al soddisfacimento di interessi ambientali, sia pure latamente intesi.
21. Applicando le suesposte coordinate al caso in esame, ad avviso del Collegio la legittimazione in parola deve ritenersi sussistente in capo a Legambiente, che denuncia qui vari profili di illegittimità afferenti il procedimento di approvazione di un PII, adottato in variante al piano urbanistico vigente e avente ad oggetto aree a destinazione agricola (asseritamente) ad elevata valenza ecologica, in quanto contigue ad ambiti vincolati (come il “Fontanile di Casa”) e ad aree destinate a Parco Agricolo regionale.
Si discute, infatti, di uno specifico strumento urbanistico (il PII, appunto) che, mentre per sua natura (cfr. l’art. 16 della legge 17 febbraio 1992 n. 179 e, dopo la sentenza della Corte Costituzionale n.393/1992, gli 88, co. 2 e 89, co. 3 della legge reg. n.12/2005) dovrebbe perseguire obiettivi di riqualificazione urbana ed ambientale, con particolare riferimento ai centri storici, alle aree periferiche, nonché alle aree degradate o dismesse, sarebbe stato, stando alla prospettazione esponente, qui utilizzato per perseguire tutt’altre finalità.
In particolare, dalla documentazione versata in atti risulta evidente come, l’esaminando PII, sia stato principalmente utilizzato per la trasformazione di una vasta area a destinazione agricola, in area a destinazione residenziale (mediante la costruzione di 10 palazzine, di 4 piani ciascuna, oltreché di un MC Donald’s – MC Drive), il tutto, nella prospettiva della ricorrente, in assenza dei presupposti di legge (poiché, come vedremo meglio esaminando il motivo n. 4, non ricorrerebbe l’imprescindibile presupposto della dismissione dall’attività agricola per almeno un triennio).
In siffatte evenienze, non può negarsi, accanto alla legittimazione, la sussistenza anche dell’interesse concreto e attuale dell’associazione all’annullamento, essendo ben delineata l’utilità concreta da essa avuta di mira, siccome volta a contrastare l’eccessivo e irrazionale consumo di suolo inedificato, salvaguardando, al contempo, le aree limitrofe ai siti sensibili e/o vincolati (cfr. le finalità di Legambiente, meglio esplicitate agli artt. 1 e 2 dello Statuto, all. n. 42 della produzione ricorrente).
22. Su tali premesse, respingendo le eccezioni in tal senso proposte dalle parti resistenti e controinteressate, deve essere affermata la legittimazione e l’interesse al ricorso da parte di Legambiente, senza con ciò escludere eventuali, ulteriori verifiche nel prosieguo, in relazione ai singoli motivi di ricorso, che ci si accinge a scrutinare.
23. Preliminarmente, tuttavia, è necessario soffermarsi sull’eccezione di difetto di legittimazione passiva fatta valere dalla difesa della Regione Lombardia, che ha chiesto l’estromissione dal presente giudizio poiché asseritamente estranea ad esso. In tal senso, la Regione ha fatto notare come, pur avendo Legambiente impugnato anche atti regionali, essa non avrebbe in concreto svolto contro di essi alcuna censura.
24. L’eccezione merita di essere condivisa.
25. Ritiene il Collegio che la Regione sia estranea alla vicenda per cui è causa, in quanto, benché nella rubrica di alcuni motivi compaiano gli estremi di alcune delibere regionali, esse non risultano concretamente attinte da specifiche censure.
Non è, pertanto, ravvisabile alcun interesse giuridicamente rilevante della Regione alla conservazione di propri atti, non essendo questi ultimi realmente coinvolti dall’impugnazione, sicché la stessa non si trova nella situazione sostanziale necessaria per poter assumere la veste di parte resistente o controinteressata, non avendo, quindi, titolo per partecipare al giudizio.
26. L’eccezione di tardività dell’impugnazione sollevata da parte della difesa comunale non merita condivisione, atteso che, contrariamente a quanto da essa affermato, non è configurabile alcuna decadenza dall’impugnazione della delibera di approvazione dello strumento urbanistico a carico della parte che abbia omesso di impugnare la delibera di adozione dello stesso strumento (atteso che, per giurisprudenza costante, non sussiste l’onere ma solo la facoltà di impugnare la delibera di adozione del piano urbanistico prima della sua approvazione. Cfr., ex multis, Cons. Stato, IV, 13.05.1992 n. 511; id. Ad. Plen. 9.03.1983 n.1; id. IV, 17.09.2004 n. 6055); e, analogamente, non sussiste alcun onere di partecipare al procedimento per la formazione dello strumento urbanistico al fine di poter poi impugnare la deliberazione conclusiva di approvazione
(cfr. ex multis, Cons. Stato, IV, 30.06.2006 n. 3594).
27. Si può, a questo punto, passare in rassegna il merito del gravame, iniziando dai motivi primo e quarto, da scrutinare congiuntamente in quanto strettamente connessi.
L’art. 26 della legge regionale n.12/2005, al co 3-ter (introdotto dall’art. 21, comma 1, lett. b), della legge regionale 7/2010), prevede che:
“Fatta comunque salva la conclusione, anche agli effetti di variante urbanistica, delle procedure in corso alla data del 31 marzo 2010, per i comuni che alla medesima data non hanno adottato il PGT non trovano applicazione le disposizioni di cui all’articolo 25, comma 1,…” (norma che, come noto, permette a determinate condizioni l’approvazione di piani attuativi in variante al PRG).
La giurisprudenza interpreta la locuzione legislativa “procedure in corso alla data del 31 marzo 2010” ritenendo sufficiente l’avvio, a tale data, del procedimento di approvazione del piano, senza richiedere che sia intervenuta, alla ridetta data, la deliberazione del Consiglio comunale di adozione del piano, che dovrà essere successivamente approvato (cfr., in tal senso, T.A.R. Lombardia, Milano, II, 26.07.2011 n. 1992, che valorizza la previsione di cui all’art. 14 della l.r. n. 12/2005 – il quale prevede, per i piani attuativi di iniziativa privata, che l’istruttoria sia condotta dai competenti uffici comunali, i quali, in caso di esito positivo, propongono l’adozione del piano all’organo politico competente – onde inferirne che, la deliberazione di adozione da parte del Consiglio comunale non può che intervenire al termine della positiva istruttoria condotta dagli uffici, giacché, in caso contrario, la proposta di piano di iniziativa privata non sarebbe posta all’attenzione dell’organo consiliare).
Tale interpretazione, oltre che avvalorata da un’interpretazione sistematica della richiamata normativa regionale, appare coerente con i principi generali sul procedimento amministrativo, di cui alla legge n. 241/1990, principi certamente applicabili alle procedure comunali di variante urbanistica (cfr. art. 29 della legge 241/1990).
Nel caso di specie risulta presentata in Comune una prima proposta da parte della sig.ra Gherzi, in qualità di procuratrice della sig.ra Canevari, in data 23.07.2008, successivamente integrata in data 14.10.2008, in relazione alla quale risulta intervenuta, dapprima, la d.G.C. n. 114 del 31.07.2008, recante atto di indirizzo favorevole ad intraprendere l’iter approvativo del PII; indi, la d.G.C. n. 149 del 12.11.2008 di avvio del procedimento di VAS.
Sennonché, il procedimento così avviato non risulta aver avuto seguito e, anzi, risulta, avere subito un vero e proprio arresto procedimentale, sino a quando, ormai fuori dal limite temporale di cui all’art. 26 cit., con deliberazione n. 44, del 7/4/2011 (cfr. all. n. 7 della produzione resistente) la Giunta comunale di Sedriano ha dato “formalmente” avvio al “procedimento relativo all’iter amministrativo del PII proposto dalla sig.ra Canevari Elisa …la cui base di discussione è rappresentata dalla documentazione presentata al protocollo in data 18.01.2011, prot. 696 e successiva integrazione del 9/03/2011, con prot. 3560”.
A tale deliberato fa riscontro quello del 24/4/2011, n.52 (cfr. doc. n. 8 prod. comunale), con cui la medesima Giunta ha avviato il procedimento di valutazione ambientale strategica (VAS) relativo al medesimo PII, individuandone la relativa proposta in quella presentata in data 06/04/2011 prot. 5021.
Su tali presupposti, non si può ritenere, come vorrebbe la difesa resistente e quella controinteressata, che non vi sarebbe alcuna soluzione di continuità fra il PII avviato nel 2008 e quello giunto a definizione nel 2012, ostando a ciò plurime ragioni.
In primis, l’esigenza – in ossequio al principio di legalità che impronta l’agere del potere amministrativo – di assegnare all’azione della p.a. che si estrinseca attraverso atti tipici e nominati, il significato che la legge ad essi attribuisce, sicché – in presenza di una delibera di avvio del procedimento – si deve ritenere che il procedimento medesimo abbia inizio esattamente dalla data di detta delibera, senza che possano assumere rilievo atti precedentemente adottati, pena la deviazione dalla causa tipica e dallo scopo della stessa comunicazione di avvio.
Rileva, poi, una fondamentale esigenza di certezza del diritto, che intanto può essere salvaguardata in quanto si ancori ad una data certa, la verifica dei presupposti normativamente richiesti per il perfezionamento di una determinata fattispecie. Nel caso in esame, la data di riferimento per la verifica dei presupposti legittimanti l’adozione del PII non può che essere quella di avvio del sottostante procedimento urbanistico. Diversamente opinando, si agevolerebbero condotte elusive, con particolare riguardo alle prescrizioni temporali che, come nel caso che qui ci occupa, sono imposte dal legislatore allo scopo di delimitare la portata di una deroga o, comunque, di una fattispecie eccezionale.
Ebbene, nel caso concreto, all’epoca della proposta del 2008 erano senz’altro carenti i presupposti richiesti dalla legge per la procedura di variante, con particolare riguardo all’attestazione della dismissione dall’attività agricola per almeno un triennio delle aree a destinazione agricola incluse nel PII (cfr. art. 89, co. 1 e 3-bis cit.).
La “richiesta di certificato tecnico” versata in atti risulta, infatti, soltanto depositata in Provincia di Milano il 24.02.2009, ma ad essa non ha fatto seguito l’“attestazione” da parte dell’ente competente, a ciò impossibilitato dalla mancanza delle “comunicazioni d’interruzione dell’attività”, nei termini prescritti dal cit. co. 3-bis. In effetti, risulta versata in atti soltanto la dichiarazione, datata 22.02.2011, resa dai sigg.ri Santambrogio che, in qualità di coltivatori diretti, soci e amministratori dell’azienda agricola ORSA SA, affittuari dei terreni di proprietà della sig.ra Canevari, espressamente hanno dichiarato che sui terreni de quibus: “l’ultima coltivazione è stata effettuata ad ottobre 2007” (poiché, sempre come dichiarato dagli stessi affittuari, la sig.ra Canevari con raccomandata del 2.03.2006 ha manifestato ad essi l’intenzione di alienare i fondi).
Consegue da ciò che, all’epoca della proposta del 2008 le aree destinate all’agricoltura ricomprese nel PII non erano affatto dismesse, tantomeno da “almeno un triennio”.
In definitiva, quindi, il resistente Comune non avrebbe potuto avvalersi della procedura di approvazione del PII in variante “fatta…salva” dall’art. 26, co. 3-ter della legge regionale n.12/2005, atteso che, alla data ivi stabilita del 31.03.2010, il procedimento che ha condotto all’approvazione del PII qui contestato non era ancora “in corso”, essendo stato avviato soltanto il 7 aprile 2011.
28. In aggiunta a ciò, va anche chiarito come, richiamando quanto già emerso a proposito della insussistenza del presupposto della dismissione dall’attività agricola, nel caso in esame non risultino neppure rispettate le finalità che il legislatore attribuisce al PII, quale strumento che persegue obiettivi di riqualificazione urbana e ambientale.
In tal senso, va positivamente vagliata la fondatezza anche del quarto motivo di ricorso atteso che, qui, la cessazione dell’attività agricola appare direttamente riconducibile alla scelta della proprietaria delle aree – sig.ra Canevari – di avviare la procedura di piano in variante, sicché il PII, lungi dall’essere stato – come sarebbe prescritto – strumentale al recupero di aree dismesse, è stato esso stesso la causa della dismissione, in palese contrasto con quanto disposto dagli artt. 88, co. 2 e 89 legge regionale citata.
Come correttamente rilevato dall’esponente, infatti, nel caso in esame la trasformazione dell’area agricola inedificata non ha costituito affatto un intervento di riqualificazione, ma ha permesso un’espansione dell’aggregato urbano che, a ben vedere, il Comune può sì autorizzare ma, successivamente al 31.03.2010, per le ragioni già viste, con lo strumento urbanistico generale, in base ad una riconsiderazione globale del proprio territorio.
29. Dalla fondatezza dei suesposti, pregnanti motivi di ricorso consegue che – assorbiti i profili non espressamente scrutinati, ivi inclusi quelli sollevati con i motivi aggiunti – il ricorso introduttivo deve essere accolto e, per l’effetto, devono essere annullate le delibere di adozione e approvazione del PII, in epigrafe specificate.
30. L’accoglimento del ricorso introduttivo porta all’accoglimento anche dei motivi aggiunti, vertenti su atti strettamente consequenziali al PII.
31. Conclusivamente, quindi, il Collegio così statuisce sul ricorso e i motivi aggiunti in epigrafe specificati:
– dichiara parzialmente estinto per rinuncia il processo in relazione all’impugnazione svolta dai sigg.ri Oldani e Panizzi;
– estromette dal giudizio la Regione Lombardia;
– accoglie il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti in epigrafe specificati e, per l’effetto, annulla le delibere di adozione e approvazione del PII e gli atti ad esse consequenziali impugnati con i motivi aggiunti.
32. Condanna il Comune di Sedriano a rifondere le spese di lite a Legambiente, liquidandole in complessivi euro 5.000,00.
33. Spese compensate per le parti restanti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così statuisce:
– dichiara parzialmente estinto per rinuncia il processo in relazione all’impugnazione svolta dai sigg.ri Oldani e Panizzi;
– estromette dal giudizio la Regione Lombardia;
– accoglie il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti in epigrafe specificati e, per l’effetto, annulla le delibere di adozione e approvazione del PII e gli atti ad esse consequenziali impugnati con i motivi aggiunti.
Condanna il Comune di Sedriano a rifondere le spese di lite a Legambiente, liquidandole in complessivi euro 5.000,00.
Spese compensate per le parti restanti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 17 aprile 2013 e 27 giugno 2013, con l’intervento dei magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Stefano Celeste Cozzi, Primo Referendario
Concetta Plantamura, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/10/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE