INQUINAMENTO ATMOSFERICO – Lesione del diritto alla salute – Condotta omissiva della pubblica amministrazione – Diritto soggettivo fondamentale e assoluto – Potere di affievolimento – Insussistenza – Conflitto di giurisdizione. (Si ringrazia l’avv. Silvio Battista per la segnalazione)
Provvedimento: Ordinanza
Sezione: 3^
Regione: Lombardia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 25 Maggio 2022
Numero: 1208
Data di udienza: 10 Maggio 2022
Presidente: Caso
Estensore: Lombardi
Premassima
INQUINAMENTO ATMOSFERICO – Lesione del diritto alla salute – Condotta omissiva della pubblica amministrazione – Diritto soggettivo fondamentale e assoluto – Potere di affievolimento – Insussistenza – Conflitto di giurisdizione. (Si ringrazia l’avv. Silvio Battista per la segnalazione)
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 3^ – 25 maggio, ord. n. 1208
INQUINAMENTO ATMOSFERICO – Lesione del diritto alla salute – Condotta omissiva della pubblica amministrazione – Diritto soggettivo fondamentale e assoluto – Potere di affievolimento – Insussistenza – Conflitto di giurisdizione.
Deve disporsi la trasmissione degli atti alle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione, affinché si pronuncino sul conflitto negativo di giurisdizione in ordine alla denunciata lesione del diritto alla salute, primariamente addebitabile a una situazione di inquinamento atmosferico, in cui venga posta come concausa anche la condotta omissiva della P.A. (in specie di mancata adozione di provvedimenti di carattere autoritativo). L’art. 7 del codice del processo amministrativo non fonda la giurisdizione del Giudice amministrativo sul mero “mancato esercizio del potere amministrativo”, ma presuppone che tale mancato esercizio avvenga nelle controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi o “nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi”. La stessa Corte di cassazione a Sezioni Unite ha ritenuto, in più arresti, che il diritto fondamentale alla salute, proclamato dall’art. 32 della Costituzione, operi nelle relazioni private e limiti l’esercizio dei pubblici poteri, nel senso che esso è sovrastante all’amministrazione. Questa non ha alcun potere, neppure per motivi di interesse pubblico, non solo di affievolirlo, ma neanche di pregiudicarlo di fatto e indirettamente. Pertanto, nelle controversie che hanno per oggetto la tutela del diritto alla salute non vale il richiamo alla posizione di preminenza della funzione della pubblica amministrazione, che è priva, al riguardo, di qualunque potere di affievolimento di un diritto soggettivo valutato come fondamentale e assoluto dall’ordinamento (cfr., tra le altre, sentenza n. 23735 dell’8 giugno 2006 e ordinanza 23 aprile 2020, n. 8092).
Pres. Caso, Est. Lombardi – omissis (avv. Amorelli) c. Comune di Milano (avv.ti Bartolomeo, Mandarano, Marinelli, Pelucchi e Autieri) e Regione Lombardia (avv.ti Pujatti e Santagostino)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. 3^ - 25 maggio, ord. n. 1208SENTENZA
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 1645 del 2021, proposto da -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Giampiero Amorelli, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti
contro
Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Bartolomeo, Antonello Mandarano, Irma Marinelli, Annalisa Pelucchi e Mariarosaria Autieri, con domicilio digitale
come da PEC indicata in atti e domicilio eletto in Milano, via della Guastalla, 6;
Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Piera Pujatti e Annalisa Santagostino, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti
per la condanna
delle amministrazioni convenute al risarcimento del danno subito alla salute e alla vita di relazione del ricorrente, in conseguenza dell’inerzia tenuta dal Comune di Milano e da Regione Lombardia.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e di Regione Lombardia;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 maggio 2022 il dott. Roberto Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1.Con ricorso ex art. 702-bis c.p.c., proposto dinanzi al Tribunale ordinario di Milano, -OMISSIS- -OMISSIS- ha chiesto il risarcimento del danno alla salute, connesso al peggioramento delle sue condizioni di vita, e del danno alla vita di relazione, che il Comune di Milano e la Regione Lombardia gli avrebbero causato, violando gli obblighi concernenti i valori limite e i valori obiettivo posti dal d.lgs. n. 155/2010 di recepimento della Direttiva 2008/50/CE a tutela della salute umana. In particolare, le amministrazioni convenute non avrebbero adottato le misure idonee a determinare il rientro, nel più breve tempo possibile, dei livelli di inquinamento all’interno dei predetti valori limite.
1.1.Secondo il ricorrente, a partire dal 2007, i livelli di inquinamento atmosferico a Milano, come negli altri capoluoghi di provincia della Lombardia, avevano superato di gran lunga i limiti consentiti. Da questo superamento della soglia tollerabile sarebbe derivata un’esposizione all’inquinamento che, nel caso specifico del sig. -OMISSIS- – residenza in una zona molto trafficata di Milano –, gli aveva cagionato una situazione di bronchite acuta e di irritazione agli occhi, alla mucosa nasale e faringea, che migliorava soltanto con il trasferimento in un luogo di mare nel fine settimana.
1.2.Il ricorrente deduceva, pertanto, oltre all’insorgere di un danno alla salute, anche un esito finale di danno permanente alla vita di relazione, che era consistito nell’essersi infine trasferito da Milano – dove aveva la sua vita professionale ed affettiva -, a decorrere dal mese di ottobre 2018, per andare a vivere in un posto più salubre.
1.3.I convenuti, dal canto loro, sarebbero stati responsabili della causazione di tali danni per condotta omissiva ex art. 2043 c.c., in quanto non avrebbero adottato le misure volte alla limitazione del traffico veicolare, quale importante fonte di inquinamento, a tutela della salute umana, nonché tutte quelle misure idonee a salvaguardare la salute pubblica, così come era nelle loro facoltà, in esecuzione dei poteri-doveri attributi dall’ordinamento, quali quelli previsti dal testo unico degli Enti Locali (potere di adozione di ordinanze contingibili e urgenti), dal codice della strada (con particolare riferimento agli artt. 6 e 7) e dalla legge n. 833/1978 (art. 32, comma 3). Tali misure avrebbero potuto e dovuto essere tempestivamente adottate per adempiere agli obblighi di risultato fissati dalla Direttiva 2008/50/CE a tutela della salute umana, così come recepiti a livello interno dal d.lgs. n. 155/2010 (artt. 1, 9, 10, 12, 13, e 14 del d.lgs. 155/2010).
2.Il Tribunale di Milano, accogliendo l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune e dalla Regione resistenti, ha evidenziato che la “circostanza che, nella specie, non si lamenti l’illegittimità di un singolo provvedimento amministrativo (come evidenziato dal ricorrente), ma ci si dolga del mancato adempimento di obblighi imposti dalla legge, non contraddice l’attribuzione al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7 d.lgs. 104/2010 – recettivo della precedente legislazione in materia di riparto di giurisdizione come interpretata dalla Corte Costituzionale con le storiche pronunce n. 204 del 2004 e 191 del 2006 – il quale prevede che “sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni. Non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico” (art. 7, primo comma, d.lgs. 104/2010)”.
Secondo il Tribunale ordinario, “la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo nella fattispecie deriva propriamente dal fatto che ciò che nella sostanza il ricorrente lamenta è per l’appunto il “mancato esercizio del potere amministrativo” da parte di Comune e Regione, potere che avrebbe dovuto estrinsecarsi mediante l’adozione di “provvedimenti” o “atti” “riconducibili […] all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni”, non vertendosi, invece, in ipotesi di mancato compimento da parte della P.A. di comportamenti iure privatorum non riconducibili ad esercizio di potere pubblico”.
2.1.Ne è conseguita la dichiarazione di difetto di giurisdizione in capo al Giudice ordinario con sentenza n. 3364 del 21 aprile 2021, pubblicata il giorno successivo, poiché nella fattispecie sottoposta al Tribunale “la doglianza di parte ricorrente attiene per l’appunto alla mancata adozione da parte della Pubblica Amministrazione – nella specie Comune di Milano e Regione Lombardia – di provvedimenti amministrativi di carattere autoritativo che gli stessi avrebbero dovuto adottare, a fronte degli obblighi previsti dalla legge, nell’esercizio del loro potere pubblico a tutela della salute pubblica”, e non a mancata attività non riconducibile neppure mediatamente ad esercizio del potere pubblico, in quanto soggetta al principio del neminem laedere, con relativa “inosservanza da parte della P.A. delle regole tecniche o dei canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni”.
3.Il sig. -OMISSIS- ha riproposto il giudizio dinanzi a questo Tribunale con ricorso depositato in data 27 settembre 2021, e si sono costituiti nuovamente in giudizio il Comune di Milano e Regione Lombardia.
3.1.La causa è stata trattata per la prima volta alla pubblica udienza del 10 maggio 2022, ad esito della quale è stato sollevato, in conformità alla richiesta di parte ricorrente, come ribadita a verbale, conflitto negativo di giurisdizione.
4.Invero, il Collegio ritiene che la fattispecie in esame non rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo, ma in quella del giudice ordinario, e deve dunque rinviare la questione alle Sezioni Unite della Cassazione ai sensi dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm..
4.1.Come chiarito dalla giurisprudenza, tale norma (secondo cui “quando il giudizio è tempestivamente riproposto davanti al giudice amministrativo, quest’ultimo, alla prima udienza, può sollevare anche d’ufficio il conflitto di giurisdizione”) subordina la possibilità di sollevare il conflitto negativo a tre presupposti: a) che un primo giudice declini la giurisdizione e indichi un secondo giudice che ritiene fornito di giurisdizione; b) che tale giudizio venga tempestivamente riassunto dinnanzi a questo secondo giudice; c) che il secondo giudice, non condividendo l’indicazione data dal primo, sollevi conflitto alla prima udienza (cfr. Cassazione civile, Sez. Un., 11 aprile 2018, n. 8981 e Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione, con ordinanza n. 17329, del 25 maggio 2021, con particolare riferimento al processo amministrativo). Tali presupposti ricorrono tutti, nel caso in esame.
4.2.Nel merito della questione di giurisdizione sollevata, il Collegio ritiene che la motivazione del Tribunale ordinario, pur fondata su un corretto presupposto giuridico, sia poi incorsa in un vizio logico e interpretativo delle norme applicabili al caso di specie.
Se è vero infatti che il riparto di giurisdizione deve essere individuato in base al petitum sostanziale, e cioè accertando quale sia la posizione soggettiva dedotta in giudizio (presupposto condiviso anche dal primo Giudice), non può negarsi che nel caso di specie il ricorrente abbia chiesto il risarcimento del danno per lesione del suo diritto alla salute e alla vita di relazione. Si tratta con tutta evidenza di posizioni soggettive che possono essere “compresse” da atti autoritativi soltanto a determinate condizioni stabilite dalla legge, ma che nella loro essenza, e nella normalità dei casi, non assurgono mai alla stregua di interessi legittimi.
4.3.La fattispecie sottoposta al vaglio del Tribunale ordinario – e poi di questo Giudice – non sfugge a tale ricostruzione di fondo, né si è in presenza, come ammesso anche dal Tribunale ordinario, di una materia di giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo.
Invero, si tratta di una denunciata lesione del diritto alla salute, primariamente addebitabile a una situazione di inquinamento atmosferico, in cui si è posta come concausa anche la condotta omissiva degli enti pubblici convenuti in giudizio.
Tale condotta è stata costituita, nella tesi del ricorrente, dalla mancata adozione di provvedimenti di natura autoritativa, ma l’inerzia addebitata a Comune e Regione rientra nell’ordinario contributo causale di un soggetto
che viola il generale principio del neminem laedere, con l’unica particolarità che, trattandosi di amministrazioni pubbliche, le stesse sono dotate dalla legge di particolari poteri autoritativi in materia.
Il richiamo a quanto previsto dall’art. 7 del codice del processo amministrativo è dunque improprio, perché tale norma non fonda la giurisdizione del Giudice amministrativo sul mero “mancato esercizio del potere amministrativo”, ma presuppone che tale mancato esercizio avvenga nelle controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi o “nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi”.
Nel caso di specie, come detto, non è stata invocata l’adozione di un provvedimento amministrativo al fine di tutela di un interesse legittimo, o contrastato l’esercizio di una potestà pubblica discrezionale che ha limitato le facoltà del privato, bensì è stato chiesto in via diretta e autonoma il risarcimento del danno cagionato alla salute del ricorrente dalla condotta asseritamente illegittima (e inadempiente rispetto agli obblighi di legge e di
derivazione eurounitaria) tenuta da due enti pubblici.
D’altra parte, la stessa Corte di cassazione a Sezioni Unite ha ritenuto, in più arresti, che il diritto fondamentale alla salute, proclamato dall’art. 32 della Costituzione, operi nelle relazioni private e limiti l’esercizio dei pubblici poteri, nel senso che esso è sovrastante all’amministrazione.
Questa non ha alcun potere, neppure per motivi di interesse pubblico, non solo di affievolirlo, ma neanche di pregiudicarlo di fatto e indirettamente. Pertanto, nelle controversie che hanno per oggetto la tutela del diritto alla salute non vale il richiamo alla posizione di preminenza della funzione della pubblica amministrazione, che è priva, al riguardo, di qualunque potere di affievolimento di un diritto soggettivo valutato come fondamentale e assoluto dall’ordinamento (cfr., tra le altre, sentenza n. 23735 dell’8 giugno 2006 e ordinanza 23 aprile 2020, n. 8092).
5.Pertanto, sulla scorta dei richiamati principi giurisprudenziali ed ai sensi dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm., deve disporsi la trasmissione degli atti alle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione, affinché si pronuncino sul conflitto negativo di giurisdizione sollevato.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), dispone la trasmissione degli atti alle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione affinché si pronuncino sul sollevato conflitto negativo di
giurisdizione ed in particolare affinché affermino la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla controversia introdotta con il ricorso in esame. Dispone la sospensione del presente giudizio fino alla comunicazione della definizione del giudizio delle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27
aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità del ricorrente.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2022 con l’intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Stefano Celeste Cozzi, Consigliere
Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Roberto Lombardi
IL PRESIDENTE
Italo Caso
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE