* APPALTI – Aggiudicazione di servizi e forniture – Criterio del prezzo più basso – Art. 95 d.lgs. n 50/2016 – Elevata ripetitività – Servizi e forniture con caratteristiche standardizzate.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Marche
Città: Ancona
Data di pubblicazione: 1 Giugno 2017
Numero: 416
Data di udienza: 7 Aprile 2017
Presidente: Filippi
Estensore: Ruiu
Premassima
* APPALTI – Aggiudicazione di servizi e forniture – Criterio del prezzo più basso – Art. 95 d.lgs. n 50/2016 – Elevata ripetitività – Servizi e forniture con caratteristiche standardizzate.
Massima
TAR MARCHE, Sez. 1^ – 1 giugno 2017, n. 416
APPALTI – Aggiudicazione di servizi e forniture – Criterio del prezzo più basso – Art. 95 d.lgs. n 50/2016 – Elevata ripetitività – Servizi e forniture con caratteristiche standardizzate.
L’articolo 95, comma 4, del d.lgs. n. 50/2016 consente l’utilizzo del criterio del prezzo più basso – con riguardo all’aggiudicazione di servizi e forniture – solo in caso specifici requisiti in tema di valore dell’appalto, uniti all’elevata ripetitività o, in alternativa, in caso di servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni siano definite dal mercato. Del resto, se la scelta del criterio di aggiudicazione al prezzo più basso degli appalti di servizi e forniture fosse demandato esclusivamente al loro valore, non vi sarebbe alcuna necessità della motivazione di cui al comma 5 che, in tutta evidenza, deve rendere conto del rispetto della caratteristiche richieste dalla normativa e delle ragioni della mancata adozione del criterio di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, criterio per il quale l’attuale normativa mostra un’evidente preferenza, riducendo le ipotesi in cui è consentito l’utilizzo del criterio di aggiudicazione al prezzo più basso.
Pres. Filippi, Est. Ruiu – G. onlus (avv. Gattari) c. Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo Ancona (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR MARCHE, Sez. 1^ - 1 giugno 2017, n. 416SENTENZA
TAR MARCHE, Sez. 1^ – 1 giugno 2017, n. 416
Pubblicato il 01/06/2017
N. 00416/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00132/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 132 del 2017, proposto da:
Gus Gruppo Umana Solidarietà Guido Puletti Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluca Gattari, con domicilio eletto presso lo studio Anna Antonelli in Ancona, viale della Vittoria N. 6;
contro
Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo Ancona, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Ancona, piazza Cavour, 29;
nei confronti di
Incontri per la Democrazia, non costituita in giudizio;
Vivere Verde Onlus Cooperativa Sociale, non costituita in giudizio;
per l’annullamento
-del provvedimento prot.n. 17026/2017 del 22 febbraio 2017, del relativo avviso pubblicato e del verbale 15 febbraio 2017 con cui la Prefettura di Ancona decretava (in ambito servizio di accoglienza stranieri presso il valico di frontiera di Ancona) l’aggiudicazione e l’affidamento del servizio per il periodo 1 marzo 2017-31 dicembre 2017 ad Incontri per la Democrazia, escludendo il GUS;
-del bando di gara nota Prot. Uscita n. 0007704 del 26 gennaio 2017della Prefettura di Ancona con cui il GUS è stato invitato a presentare offerta per l’affidamento del servizio di accoglienza stranieri;
-del silenzio serbato a seguito di richiesta del GUS datata 8 febbraio 2017 di annullamento dell’invito alla gara;
-di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale ai provvedimenti impugnati;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo Ancona;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 aprile 2017 il dott. Giovanni Ruiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
L’associazione ricorrente impugna la procedura di gara relativa al servizio di accoglienza, informazione e orientamento in favore degli stranieri di cui all’art. 11, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998, istituito presso il valico di frontiera portuale di Ancona per il periodo 1 marzo – 31 dicembre 2017.
In particolare essa ha chiesto, in data 8 febbraio 2017, l’annullamento dell’invito alla gara, ritenendo non sostenibili le condizioni dell’offerta. Successivamente ha impugnato l’aggiudicazione del servizio all’associazione Incontri per la democrazia.
La ricorrente ha comunque partecipato alla gara, venendo esclusa per avere presentato un’offerta al rialzo.
Osserva che il servizio è stato precedentemente affidato alla attuale aggiudicataria e prevede, in forte diminuzione rispetto al precedente contratto, un costo di euro 2.085 mensili (l’aggiudicataria ha offerto euro 1.900 mensili). Parte ricorrente considera la remunerazione del tutto inadeguata al servizio richiesto con conseguente impossibilità di utilizzare personale qualificato. Inoltre, l’aggiudicataria avrebbe indicato un’offerta palesemente anomala, incapace di garantire il servizio e priva degli oneri sicurezza aziendali.
Contesta inoltre l’utilizzo del criterio di valutazione dell’offerta al prezzo più basso in violazione dei principi definiti dal nuovo codice dei contratti pubblici (d. lgs. n. 50 del 2016), che consente tale criterio di valutazione solo per determinati tipi di servizi e, comunque, con adeguata motivazione.
Infine, con l’ultimo motivo deduce difetto di istruttoria e di motivazione sempre rispetto alla quantificazione, da parte della Stazione appaltante, degli oneri relativi alla gara.
Si è costituito il Ministero dell’Interno, resistendo al ricorso.
Alla Camera di consiglio del 7 aprile 2017, sussistendone i presupposti, il ricorso è stato trattenuto per la decisione nel merito ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo.
1.1 Il ricorso è fondato, nei limiti che saranno di seguito specificati.
1.1 Va innanzitutto rilevato che – nonostante la ricorrente sia stata esclusa dalla gara perché ha presentato un’offerta al rialzo – il ricorso è da ritenersi ammissibile. Difatti, parte ricorrente impugna la lettera di invito, contestando le disposizioni che a suo avviso rendono antieconomica la proposizione dell’offerta e il metodo di valutazione della stessa.
1.2 Inoltre, con riguardo alle decadenze di cui al comma 2 bis dell’articolo 120 del Codice del processo amministrativo, il Collegio osserva che parte ricorrente non censura la propria esclusione dalla gara o l’ammissione dell’aggiudicataria. Difatti, le asserite illegittimità dell’offerta dell’aggiudicataria sono tese a rafforzare le deduzioni relative al calcolo della base d’asta e mirano all’annullamento degli atti impugnati. L’interesse primario della ricorrente è la ripetizione della procedura di gara a diverse condizioni, vista la propria esclusione dalla gara.
1.3 Il Collegio ritiene di trattare preliminarmente il terzo motivo di ricorso, potenzialmente assorbente, ove si lamenta la violazione dell’art. 95 del d. lgs. n. 50 del 2016. La fondatezza di tale motivo può infatti travolgere totalmente il metodo utilizzato per la valutazione dell’offerta, non potendo che portare alla ripetizione della gara.
1.4 E’ evidente la violazione, nella lettera di invito, dei commi 2, 4 e 5 dell’articolo 95 del d. lgs. n. 50 del 2016, pacificamente applicabile alla gara in esame. Questo articolo generalizza il criterio dell’aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa. La norma stabilisce anche alcune eccezioni, prevedendo che il criterio del prezzo più basso possa essere utilizzato per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, oppure per servizi e forniture di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 35 e caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo (comma 4).
1.5 Nel caso in esame, il valore del servizio è indubbiamente al di sotto della soglia di cui al citato articolo 35. Il comma 5 dell’articolo 95 prevede però che, le stazioni appaltanti, disponendo l’aggiudicazione ai sensi del comma 4, ne diano adeguata motivazione.
1.6 È del tutto pacifica l’assenza della richiesta motivazione per la gara in esame.
1.7 L’amministrazione ha depositato in atti la documentazione relativa alla scelta di diminuire la base dell’appalto rispetto agli anni precedenti (determina a contrarre prot. 6147 del 23 gennaio 2017, nota ministeriale dell’8 novembre 2016, prot. 9951), ma non è rinvenibile alcun atto ove sia fornita una motivazione, sia pure per relationem, sulla decisione di utilizzare il criterio dell’aggiudicazione prezzo più basso.
1.8 L’amministrazione, nelle proprie difese, ha affermato che la motivazione sarebbe rinvenibile nella delibera a contrarre e nel provvedimento che ha disposto l’aggiudicazione alla controinteressata. Quest’ultimo provvedimento non reca in realtà alcuna motivazione sul punto. In ogni caso è evidente come l’obbligo di cui all’articolo 95 comma 5 non possa essere soddisfatto dopo la gara. Infatti, la motivazione sull’utilizzo del criterio dell’aggiudicazione al prezzo più basso, nei servizi, è previsto anche per fornire al giudice gli strumenti per sindacarne la scelta, consentendo la verifica dell’effettiva sussistenza delle condizioni richieste dal comma 4 dell’articolo 95.
1.9 Con riguardo alla delibera a contrarre, il Tribunale, nella camera di consiglio del 24 marzo 2017, ha rinviato la discussione alla camera di consiglio successiva, in quanto il deposito telematico di tale atto era inizialmente incompleto. Il successivo deposito del documento integrale evidenzia la fondatezza del ricorso sotto il profilo appena citato, considerata l’assenza di motivazione circa il criterio applicato per selezionare la migliore offerta. Peraltro il servizio messo a gara, che riguarda la gestione e l’orientamento dei migranti e richiedenti asilo che giungono nel Comune di Ancona, non sembra, pur essendo di valore modesto (e di durata limitata), avere le caratteristiche di standardizzazione o ripetitività richieste dalla norma, se non altro perché il numero e, soprattutto, la provenienza dei migranti non possono che variare a seconda del porto d’ingresso. Ovviamente, il Collegio non dubita della facoltà dell’amministrazione di variare l’importo della somma stanziata per l’appalto alla luce della diminuzione degli ingressi. Tale diminuzione non è però sufficiente per qualificare il servizio come standardizzato.
1.10 A tale proposito, con la nota n. 9951 del 8 novembre 2016, il Ministero dell’Interno raccomanda il massimo contenimento della spesa sulla base dello scarso afflusso di stranieri registratosi nel corso del 2016. In tutta evidenza, la motivazione sul contenimento del valore dell’appalto è però cosa diversa rispetto alla motivazione sul metodo di valutazione dell’offerta. L’articolo 95, comma 4, più volte citato consente infatti l’utilizzo del criterio del prezzo più basso – con riguardo all’aggiudicazione di servizi e forniture – solo in caso specifici requisiti in tema di valore dell’appalto, uniti all’elevata ripetitività o, in alternativa, in caso di servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni siano definite dal mercato. Del resto, se la scelta del criterio di aggiudicazione al prezzo più basso degli appalti di servizi e forniture fosse demandato esclusivamente al loro valore, non vi sarebbe alcuna necessità della motivazione di cui al comma 5 che, in tutta evidenza, deve rendere conto del rispetto della caratteristiche richieste dalla normativa e delle ragioni della mancata adozione del criterio di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, criterio per il quale l’attuale normativa mostra un’evidente preferenza, riducendo le ipotesi in cui è consentito l’utilizzo del criterio di aggiudicazione al prezzo più basso.
2 Considerato che la censura appena ritenuta fondata non può che portare alla ripetizione della gara, il Collegio ritiene che la parte ricorrente – in quanto esclusa dalla gara medesima – non abbia interesse alle censure relative all’illegittimità dell’offerta della controinteressata. Non sono quindi rilevanti, in questa sede, le deduzioni relative alla natura anomala di tale offerta e all’assenza di indicazione degli oneri di sicurezza, dato che la gara dovrà essere ripetuta.
2.1 Il Collegio osserva ancora come l’illegittimità riscontrata porti alla integrale ripetizione della gara, compreso il segmento procedimentale concernente la scelta in ordine al criterio di valutazione dell’offerta. Alla luce di ciò, il Collegio ritiene che non vi sia attualmente interesse all’esame delle censure relative alla valutazione del costo del servizio (primo e secondo motivo di ricorso) dato che i provvedimenti che hanno portato alla scelta del criterio di valutazione della base d’asta sono comunque annullati sotto altro profilo, con la necessaria indizione di una nuova gara. Peraltro, osserva il Collegio che, considerata l’eccezionale diminuzione della base d’asta rispetto all’appalto precedente (dovuta alla diminuzione del numero degli ingressi), la stessa dovrà comunque essere accuratamente calcolata e motivata (una migliore valutazione e ponderazione delle offerte sarà presumibilmente possibile nel caso si opti per l’aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, che costituisce comunque lo standard per appalti di servizi).
3 Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con l’annullamento della lettera di invito n. 0007704 del 26 gennaio 2017 e di tutti gli atti successivi.
3.1 Le spese possono essere compensate, alla luce della novità della questione e della discrezionalità delle scelte della stazione appaltante in materia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati come specificato in motivazione.
Compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 7 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Tommaso Capitanio, Consigliere
Giovanni Ruiu, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Giovanni Ruiu
IL PRESIDENTE
Maddalena Filippi
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE