TAR MARCHE, Sez. 2^ – 2 luglio 2024, n. 622

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Marche
Città: Ancona
Data di pubblicazione: 2 Luglio 2024
Numero: 622
Data di udienza: 27 Giugno 2024
Presidente: Ianigro
Estensore: Ianigro

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Premassima

CAVE E MINIERE – Art.20 L.R. Marche n.71/1997 – Attività di cava – Difetto di preventivo rilascio dell’autorizzazione amministrativa – Sanzione pecuniaria – Impugnazione – Controversie in materia – Giurisdizione ordinaria – Sussiste (Massima a cura di Ilaria Genuessi)

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Massima

TAR MARCHE, Sez. 2^ – 2 luglio 2024, n. 622

CAVE E MINIERE – Art.20 L.R. Marche n.71/1997 – Attività di cava – Difetto di preventivo rilascio dell’autorizzazione amministrativa – Sanzione pecuniaria – Impugnazione – Controversie in materia – Giurisdizione ordinaria – Sussiste

Nelle ipotesi in cui risulta normativamente attribuita al giudice amministrativo la giurisdizione in particolari materie, come per il caso delle sanzioni in materia edilizia, oppure in materia di concessioni, deve ritenersi che essa non si estenda ad “ogni controversia” in qualche modo concernente la materia devoluta alla relativa giurisdizione esclusiva, non essendo sufficiente il dato della mera attinenza ad essa della controversia, ma soltanto alle controversie che abbiano ad oggetto, in concreto, la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi espressione di pubblici poteri. La controversia avente ad oggetto l’esercizio di un’attività di cava non autorizzata non può ritenersi inerente alla materia “uso e governo del territorio”, per cui esula dalla giurisdizione esclusiva concretandosi nella reazione dell’amministrazione a comportamenti del privato assunti come illegittimi tramite l’adozione di provvedimenti che incidono su posizioni soggettive aventi natura di diritto, ove la sanzione assolve un ruolo meramente punitivo, solo indirettamente preordinato alla tutela degli interessi pubblici rientranti all’area funzionale (uso e governo del territorio) sussidiata dalla sanzione. Ne consegue che le opposizioni a ordinanze – ingiunzioni nelle ipotesi di escavazione abusiva di cui all’art. 20 della l.r. Marche n.71/1997 rimangono attribuite alla giurisdizione ordinaria.

Pres. ed Est. Ianigro – Società I. S.r.l. (avv. Ottaviani) c. Comune di Sassofeltrio e altro (n.cc.)

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Allegato

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Titolo Completo

TAR MARCHE, Sez. 2^ - 2 luglio 2024, n. 622

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SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 477 del 2014, proposto da:
Società Italmix S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Gilberto Ottaviani, con domicilio eletto in forma digitale come in atti nonché in forma fisica presso lo studio dell’avv. Giovanni Ranci in Ancona, corso Garibaldi, 136;

contro

Comune di Sassofeltrio, in persona del Sindaco p.r, Provincia di Pesaro e Urbino Servizio Suolo e Attività Estrattive, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento:

del verbale di accertamento n.prot. 1411 del 10/04/14 emesso dal Comune di Sassofeltrio (PU) e notificato al ricorrente in data 14/04/14, relativo alla violazione dell’art.20 della L.R. n.71 del 01/12/1997, accertata in loc. Cà Belluccio nel Comune di Sassofeltrio (PU) presso l’ex cava dismessa identificata con il n. 125 nel “Programma Esecutivo Ripristino Cave Dismesse” della provincia di Pesaro e Urbino.

della relazione di servizio del 8/4/2014;

di ogni altro atto precedente, presupposto, contestuale, successivo e conseguente comunque connesso e correlato, nulla escluso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 giugno 2024 la dott.ssa Renata Emma Ianigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 16.06.2014 e depositato l’11.07.2014, la società Italmix s.r.l. impugnava, chiedendone l’annullamento, il verbale di accertamento prot. n. 1411 del 10.04.2014, e gli atti presupposti, con cui il Comune di Sassofeltrio contestava la violazione dell’art. 20 della legge regionale n. 71 dell’1.12.1997 in località Cà Belluccio presso l’ex cava dismessa identificata con il n.125 nel “Programma Esecutivo Ripristino Cave Dismesse” della Provincia di Pesaro e Urbino, ed irrogava la sanzione pecuniaria dell’importo di € 7.443,15.

Deduceva quali motivi di ricorso la nullità dell’atto impugnato poiché emesso da soggetto privo di potere che, ai sensi dell’art. 19 della legge regionale n.71/1997, compete al Sindaco, e l’illegittimità della sanzione per difetto dei presupposti non essendo stata posta in essere alcuna attività di estrazione senza concessione o autorizzazione realizzabile solo con l’utilizzo di ingenti quantità di esplosivo, ma solo lavori di messa in sicurezza di cui alla d.i.a. 24.02.2010 resisi necessari onde evitare il crollo ed il distacco di enormi pezzi di roccia sporgenti e costituenti pericolo per l’incolumità delle persone. Concludeva quindi per l’accoglimento del ricorso con vittoria di spese di giudizio.

Il Comune di Sassofeltrio e la Provincia di Pesaro e Urbino intimati non si costituivano per opporsi al ricorso.

Alla pubblica udienza di discussione del 30.05.2024 il Collegio rilevava d’ufficio, ai sensi dell’art. 73 comma 3 c.p.a., la sussistenza di un possibile profilo di difetto di giurisdizione e concedeva alla parte ricorrente su sua richiesta un termine a difesa per controdedurre.

Alla successiva udienza pubblica del 27.06.2024 la causa veniva introitata per la decisione come da verbale.

2. Nel giudizio è controversa la legittimità del verbale prot. n. 1411 del 10.04.2014 con cui il Comune di Sassofeltrio, rilevata l’esecuzione di attività di cava in assenza di autorizzazione ex art. 12 della legge regionale n. 71/1997 per un totale di materiale scavato di mc 381,70 depositati a terra in quattro cumuli, contestava la violazione dell’art. 20 della legge regionale n. 71 cit. a carico della società ricorrente quale proprietaria del sito e responsabile in solido della violazione, e le irrogava la sanzione amministrativa estinguibile con pagamento dell’oblazione nella misura di €7.443,15.

Rileva il collegio che in presenza di gravame proposto avverso l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria la controversia esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo dovendo ricondursi a quella del giudice ordinario.

Come ribadito a più riprese dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, ai fini del relativo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione compiuta dalle parti bensì il petitum sostanziale, il quale deve essere identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (cfr. Cass., Sez. Un., 5/7/2013, n. 16883; Cass., Sez. Un., 11/10/2011, n. 20902; Cass., Sez. Un., 25/6/2010 n. 15323, e, da ultimo, Cass., Sez. Un., 7/4/2015, n. 6916; Cass., Sez. Un., 25/2/2016, n. 3732).

In particolare, la giurisdizione del giudice ordinario sulle sanzioni pecuniarie si caratterizza, infatti, come giurisdizione “piena”, che concerne, quindi, non soltanto la legittimità dell’atto conclusivo con cui viene irrogata la sanzione amministrativa, ma anche la legittimità del procedimento e degli atti prodromici al provvedimento conclusivo (cfr. ex plurimis T.a.r. Toscana, Sez. II, sentenza 15 maggio 2015, n. 780).

Ed infatti, rispetto all’impugnazione di provvedimenti sanzionatori, che non siano devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, occorre precisare che, come chiarito dal giudice di legittimità, essi rappresentano “la reazione a comportamenti del privato assunti come illegittimi, in relazione ai quali non si pone la difficoltà, alla base della previsione di giurisdizione esclusiva, di distinguere gli aspetti concernenti diritti soggettivi da quelli riguardanti interessi legittimi, poiché la situazione giuridica di chi deduce di essere stato sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge, ha consistenza di diritto soggettivo” ( cfr ordinanza n. 8187 in data 14 marzo 2022 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione).

Si è, altresì, precisato che, anche nelle ipotesi in cui risulta normativamente attribuita al giudice amministrativo, la giurisdizione in particolari materie, come per il caso delle sanzioni in materia edilizia, oppure in materia di concessioni, deve ritenersi che essa non si estenda ad “ogni controversia” in qualche modo concernente la materia devoluta alla relativa giurisdizione esclusiva, non essendo sufficiente il dato della mera attinenza ad essa della controversia, ma soltanto alle controversie che abbiano ad oggetto, in concreto, la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi espressione di pubblici poteri (cfr., con riferimento a differente ipotesi, Cass., Sez. Un., 25/2/2011, n. 4614; cfr. altresì Cass., Sez. Un., 25/2/2016, n. 3732).

La controversia in esame avendo ad oggetto l’esercizio di un’attività di cava non autorizzata non può ritenersi inerente alla materia “uso e governo del territorio” per cui esula dalla giurisdizione esclusiva concretandosi, nella reazione dell’amministrazione a comportamenti del privato assunti come illegittimi tramite l’adozione di provvedimenti che incidono su posizioni soggettive aventi natura di diritto, ove la sanzione assolve un ruolo meramente punitivo, solo indirettamente preordinato alla tutela degli interessi pubblici rientranti all’area funzionale (uso e governo del territorio) sussidiata dalla sanzione (cfr. in termini in tema di escavazione abusiva vd Cass. civ. Sez. Unite, Ord., 31/05/2016, n. 11388).

2.1 Ebbene, nel caso di specie è indubbio che, l’unico atto con valenza provvedimentale di carattere lesivo è la sanzione pecuniaria, restando gli accertamenti presupposti relegabili al rango di atti endoprocedimentali, privi, in quanto tali, di autonoma lesività.

In ogni caso la giurisdizione in parola, infatti, non si arresta alla sanzione pecuniaria, coinvolgendo anche gli atti prodromici posti in essere per addivenire ad essa.

2.2 Con la memoria depositata il 6 giugno 2024 per la discussione la difesa di parte ricorrente si oppone alla eccezione in rito sostenendo che l’atto oggetto di gravame non è riconducibile alle ordinanze ingiunzioni di cui all’art. 6 del d.l.gs. 150/2011.

L’assunto non persuade.

Ed infatti, l’entrata in vigore del d.lgs. 1.09.2011, n. 150, che ha, da un lato, modificato l’art. 22 della l. 24 novembre 1981, n. 689 e, dall’altro, abrogato l’art. 22 bis della l. 689, non ha comportato l’ attribuzione, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, delle cause di opposizione a ordinanza – ingiunzione di applicazione della sanzione pecuniaria amministrativa. È vero che, rispetto alla precedente formulazione dell’art. 22 bis della l. n. 689/81, abrogato dall’art. 34/C) del d. lgs. n. 150/11, l’art. 6 di quest’ultimo decreto, nell’elencare le controversie proponibili (dinanzi al giudice ordinario e) regolate dal rito del lavoro, non include più le opposizioni a sanzioni per violazioni in materia urbanistica e edilizia, che erano inserite nella lettera c) del menzionato art. 22 bis; e che l’art. 22, comma 1, della l. n. 689/81, nel testo modificato, nel suo incipit fa salvo quanto previsto dall’art. 133 del c.p.a. Tuttavia, ciò non può dirsi sufficiente per poter ritenere sottratte alla giurisdizione del giudice ordinario, e attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, le opposizioni a ordinanze – ingiunzioni nelle ipotesi di escavazione abusiva di cui all’art. 20 della legge regionale n.71/1997. L’eliminazione della citata lett. c) non significa cioè che il legislatore abbia inteso attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la competenza a decidere le cause di opposizione a ordinanza – ingiunzione nella materia de qua, tutte le volte in cui la controversia non tragga origine, e non abbia a presupposto, altri atti o provvedimenti, costituenti esercizio di attività autoritativa, emanati dallo stesso ente territoriale e qualificabili come rivolti alla disciplina dell’uso del territorio. E la salvezza dell’art. 133 del c.p.a. implica un rinvio ai presupposti di applicazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo che deve essere contraddistinta dalla sicura compresenza di diritti soggettivi e interessi legittimi, ossia dall’intreccio di situazioni soggettive qualificabili come interessi legittimi e diritti soggettivi, situazione quest’ultima non riscontrabile nella specie.

In conclusione, diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente, non si ricade nel campo di applicazione del citato art. 133/F), e le modifiche apportate con il d.lgs. n. 165 cit. alla l. n. 689 del 1981 non hanno comportato uno spostamento nella attribuzione della giurisdizione (dal giudice ordinario alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) per quanto riguarda le cause di opposizione a ordinanza – ingiunzione di applicazione di sanzione amministrativa pecuniaria per escavazione abusiva.

Per le precedenti considerazioni, si conferma il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore di quello ordinario, davanti al quale la causa potrà essere riassunta nei sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 del c.p.a.

Nulla per le spese in assenza di costituzione dell’amministrazione intimata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione con onere di riassunzione nei termini di cui in premessa.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2024 con l’intervento dei magistrati:

Renata Emma Ianigro, Presidente, Estensore

Giovanni Ruiu, Consigliere

Simona De Mattia, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Renata Emma Ianigro

IL SEGRETARIO