ACQUA – Concessione mineraria di acque minerali – Difetti di giurisdizione. – Acque pubbliche – Miniere – Giurisdizione giudice amministrativo – Giurisdizione Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Massima a cura di Lucrezia Corradetti)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Marche
Città: Ancona
Data di pubblicazione: 7 Novembre 2023
Numero: 693
Data di udienza: 21 Settembre 2023
Presidente: Ianigro
Estensore: De Mattia
Premassima
ACQUA – Concessione mineraria di acque minerali – Difetti di giurisdizione. – Acque pubbliche – Miniere – Giurisdizione giudice amministrativo – Giurisdizione Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Massima a cura di Lucrezia Corradetti)
Massima
TAR MARCHE, Sez. 2^ – 7 novembre 2023, n. 693
ACQUA – Concessione mineraria di acque minerali – Difetti di giurisdizione. – Acque pubbliche – Miniere – Giurisdizione giudice amministrativo – Giurisdizione Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
Rientrano nella giurisdizione specializzata del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche i ricorsi avverso i provvedimenti non solo promananti da organi amministrativi istituzionalmente preposti alla cura del settore delle acque pubbliche, ma anche avverso i provvedimenti che pur rappresentando estrinsecazione di un potere non strettamente attinente alla materia delle acque pubbliche ma afferendo a interessi più generali e diversi, riguardano comunque l’utilizzazione del demanio idrico, incidendo in maniera diretta e immediata sull’uso delle acque.
Pres. Ianigro, Est. De Mattia – Comune di Bolognola (avv. Ortenzi) c. Provincia di Macerata (avv.ti Filippucci e Ponzelli)
Allegato
Titolo Completo
TAR MARCHE, Sez. 2^ - 7 novembre 2023, n. 693SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 337 del 2006, proposto da
Comune di Bolognola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Ortenzi, elettivamente domiciliato presso la Segreteria T.A.R. Marche in Ancona, via della Loggia, 24;
contro
Provincia di Macerata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Leonardo Filippucci e Michele Ponzelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gian Luca Grisanti in Ancona, via Goito, 4;
Dirigente del XIV Settore Ambiente – Dipartimento n. 7 della Provincia di Macerata, Ministero delle Politiche Agricole e Forestali – Corpo Forestale dello Stato – Coordinamento Provinciale di Macerata, Comunità Montana di Camerino, Camera di Commercio Industria Artigianato ed Agricoltura, Azienda Sanitaria Unica Regionale – Zona Territoriale n. 10 Camerino, Dirigente 11^ Settore Genio Civile VI Dipartimento della Provincia di Macerata, Azienda Sanitaria Unica Regionale, non costituiti in giudizio;
Ente Parco Nazionale dei Monti Sibillini e Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso cui domiciliano in Ancona, corso Mazzini, 55;
Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriella De Berardinis e Sara Api, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
del provvedimento adottato dalla Provincia di Macerata con il quale è stata rigettata l’istanza presentata dal Comune di Bolognola di rilascio della concessione di acque minerali denominata “Bolognola”, nonché dei relativi allegati, tra cui, in particolare: la nota della Provincia n. 53212/05 ex art. 10 bis L. 241/1990; il parere dell’Ente Parco Nazionale dei Monti Sibillini prot. n. 3941/05 con i pareri e le risultanze della Commissione e il nulla osta di cui alla seduta del giorno 8 luglio 2005; il parere del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio DNP/4D/2006/66324;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Macerata, dell’Ente Parco Nazionale dei Monti Sibillini, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e della Regione Marche;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 settembre 2023 la dott.ssa Simona De Mattia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Il Comune di Bolognola presentava alla Provincia di Macerata un’istanza per il rilascio, per venti anni, di una concessione mineraria di acque minerali, denominata “Bolognola”.
Veniva avviato il relativo iter procedimentale e veniva altresì convocata una Conferenza dei Servizi, in seno alla quale emergeva la necessità di acquisire integrazioni documentali.
Il Comune provvedeva al deposito della documentazione richiesta e venivano acquisiti i pareri favorevoli di vari Enti coinvolti.
L’Ente Parco dei Monti Sibillini, tuttavia, in data 22 maggio 2005 esprimeva il proprio parere negativo rispetto alla richiesta avanzata dal Comune, motivato essenzialmente sul fatto che l’autorizzazione avrebbe determinato una modificazione del regime delle acque.
Il Comune, a fronte del parere negativo, depositava una serie di osservazioni, al contempo chiedendo all’Ente di rivedere detto parere e di effettuare, congiuntamente alla Provincia, un sopralluogo per la verifica dello stato dei luoghi.
All’esito del sopralluogo, l’Ente Parco manifestava l’intento di voler richiedere un ulteriore parere al Ministero dell’Ambiente, acquisito il quale, il medesimo Ente confermava il proprio parere negativo.
La Provincia, quindi, con il provvedimento qui gravato, rigettava la richiesta del Comune, facendo proprio il parere negativo rilasciato dall’Ente Parco.
2. Il presente ricorso è affidato a due motivi di gravame.
2.1. Con il primo si deduce la violazione e la falsa applicazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 e il vizio procedimentale.
La ricorrente, nello specifico, lamenta l’illegittimità dell’intera sequenza procedimentale che ha condotto all’adozione, da parte della Provincia di Macerata, del provvedimento impugnato. Assume che la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza risale al 27 maggio 2005 e che, da quella data, sono stati effettuati ulteriori adempimenti istruttori (osservazioni al parere negativo dell’Ente Parco, richiesta e successivo sopralluogo da parte della Provincia e dello stesso Ente, successivo parere richiesto al Ministero dell’Ambiente) dei quali la Provincia non avrebbe tenuto conto, rifacendosi in toto al parere negativo dell’Ente Parco. Tale ulteriore attività istruttoria avrebbe dovuto invece indurre la Provincia ad effettuare una nuova comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 prima di adottare il provvedimento di diniego.
Il provvedimento impugnato, inoltre, risulterebbe carente dal punto di vista motivazionale, dal momento che la Provincia, nella fase di adozione del provvedimento finale, non avrebbe tenuto assolutamente conto delle repliche e delle osservazioni presentate dalla parte ricorrente e non avrebbe posto in essere alcuna autonoma valutazione, essendosi rifatta esclusivamente al parere dell’Ente Parco.
Sempre col primo motivo, lamenta ancora la ricorrente la violazione degli artt. 14, 14 bis, 14 ter e 14 quater della legge n. 241 del 1990, atteso che l’Ente Parco ha espresso il proprio parere negativo durante il tempo di sospensione dell’attività della Conferenza dei Servizi finalizzata all’integrazione documentale richiesta, in tal modo condizionando l’esito del procedimento, tanto che la Conferenza medesima non è stata più riconvocata. Peraltro, ciò avrebbe determinato l’illegittimità del parere espresso dall’Ente Parco, in quanto esso è stato manifestato fuori dalla Conferenza dei Servizi, in palese violazione dell’art. 14 quater, secondo cui “Il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni, regolarmente convocate alla Conferenza dei Servizi, a pena di inammissibilità, deve essere manifestato nella Conferenza dei Servizi, deve essere congruamente motivato, non può riferirsi a questioni connesse che non 6 costituiscono oggetto della conferenza medesima e deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso”.
2.2. Con il secondo motivo la ricorrente deduce violazione e falsa applicazione della legge n. 36/1994 e della legge n. 394/1990, eccesso di potere per illogicità, carenza di istruttoria e mancata valutazione di presupposti tecnici e geologici. In particolare, oltre a censurare, sotto più profili, il merito delle ragioni poste a fondamento del parere negativo dell’Ente e del provvedimento finale adottato dalla Provincia (anche avvalendosi di uno studio commissionato all’Università La Sapienza di Roma, il quale avrebbe invece dimostrato la compatibilità del realizzando intervento con la conservazione e la salvaguardia dell’habitat naturale, smentendo i rischi, palesati dall’Ente, per la conservazione degli equilibri idrogeologici), ha dedotto l’illogicità e la contraddittorietà dei provvedimenti impugnati anche in relazione al fatto che l’organo competente in materia di regimentazione delle acque ai sensi delle normative vigenti, ovvero l’Ufficio del Genio Civile della Provincia di Macerata, aveva espresso parere favorevole e che in data 15 febbraio 2000 lo stesso Ente Parco aveva formulato un parere favorevole al rilascio del permesso di ricerca dell’acqua minerale nella medesima zona. L’Ente Parco aveva dunque già valutato la possibilità che fossero captate acque minerali nella zona. Di qui anche la violazione e falsa applicazione della L.R. n. 32/1982.
3. Si sono costituite in giudizio, per resistere, le intimate Amministrazioni (Provincia di Macerata, Ente Parco Nazionale dei Monti Sibillini, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e Regione Marche). La Regione, in particolare, ha preliminarmente eccepito il difetto di legittimazione passiva in capo alla Provincia, posto che, alla luce di una serie di interventi normativi, la competenza in materia di “ricerca, coltivazione e utilizzazione delle acque minerali e termali” è stata trasferita alle Regioni.
In sede di memoria ex art. 73 c.p.a., la medesima Regione ha altresì eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia, assumendo che la stessa andrebbe devoluta al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ratione materiae.
4. Dopo che alla pubblica udienza del 22 novembre 2017 (ruolo aggiunto) la parte ricorrente ha manifestato il permanere del proprio interesse alla decisione, la causa, alla pubblica udienza del 21 settembre 2023, è passata in decisione dopo la discussione orale.
5. In via del tutto preliminare, va affrontata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa regionale.
Essa è fondata, per quanto si va ad esporre.
5.1. Per pacifica giurisprudenza, “poiché la materia delle acque minerali e termali è estranea alla disciplina amministrativa delle acque pubbliche e rientra invece in quella delle miniere, le controversie ad esse relative non sono di competenza del tribunale superiore ma appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo e, quando si verte in tema di concessioni, a quella esclusiva, anche con riguardo a provvedimenti cautelari e di urgenza” (cfr., Cass. Civ., SS.UU., 23 aprile 2001, n. 176; in termini, ex multis, TAR Sicilia Palermo, Sez. I, 10 luglio 2015, n. 1712).
Tuttavia, la giurisprudenza di legittimità è da tempo salda sui criteri di demarcazione tra la giurisdizione specializzata del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e quella amministrativa, ritenendo sussistente la prima non solo quando l’atto impugnato promani da organi amministrativi istituzionalmente preposti alla cura del settore delle acque pubbliche, ma anche quando l’atto, ancorché proveniente da organi diversi, finisca con l’incidere immediatamente – e non soltanto in via occasionale – sull’uso delle medesime acque pubbliche, se ed in quanto interferisca con i provvedimenti relativi a tale uso o sulla stessa struttura o consistenza dei beni demaniali. Nell’ambito della giurisdizione specializzata vanno dunque ricompresi anche i ricorsi avverso i provvedimenti che, pur costituendo esercizio di un potere non strettamente attinente alla materia delle acque ed inerendo ad interessi più generali e diversi ed eventualmente connessi rispetto agli interessi specifici relativi alla demanialità delle acque o ai rapporti concessori di beni del demanio idrico, riguardino comunque l’utilizzazione di detto demanio, così incidendo in maniera diretta ed immediata sull’uso delle acque, interferendo con provvedimenti riguardanti tale uso, nonché autorizzando, impedendo o modificando i lavori relativi (Cass. Civ., SS.UU., ordinanze nn. 9534/2013; 24154/2013; 18977/2017; 33656/2018; 15105/2018; 3518/2019; 9279/2019; 2710/2020).
Stante il progressivo riconoscimento, da parte della giurisprudenza, di tale portata espansiva all’art. 143, comma 1, R.D. n. 1775/1933 – appunto nel senso di ascrivere alla giurisdizione del T.S.A.P. tutti i provvedimenti amministrativi caratterizzati dall’incidenza sulla realizzazione, sospensione o eliminazione di un’opera idraulica riguardante un’acqua pubblica, ovvero aventi comunque riguardo all’utilizzazione del demanio idrico, ancorché promananti da autorità diverse da quelle istituzionalmente preposte alla tutela delle acque – è stata riconosciuta al Tribunale Superiore delle Acque, ad esempio, la giurisdizione in materia di impugnativa di provvedimenti di diniego di condono edilizio adottati per la salvaguardia del vincolo di inedificabilità gravante sulle fasce di rispetto degli argini dei corsi d’acqua demaniali (per tutte, Cass. civ., SS.UU., 12 maggio 2009, n. 10845; T.A.R. Toscana, sez. III, 26 giugno 2019, n. 965 e 26 settembre 2014, n. 1497), e anche in materia di impugnativa di atti di assenso alla realizzazione di opere di attraversamento di corsi d’acqua (cfr. Cass., SS.UU., Cassazione civile sez. un., 8 aprile 2009, n. 8509), o, all’opposto, dell’ingiunzione a demolire attraversamenti fluviali realizzati senza titolo (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 27 febbraio 2018, n. 321).
5.2. Nel caso in esame, l’impugnato diniego di concessione di acque minerali è motivato principalmente sui profili di incidenza dell’intervento in questione sul regime delle acque sorgive e sotterranee nonché sugli effetti della captazione sul contesto idreogeologico circostante e sugli ecosistemi interessati, mentre non vengono in considerazione aspetti relativi alla assentibilità dell’opera in sé.
In altri termini, poiché il motivo del diniego si basa sulla considerazione che l’autorizzazione in parola andrebbe ad interferire direttamente con il regime delle acque pubbliche – con la conseguenza che oggetto del vaglio giurisdizionale è l’accertamento di tale interferenza – ad avviso del Collegio (che non ravvisa ragioni per discostarsi dai principi giurisprudenziali innanzi richiamati) la presente controversia va devoluta alla giurisdizione specializzata del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, innanzi al quale la stessa potrà essere riassunta, ai sensi e nei termini di cui all’art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.
6. Tenuto conto della natura della controversia e del fatto che rimane ancora impregiudicata ogni decisione sul merito della stessa da parte del giudice munito di giurisdizione, le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 21 settembre 2023 con l’intervento dei magistrati:
Renata Emma Ianigro, Presidente
Giovanni Ruiu, Consigliere
Simona De Mattia, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Simona De Mattia
IL PRESIDENTE
Renata Emma Ianigro
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE