* BENI CULTURALI E AMBIENTALI – DIRITTO DELL’ENERGIA – Conferenza di servizi indetta per l’esame dell’istanza di autorizzazione unica – Mancata partecipazione della Soprintendenza – Esercizio del potere di verifica di compatibilità al di fuori della conferenza – Preclusione – Eventuale parere predisposto prima della conferenza – Proposta di parere.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Molise
Città: Campobasso
Data di pubblicazione: 13 Settembre 2013
Numero: 522
Data di udienza: 23 Maggio 2013
Presidente: Ciliberti
Estensore: De Carlo
Premassima
* BENI CULTURALI E AMBIENTALI – DIRITTO DELL’ENERGIA – Conferenza di servizi indetta per l’esame dell’istanza di autorizzazione unica – Mancata partecipazione della Soprintendenza – Esercizio del potere di verifica di compatibilità al di fuori della conferenza – Preclusione – Eventuale parere predisposto prima della conferenza – Proposta di parere.
Massima
TAR MOLISE, Sez. 1^ – 13 settembre 2013, n. 522
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – DIRITTO DELL’ENERGIA – Conferenza di servizi indetta per l’esame dell’istanza di autorizzazione unica – Mancata partecipazione della Soprintendenza – Esercizio del potere di verifica di compatibilità al di fuori della conferenza – Preclusione – Eventuale parere predisposto prima della conferenza – Proposta di parere.
La mancata partecipazione del Direttore regionale e del Soprintendente per i beni architettonici e paesaggistici alla conferenza di servizi indetta per l’esame congiunto dell’istanza di rilascio delle autorizzazioni uniche, preclude ai suddetti organi periferici del MIBAC di esercitare, al di fuori di quella sede, il proprio potere di verifica di compatibilità dell’opera con il vincolo paesaggistico, pena la nullità delle determinazioni a tal fine adottate ai sensi dell’art. 14 quater, comma 1, della legge n. 241 del 1990 che, qualificando siffatta forma di esercizio del potere amministrativo come “inammissibile”, ne tipizza una fattispecie espressa di decadenza. Affinché possa ritenersi rispettato il precetto normativo che fa obbligo al Soprintendente di esprimersi “in via definitiva, in sede di conferenza di servizi” e quello complementare secondo cui il parere in questione debba a pena di inammissibilità essere manifestato nella conferenza di servizi, pertanto, è necessario che il parere eventualmente predisposto dal Soprintendente prima della conferenza, al fine di assicurare una ponderata disamina degli elementi istruttori in suo possesso assuma i caratteri di una proposta di parere, suscettibile di incondizionata confutazione nella sede della conferenza ed aperto a possibili modifiche o passibile di motivata conferma alla luce delle emergenze istruttorie introdotte nella sede unitaria di confronto.
Pres. Ciliberti, Est. De Carlo – Ministero dei Beni Culturali (Avv. Stato) c. Regione Molise (Avv. regionale) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR MOLISE, Sez. 1^ - 13 settembre 2013, n. 522SENTENZA
TAR MOLISE, Sez. 1^ – 13 settembre 2013, n. 522
N. 00522/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00259/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 259 del 2011, proposto da:
Ministero dei Beni Culturali, in persona del Ministro p.t. rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Campobasso, via Garibaldi, nr. 124,
contro
Regione Molise, in persona del Presidente p.t. rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Regionale, domiciliata in Campobasso, via Genova, nr. 11;
Comune di Isernia non costituito in giudizio;
Enac – Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, Enav S.p.a., A.S.R e.M. e Ministero dello Sviluppo Economico, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p. t., non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Rea S.r.l. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Foglia, con domicilio eletto presso l’avv. Amelia Chiantese in Campobasso, Contrada da Colle dell’Orso, nr. 42/G,
per l’annullamento
della determinazione n. 196 dell’11.5.11 della Regione Molise avente ad oggetto la realizzazione di impianto fotovoltaico;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Molise e di Rea S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2013 il dott. Ugo De Carlo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Il Ministero dei Beni Culturali impugna la delibera della Regione Molise indicata in epigrafe, con cui è stato autorizzato un impianto fotovoltaico per la produzione nel territorio di Isernia, nonostante il parere contrario degli organi competenti del Ministero stesso.
La decisione è stata motivata dalla necessità di dare attuazione a quanto previsto all’art. 14 quater, comma 1, L. 241/90, anche per evitare azioni di responsabilità da parte della società che aveva chiesto l’autorizzazione, nonché il rischio di condanna al risarcimento patrimoniale.
In precedenza, vi erano state due sentenze del Consiglio di Stato ( 7606 e 7607 del 2009 ) favorevoli al Ministero, in riforma di due sentenze di questo TAR che avevano accolto la richiesta della Regione Molise di annullamento della proposta di vincolo dell’intero territorio comunale di Isernia, formulata dalla locale Soprintendenza.
In occasione della conferenza di servizi, convocata per valutare il progetto della società controinteressata, non vi era stato da parte della Regione Molise un previo accordo con l’organo statale circa il calendario dei lavori in violazione dell’art. 14 ter, comma 2, L. 241/90.
Da ciò è scaturito il contraddittorio procedimentale tra le due Amministrazioni, con richiesta dell’organo statale di un provvedimento di autotutela che consentisse all’organo periferico una partecipazione nel rispetto delle sue prerogative alla conferenza di servizi.
Si giunge, così, alla notifica del presente ricorso, fondato su un unico articolato motivo, recante più censure.
La prima doglianza attiene al superamento del termine procedimentale di centottanta giorni previsto dall’art. 12 D.lgs. 387/2003, che renderebbe nulla la prosecuzione di qualsiasi attività procedimentale e, in particolare, la declaratoria di inammissibilità del parere paesaggistico statale, asseritamente affetta da difetto assoluto di attribuzione.
La Regione, invero, avrebbe dovuto concordare le date delle ripetute conferenze di servizi, non potendo procedere in assenza dell’organo statale, laddove non vi sia stato un previo concerto sulle date di convocazione.
Tutto ciò si porrebbe in contrasto con la previsione dell’art. 14 ter L. 241/1990, non potendo la Regione fissare numerose e ravvicinate conferenze di servizi, per un numero elevato di questioni, ponendo in seria difficoltà l’organizzazione degli uffici statali coinvolti.
Pertanto, nel caso di specie, la mancata partecipazione della Soprintendenza alla conferenza di servizi e l’espressione dl parere non può essere impeditiva di un intervento successivo della stessa.
Peraltro, essendo stato espresso un parere radicalmente negativo sul progetto non vi sarebbe spazio per nessun suggerimento di modifica dello stesso, talché la Regione Molise avrebbe dovuto impugnare nella sede giurisdizionale l’atto statale.
Il mancato rispetto di quanto previsto nell’art. 14 quater L. 241/1990 comporta un indubbio difetto di attribuzione per l’Amministrazione regionale che ha ritenuto di concedere l’autorizzazione unica, nonostante il parere negativo dell’organo statale, anziché rimettere la questione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Sono state poi richiamate le norme che descrivono i limiti del sindacato di legittimità statale in tema di controllo paesaggistico, non considerando la specialità della disciplina dell’art. 12 del D.lgs. 387/2003, che fa venir meno i termini perentori entro cui deve esprimersi ai sensi del D.lgs. 42/2004, dovendosi invece inserire nel complessivo “iter” procedimentale previsto dal citato art. 12.
Il Ministero, in sostanza, si duole della circostanza che il dissenso statale sia stato considerato come un ordinario parere, che doveva essere necessariamente espresso nella conferenza di servizi, ricavando dalla circostanza dell’omessa partecipazione alla stessa, una sorta di silenzio-assenso che sarebbe in contrasto anche con la disciplina dell’art. 20 della L. 241/1990.
Peraltro, le Linee-guida regionali, approvate con D.G.R. 1074/2009, consentono l’espressione del parere anche tramite mezzi tecnologici, quali quelli informatici, pertanto il parere contrario espresso dalla Soprintendenza è da considerarsi pienamente legittimo. Si potrebbe ritenere – in via di mera congettura – che la sua pretermissione sia dipesa dalla circostanza che si trattasse di un parere non gradito alla Regione.
Il dissenso non avrebbe dovuto essere risolto in ambito regionale, ma mediante il rinvio al Consiglio dei Ministri in attuazione dell’art. 14 quater L. 241/1990.
Si costituisce in giudizio la Regione Molise, che conclude per il rigetto del ricorso.
Si costituisce, altresì, anche l’impresa controinteressata con mera comparsa di stile, chiedendo il rigetto del ricorso.
All’udienza del 23.5.2013, il ricorso veniva trattenuta in decisione.
Nell’affrontare la questione di diritto posta del ricorso, il Collegio non può esimersi da una breve ricognizione dei precedenti giurisprudenziali in materia.
Questo TAR, anche di recente, con sentenza n.585 del 26 ottobre 2012, ha ribadito che <<La mancata partecipazione del Direttore regionale e del Soprintendente per i beni architettonici e paesaggistici alla conferenza di servizi indetta per l’esame congiunto dell’istanza di rilascio delle autorizzazioni uniche, preclude ai suddetti organi periferici del MIBAC di esercitare, al di fuori di quella sede, il proprio potere di verifica di compatibilità dell’opera con il vincolo paesaggistico imposto sull’area di insediamento con D.M. 11.2.1976, pena la nullità delle determinazioni a tal fine adottate ai sensi dell’art. 14 quater, comma 1, della legge n. 241 del 1990 che, qualificando siffatta forma di esercizio del potere amministrativo come “inammissibile”, ne tipizza una fattispecie espressa di decadenza. Si tratta di principi reiteratamente affermati da questo TAR (sentenze 730/2011, n. 98/2011 e 109/2011) in linea con l’orientamento dominante della giurisprudenza>>.
Peraltro, il Collegio ha anche precisato con sentenza n. 555/2012 che <<Affinché possa ritenersi rispettato il precetto normativo che fa obbligo al Soprintendente di esprimersi “in via definitiva, in sede di conferenza di servizi” e quello complementare secondo cui il parere in questione debba a pena di inammissibilità essere manifestato nella conferenza di servizi, è necessario che il parere eventualmente predisposto dal Soprintendente prima della conferenza, al fine di assicurare una ponderata disamina degli elementi istruttori in suo possesso – se del caso unitamente al direttore regionale ed al comitato regionale di coordinamento, come accaduto nel caso di specie – assuma i caratteri di una proposta di parere, suscettibile di incondizionata confutazione nella sede della conferenza ed aperto a possibili modifiche o passibile di motivata conferma alla luce delle emergenze istruttorie introdotte nella sede unitaria di confronto, secondo uno schema dialettico che richiama, come detto, il modello dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990>>.
Va tenuto presente che, in precedenza, principi analoghi sono stati affermati con le sentenze nn. 730/2011, 98/2011 e 109/2011 di questo TAR, mentre il Consiglio di Stato li ha disattesi, in occasione dell’appello su altre due sentenze di questo TAR di analogo tenore quali le nn. 734 e 735 del 2011.
La considerazione interessante in merito deriva, però, dall’esame del contenuto dell’ordinanza 1982/2013, emessa dal Consiglio di Stato in relazione alla richiesta di sospensione degli effetti della sentenza 585/2012 di questo TAR.
Il Consiglio di Stato, forte del precedente costituito dalla sentenza n. 3039/2012, avrebbe potuto accogliere la richiesta sulla base del fumus boni iuris che derivava dalla sintonia tra i motivi di appello del Ministero e i principi espressi dalla richiamata sentenza n. 3039/12; invece, il Supremo Consesso amministrativo ha respinto la richiesta di sospensione con una stringata ordinanza, esaminando semplicemente la mancanza di periculum in mora.
Ad ogni modo, nel caso di specie, non vi è stata violazione della norma procedimentale, che consente, a una delle Amministrazioni convocate, di chiedere il differimento della conferenza di servizi, nel caso in cui sia impossibilitata a partecipare alla riunione convocata con comunicazione giunta almeno cinque giorni prima.
Va tenuto presente, inoltre, che la specialità del procedimento di cui all’art. 12 D.Lgs. n. 387/2003 richiede l’attuazione di un principio di leale collaborazione tra le Amministrazioni competenti a esprimere valutazioni di merito, in quanto il termine di 180 giorni, entro cui deve essere concluso il procedimento, è di carattere perentorio e il suo mancato rispetto può essere causa di successive richieste di risarcimento danni.
Non può, pertanto, pretendersi da parte della Soprintendenza una calendarizzazione previamente concordata in via generale, di guisa che, laddove la Regione abbia impostato i rapporti, come avvenuto nel caso di specie, al principio di leale collaborazione, non si ravvisano motivi di illegittimità nella condotta tenuta dagli organismi regionali.
Il Collegio non intende discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale richiamato in precedenza, pertanto deve precisarsi che il caso che ne occupa rientra nell’ipotesi di parere espresso successivamente alla conferenza di servizi e non di parere comunicato precedentemente alla stessa, non seguito da una partecipazione alla conferenza di servizi.
Occorre, a tal riguardo, precisare che il parere degli organi ministeriali reso al di fuori della conferenza di servizi deve ritenersi radicalmente nullo e l’organo regionale procedente è legittimato a non tenerne conto, essendo <<tamquam non esset>>.
Laddove, invece, vi fosse stata una proposta di parere che non si tramuti legittimamente nell’espressione definitiva dell’atto di assenso, il parere, reso in difformità rispetto allo schema legale disciplinato dall’art. 14 ter, sarebbe atto meramente annullabile, in quanto illegittimo e, in applicazione dei caratteri di esecutività ed esecutorietà dei provvedimenti amministrativi, l’organo regionale procedente dovrebbe necessariamente tenerne conto, o rimettendo la decisione al superiore livello decisionale (Consiglio dei ministri), laddove non intenda conformarsi al diniego, oppure impugnandolo direttamente al fine di rimuovere l’efficacia preclusiva dell’ulteriore corso procedimentale, che la legge riconosce al dissenso espresso.
In conseguenza delle surrichiamate considerazioni, il ricorso del Ministero non merita accoglimento.
Trattandosi di questione in diritto, che ha finora visto divergenti interpretazioni giurisprudenziali, appare equo disporre la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese del giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2013 con l’intervento dei magistrati:
Orazio Ciliberti, Presidente
Luca Monteferrante, Consigliere
Ugo De Carlo, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/09/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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