TAR PIEMONTE – 2 gennaio 2017

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Piemonte
Città: Torino
Data di pubblicazione: 2 Gennaio 2017
Numero: 3
Data di udienza: 16 Novembre 2016
Presidente: Giordano
Estensore: Pescatore

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Premassima

* RIFIUTI – Piani di gestione dei rifiuti – Individuazione delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento – Individuazione dei luoghi o impianti adatti – Competenze – Regime – Artt. 196 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Disciplina regionale – L.r. Piemonte n. 24/2002 – Provincia –  Iter istruttorio – Contraddittorio con gli enti esponenziali dei territori coinvolti.

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Massima

 

TAR PIEMONTE, Sez. 1^ – 2 gennaio 2017, n. 3

RIFIUTI – Piani di gestione dei rifiuti – Individuazione delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento – Individuazione dei luoghi o impianti adatti – Competenze – Regime – Artt. 196 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Disciplina regionale (l.r. Piemonte n. 24/2002).

Ai sensi dell’art. 196 c. 1 lett. a) d.lgs. 152/2006, è di competenza della regione la predisposizione, l’adozione e l’aggiornamento, sentiti le province, i comuni e le Autorità d’ambito, dei piani regionali di gestione dei rifiuti, che contengono, tra l’altro,  i criteri per l’individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti nonché per l’individuazione dei luoghi o impianti adatti allo smaltimento dei rifiuti.  Alle province compete, ai sensi dell’art. 197, c. 1 lett. d), l’individuazione, sulla base delle previsioni del piano territoriale di coordinamento di cui all’art. 20, c. 2, del d.lgs.  18 agosto 2000, n. 267, ove già adottato, e delle previsioni di cui all’art. 199, c. 3, lett. d) e h), nonché sentiti l’Autorità d’ambito ed i comuni, delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti, nonché delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti.  Dunque, secondo le indicazioni desumibili dalla normativa statale, le Province devono individuare i siti idonei nell’osservanza dei criteri definiti nel piano regionale e nel piano territoriale provinciale di coordinamento.  La l.r. Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24 replica il descritto quadro regolativo, senza introdurre, tra la funzione programmatoria propria delle Regione e quella attuativa della Provincia, alcun  ulteriore livello di potere programmatico-pianificatorio: il programma provinciale, alla luce dei limiti tracciati dalla legge regionale, assume infatti funzione attuativa delle linee di intervento contenute nel piano regionale, traducendosi in un atto di concreta individuazione e localizzazione dei siti. Al più è attraverso il piano territoriale di coordinamento che la provincia può esercitare poteri di pianificazione dell’assetto del territorio: ma in questo caso si tratta di potere espressamente previsto da disposizioni normative direttamente integrate nel codice dell’ambiente (l’art. 20 d.lgs. 267/2000, richiamato dall’art.197 d.lgs. 152/2006).
 

RIFIUTI – Piani di gestione dei rifiuti – L.r. Piemonte n. 24/2002 – Provincia – Individuazione delle zone idonee e non idonee – Iter istruttorio – Contraddittorio con gli enti esponenziali dei territori coinvolti – Livello di pianificazione sottratto all’obbligo di motivazione ai sensi dell’art. 13 l. n. 241/1990 – Atti di programmazione regionale.

 Ai sensi dell’art. 6 della l.r. Piemonte 24 ottobre 2002 n. 24, al Programma provinciale di gestione dei rifiuti è affidato il compito della individuazione delle zone idonee per la localizzazione degli impianti di recupero e lo smaltimento dei rifiuti urbani, definite sulla base di scelte programmatiche e pianificatorie contenute nel piano regionale per la gestione dei rifiuti e nel piano territoriale provinciale di coordinamento.  Il programma provinciale ha quindi l’obiettivo di attuare le indicazioni ed i criteri stabiliti dal piano regionale e di consentire la realizzazione dei dettami del medesimo mediante l’individuazione di concrete ed operative linee di intervento. Lo stesso deve quindi contenere l’individuazione delle aree non idonee per la localizzazione degli impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti urbani, definite sulla base di criteri tecnici e dei vincoli che limitano l’uso del territorio; nonché l’individuazione delle zone idonee per la localizzazione degli impianti di recupero e lo smaltimento dei rifiuti urbani.  Il grado di dettaglio e di puntualità delle valutazioni da compiere da parte della Provincia si armonizza con la previsione, contenuta all’art. 3 comma 1 lettera f), secondo cui nel corso dell’iter istruttorio va acquisito il parere dei Comuni interessati. Ciò all’evidente fine di vagliare, nel contraddittorio con gli enti esponenziali dei territori coinvolti, l’effettiva meritevolezza delle scelte di localizzazione dei singoli impianti. L’intensità dello sforzo istruttorio e motivazionale al quale nella materia in esame è chiamata l’amministrazione procedente va rapportato in modo proporzionale sia all’ampiezza e alla tipologia del contraddittorio procedimentale imposto dalla legge, rivolto ai soggetti esponenziali del territorio e indirizzato alla verifica di compatibilità ambientale nel bilanciamento tra interessi contrapposti; sia alla consistenza degli effetti che conseguono alla conclusione del procedimento, posto che l’approvazione del programma di gestione dei rifiuti, nella parte recante la localizzazione dei siti, implica la definitiva e capillare individuazione di insediamenti altamente impattanti sulla tenuta ecologica e produttiva del territorio. Viceversa, il livello della pianficazione sottratta ad uno stringente obbligo motivazionale (ai sensi dell’art. 13 L. 241/1990) è compendiato negli atti di programmazione territoriale regionale e provinciale che si situano a monte della delibera di individuazione dei siti.

Pres. Giordano, Est. Pescatore – B.A. e altri (avv. Martino) c. Regione Piemonte (avv. Scisciot) e altro (n.c.)

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Allegato

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Titolo Completo

TAR PIEMONTE, Sez. 1^ - 2 gennaio 2017, n. 3

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SENTENZA

 

TAR PIEMONTE, Sez. 1^ – 2 gennaio 2017, n. 3

Pubblicato il 02/01/2017

N. 00003/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01620/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1620 del 2007, proposto da:
Bechis Alessandro, Giovanni Tamagnone, Ezio Nata, Luciano Nata, Fiorella Gilli, Giuseppe Gilardi, Orsola Maritano, Giorgio Cottino, Giovanni Bosio, Lara Villata, Maria Gaidano, Luigina Giovanna Nata, Donatella Occhetti, Giuseppe Pavia, Pierpaolo Torretta, Bruna Quaranta, Anna Maria Quaranta, Edmondo Tocco, Giuseppe Tamagnone, Ettore Pozzo, Franca Gallina, Ida Toniolo, Giovanni Solaro, Giuseppe Berruto, Giovanni Natta, Vittorio Meriano, Maria Giuseppina Tamagnone, Rodolfo Quaranta, Bartolomeo Solaro, Maria Teresa Solaro, Carla Gilardi, Giuseppe Pavia, Claudio Gemello, Severino Melica, Ersilia Novara, Gianluisa Girola, Rosalba Pavia, Giuseppe Gilardi, Giovanni Quaranta, Consolata Berruto, Severino Quaranta, Laura Bianco, Brigitte Wilmot, Domenico Bechis, Roberto Natta, Mauro Natta, Pierluigi Negro, Alberto Bechis, Maria Raviola, Pierbattista Menzio, Secondo Acino, Massimiliano Menzio, Dario Cecilio, Giulia Carpignano, Antonio Trucco, Sergio Origlia, Giacomo Trucco, Rosina Navone, Giulia Caretto, Mario Fantozzi, Giacomo Fasano, Giovanni Boero, Albino Sito, Domenico Bosio, Maria Luciana Bianco, Societa’ Isolabella Agricola S.S., Associazione per la Difesa del Territorio Piana Villanovese, Società Banna S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Giovanni Martino, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Giuseppe Giusti, 3;

contro

Provincia di Asti – non costituita in giudizio;
Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Scisciot, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Meucci 1;

per l’annullamento

– della deliberazione del Consiglio Provinciale di Asti n. 35 del 17.7.2007 avente ad oggetto “Linee programmatiche per la gestione dei rifiuti urbani – adozione del “Piano di individuazione delle zone idonee alla localizzazione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani”, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. f), della L.R. 24/2002: discariche per rifiuti non pericolosi” – Integrazione al programma provinciale rifiuti ai sensi dell’art. 6, comma 7, della L.R. 24/2002;

– del Piano Territoriale Provinciale (PTP) approvato con delibera del Consiglio Regionale n. 348-28589 del 5.10.2004, nella parte in cui (art. 26 punti 4.2 e 5.1 NTA) disciplina in termini contraddittori, illogici e difformi dalle previsioni normative i criteri localizzativi per gli impianti di discarica;

– del Programma Provinciale di Gestione dei Rifiuti (PPGR) approvato con delibera del Consiglio Provinciale della Provincia di Asti n. 5974 del 13.3.1998 nella parte (punto 10 Criteri di Localizzazione degli impianti) in cui si formulano modalità e criteri di localizzazione non più compatibili con la normativa statale e regionale successivamente entrata in vigore;

– di ogni altro provvedimento precedente e successivo, collegato, conseguente o comunque connesso con quelli impugnati;

nonchè per la condanna della Provincia di Asti al risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 novembre 2016 il dott. Giovanni Pescatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto della presente vertenza è la delibera del Consiglio Provinciale di Asti che ha adottato il piano di individuazione delle zone idonee alla localizzazione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani, ai sensi dell’art. 3 lettera f) della legge regionale 24/2002.

Unitamente a tale delibera sono stati impugnati il Piano Territoriale Provinciale (PTP) approvato con delibera del Consiglio Regionale del 5 ottobre 2004; e il Programma Provinciale di Gestione dei Rifiuti (PPGR) approvato con delibera del Consiglio Provinciale della Provincia di Asti del 13 marzo 1998, nella parte relativa ai criteri di localizzazione degli impianti.

2. L’impugnativa introduttiva, radicata da soggetti proprietari di immobili situati nelle aree ritenute idonee dal provvedimento impugnato o ad esse limitrofe, si fonda su sette motivi di doglianza, con i quali vengono denunciati svariati vizi inerenti il non corretto esercizio del potere e l’inadeguata valutazione della situazione di fatto sottesa all’intervento di localizzazione dei siti da parte del Consiglio Provinciale.

I) Con il primo motivo – violazione di legge (d.Lgs. 152/06 art. 196, 197, 199; L.R. 24/02 art. 3, art. 6); incompetenza; eccesso di potere per sviamento – i ricorrenti evidenziano come ai sensi dell’art. 196, comma 3 lettera h), del d.lgs. 152/2006, le Regioni siano competenti alla predisposizione di piani regionali di gestione dei rifiuti che devono prevedere i criteri per l’individuazione da parte della Province delle aree idonee o meno alla localizzazione degli impianti di smaltimento. Alle Province non compete alcuna funzione programmatoria o pianificatoria, ma la sola individuazione delle aree suddette, sulla base delle previsioni del piano territoriale di coordinamento. Ne consegue che il PPGR qui impugnato – in quanto recante criteri di localizzazione delle aree ove possono insediarsi impianti di discarica – costituisce violazione delle norme statali, in quanto attribuisce alla Provincia una competenza pianificatoria che non le compete.

Proprio in forza dell’entrata in vigore delle norme statali sopra richiamate deve ritenersi inapplicabile la disciplina introdotta dalla L.R. 24/02 agli artt. 3 e 6, laddove attribuisce alla Provincia il potere di predisporre ed adottare il PPGR.

In via subordinata, in ipotesi di permanente efficacia e validità degli artt. 3 e 6 L.R. 24/02, deve ritenersi consentita al PPGR non già l’indicazione dei criteri di localizzazione, ma unicamente l’individuazione delle aree idonee all’insediamento degli impianti di smaltimento sulla base dei criteri stabiliti da altri atti e provvedimenti.

II) Eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità; violazione di legge (D.Lgs. 267/2000 art. 20; L. R. 56/77 e s.m.i. art. 8-bis).

Ai sensi dell’art. 197 comma 1 lettera d) d.lgs. 152/2006 e dell’art. 3 comma 1 lettera f) della L.R. 24/2002, il provvedimento di individuazione delle zone idonee alla localizzazione di impianti di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il Piano Territoriale Provinciale di coordinamento (PTP), cui fa riferimento l’art. 20 d.lgs. 267/2000, in quanto recante i necessari criteri di localizzazione.

Nel caso di specie il PTP della Provincia di Asti, approvato con delibera del 5.10.2004, contiene solo pochissime disposizioni specificamente riferite alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti, e segnatamente quelle dell’art. 26 punto 4.2 e punto 5.1 NTA, sicché il disposto dell’art. 20 d.lgs. 267/2000 risulta sostanzialmente disatteso. Inoltre, il contenuto delle previsioni del PTP relative ai criteri di localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti appare gravemente contraddittorio e privo di univocità, in quanto le disposizioni sopra richiamate sembrano stabilire un doppio e reciproco recepimento tra il PPGR e il PTP.

Detta impostazione è anche in contrasto con il principio per cui sono i programmi di settore quali il PPGR che “”attuano”” il PTP e quindi devono “recepirne” le previsioni, non viceversa.

III) Violazione di legge (Piano Territoriale Regionale art. 15 NTA); eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza istruttoria.

Il PTP, nonostante sia tenuto ad adeguarsi al Piano Territoriale Regionale (PTR), ha disatteso l’indicazione ivi contenuta (art. 15 NTA) a proposito dell’opportunità di localizzare gli impianti di smaltimento dei rifiuti nelle “aree interstiziali”. Analogo vizio affligge il PPGR e il piano di individuazione.

IV) Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta; violazione di legge (D.Lgs. 267/2000 art. 20; L. R. 56/77 e s.m.i. art. 5).

Il richiamo agli indicati artt. 12, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21 e 22 NTA del P.T.P. appare privo di un contenuto effettivo e specifico, oltre ad assumere carattere di illogicità. Dall’esame delle norme indicate risulta infatti che in nessuna di esse si prevede alcunché in tema di criteri di localizzazione di aree idonee per la realizzazione di discariche.

Con la genericità e la sostanziale inconsistenza del richiamo operato dall’art. 26 punto 4.2 NTA, il P.T.P. ha concretamente rinunciato a stabilire criteri di localizzazione di aree idonee per gli impianti di smaltimento dei rifiuti, così violando il disposto dell’art. 5 comma 5 L.R. 56/77 e s.m.1. vigente all’epoca della formazione degli atti impugnati, il quale prevede che “Il Piano Territoriale definisce inoltre i criteri, gli indirizzi e gli elementi territoriali per la formazione di programmi e provvedimenti di settore .. in particolare definisce le linee di indirizzo territoriale relative alle attività di cava, allo smaltimento dei rifiuti… “.

V) – VI) Con il quinto e sesto motivo – Eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, travisamento dei fatti, contraddittorietà, sviamento, violazione di legge (D.Lgs. 152/2006 art. 197; L. R. 24/02 art. 3), in relazione alla “Fase 0” alla “Fase A” e alla “Fase B” del Piano impugnato – vengono evidenziate una serie di discordanze applicative rispetto alla metodologia di lavoro, scandita in fasi e descritta nell’elaborato n. 1 “Metodologia e Criteri”.

VII) Il settimo motivo –Eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, travisamento dei fatti, contraddittorietà, sviamento – mira a sottolineare come, in relazione a tutti i siti individuati quali aree idonee all’insediamento di impianti di smaltimento, il Piano impugnato abbia ignorato o trascurato elementi decisivi, la cui considerazione avrebbe condotto a ritenerli aree non idonee.

In particolare, nonostante il punto 2 dell’allegato 1 del d.lgs. 36/2003 e il punto 10.1.1 del Programma di gestione dei rifiuti prevedano una serie di prescrizioni che limitano la localizzazione degli impianti di discarica dei rifiuti, in relazione a specifiche esigenze di tutela dell’assetto ambientale, produttivo o ecologico, nel concreto detti criteri risultano essere stati disattesi in relazione alle zone identificate con i numeri 73, 80, 111, 122,139, 140, 142, 144, 145.

3. Con motivi aggiunti notificati il 24 dicembre 2007, il ricorso è stato esteso nei confronti della Regione Piemonte, sulla base del rilievo per cui l’efficacia del provvedimento provinciale di individuazione dei siti idonei è condizionato al silenzio della Regione, ai sensi dell’art. 6 comma 5 LR 24/02.

4. La Provincia di Asti, pur ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.

5. La Regione Piemonte si è costituita, chiedendo la reiezione delle domande avversarie ed evidenziando, nel merito, come l’atto di pianificazione provinciale sia risultato coerente con le linee programmatiche regionali vigenti, con ciò chiarendo il motivo del silenzio regionale.

6. La causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza del 16 novembre 2016.

DIRITTO

1. Ai sensi dell’art. 196 comma 1 lettera a) d.lgs. 152/2006, è di competenza della regione la predisposizione, l’adozione e l’aggiornamento, sentiti le province, i comuni e le Autorità d’ambito, dei piani regionali di gestione dei rifiuti, di cui all’articolo 199.

In particolare, ai sensi dell’art.199, comma 3, lettera i), il piano regionale per la gestione dei rifiuti contiene i criteri per l’individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti nonché per l’individuazione dei luoghi o impianti adatti allo smaltimento dei rifiuti.

Alle province compete, ai sensi dell’art. 197, comma 1 lettera d), l’individuazione, sulla base delle previsioni del piano territoriale di coordinamento di cui all’articolo 20, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove già adottato, e delle previsioni di cui all’articolo 199, comma 3, lettere d) e h), nonché sentiti l’Autorità d’ambito ed i comuni, delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti, nonché delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti.

A sua volta, l’articolo 20, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, prevede l’adozione da parte della provincia, in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, del piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio.

Dunque, secondo le indicazioni desumibili dalla normativa statale, le Province devono individuare i siti idonei nell’osservanza dei criteri definiti nel piano regionale e nel piano territoriale provinciale di coordinamento.

2. La legge regionale Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24 (Norme per la gestione dei rifiuti), sostanzialmente replica il descritto quadro regolativo prevedendo all’art. 3 che le Province adottino dei programmi provinciali volti all’individuazione, sentiti i comuni, delle zone idonee e non idonee alla localizzazione di impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti urbani, sulla base del piano territoriale di coordinamento di cui al d.Lgs. n. 267/2000, ove già adottato, e dei criteri del piano regionale.

Il successivo articolo 6 della stessa legge regionale chiarisce che i programmi provinciali hanno l’obiettivo di attuare le indicazioni ed i criteri stabiliti dal piano regionale e di consentire la realizzazione dei dettami del medesimo mediante l’individuazione di concrete ed operative linee di intervento.

Gli stessi devono quindi contenere l’individuazione delle aree non idonee per la localizzazione degli impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti urbani, definite sulla base di criteri tecnici e dei vincoli che limitano l’uso del territorio; nonché l’individuazione, tenendo conto di quanto stabilito alla lettera b), delle zone idonee per la localizzazione degli impianti di recupero e lo smaltimento dei rifiuti urbani, definite sulla base di scelte programmatiche e pianificatorie.

3. Ora, secondo la tesi svolta dai ricorrenti, tra la funzione programmatoria propria della Regione e quella attuativa della Provincia, la legislazione regionale avrebbe inserito un ulteriore livello di potere programmatico-pianificatorio, estrinsecantesi nel programma provinciale di gestione dei rifiuti, che non sarebbe tuttavia più ammesso dalla legislazione statale di cui al d.lgs. 152/2006.

La censura non è accoglibile, in quanto opera un travisamento della valenza del programma provinciale il quale, alla luce dei limiti tracciati dalla legge regionale, assume funzione attuativa delle linee di intervento contenute nel piano regionale, traducendosi in un atto di concreta individuazione e localizzazione dei siti.

Al più è attraverso il piano territoriale di coordinamento che la provincia può esercitare poteri di pianificazione dell’assetto del territorio: ma in questo caso si tratta di potere espressamente previsto da disposizioni normative direttamente integrate nel codice dell’ambiente (l’art. 20 d.lgs. 267/2000, richiamato dall’art.197 d.lgs. 152/2006).

4. Con riferimento alla concreta declinazione del riparto di competenze, oggetto della seconda, terza e quarta censura, occorre osservare che il piano territoriale di coordinamento adottato dalla Provincia di Asti il 5 ottobre 2004 recepisce gli obiettivi qualitativi e quantitativi del piano regionale di gestione dei rifiuti e avalla le scelte organizzative e localizzative contenute nel programma provinciale di gestione dei rifiuti del 1998 (art. 26, punto 5.1. NTA).

– La tecnica di rimando al piano regionale lascia intendere che il contenuto programmatorio del piano territoriale aderisce (senza innovarli) ai criteri contenuti nel piano regionale: si tratta di opzione in sé non censurabile, rientrando nel legittimo potere della provincia modulare il proprio intervento pianificatorio secondo le modalità ritenute di volta in volta più congeniali, non potendosi escludere tra queste la mera riproduzione delle linee generali regionali. Sulla congruenza e adeguatezza contenutistica delle previsioni regionali, d’altra parte, i ricorrenti nulla eccepiscono, sicché non è possibile sindacare il merito della scelta operata dalla provincia. Tra i parametri regionali così globalmente recepiti non può che rientrare anche quello relativo alle “aree interstiziali”, sulla cui omissione si appunta il terzo motivo di ricorso.

– La seconda previsione contenuta all’art. 26, punto 5.1. NTA del piano di coordinamento, ovvero la conferma delle scelte organizzative e localizzative contenute nel programma provinciale di gestione dei rifiuti del 1998, è invece da intendersi alla luce della successione cronologica che ha visto il primo documento approvato nel 2004 (sulla scorta del d.lgs. 267/2000 che ha introdotto il PTP), quindi successivamente al programma provinciale di gestione dei rifiuti, precedentemente approvato nel 1998: essendo intervenuto quando già quest’ultimo era stato elaborato, il piano di coordinamento ha inteso avallare ex post le “scelte localizzative” (ovvero i concreti e specifici interventi di individuazione dei siti) contenute nel programma provinciale, ritenendole coerenti con i propri criteri di pianificazione. Nessuna alterazione dell’assetto dei poteri tra i due livelli di pianificazione pare dunque desumibile dalla disposizione in esame, come reso evidente dall’ulteriore previsione di cui all’art. 26, punto 4.2. NTA, ove si specifica che il programma provinciale recepisce i criteri del Piano di coordinamento di cui agli artt. 12, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 22.

– Va poi osservato che il programma provinciale, pur presentando un articolo rubricato “criteri di localizzazione” (art. 10), non contiene previsioni di carattere generale in ordine alla localizzazione degli impianti quanto, piuttosto, una disciplina delle modalità procedimentali (dette di macro-localizzazione e micro-localizzazione) attraverso le quali devono essere concretamente selezionati i siti idonei, nell’osservanza dei limiti e dei vincoli desumibili dalla normativa urbanistica e ambientale di riferimento (in particolare per ciò che concerne il rispetto delle fasce di rispetto e delle aree protette). Ciò posto, la censura con la quale si asserisce, da parte ricorrente, l’improprio travaso nel programma provinciale di parametri generali di carattere pianificatorio, è affidata niente più che a generiche affermazioni svincolate da specifici rimandi a dati testuali o contenutistici in grado di fornirne riscontro.

5. Sgombrato il campo dalle censure riferite alla pianificazione regionale e provinciale presupposta e al programma provinciale dei gestione dei rifiuti, restano da esaminare le più specifiche censure indirizzate nei confronti dei contenuti del piano di individuazione.

Sul punto e in relazione a tutti i siti individuati quali aree idonee all’insediamento di impianti di smaltimento il Piano impugnato – secondo la tesi svolta dai ricorrenti – avrebbe ignorato o trascurato elementi decisivi, la cui considerazione avrebbe condotto a ritenerli aree non idonee.

In particolare i ricorrenti osservano che:

– ai sensi del vigente Regolamento regionale n. 2/R del 15 marzo 2004, tutte le aree ove si trovano i siti sono comprese fra le zone vulnerabili da nitrati di origine agricola e sono caratterizzate da un livello di vulnerazione alto.

Dette aree sono quindi sottoposte a specifiche e cogenti misure di salvaguardia delle risorse idriche e come tali dovevano essere considerate fra le aree da escludere ai sensi del d.lgs. 36/2003 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti) All. 1 punto 2.1.;

– ulteriore fattore escludente si riferisce alle aree con falda affiorante: nel Piano impugnato si afferma (punto 1.5.2 dell’elaborato n. 1 “” METODOLOGIA E CRITERI”” – pag. 19) che questo dato sarebbe disponibile solo su una porzione limitata del territorio provinciale. L’affermazione è contestata dai ricorrenti, posto che il P.R.G. comunale deve essere corredato da accurate e approfondite analisi di carattere idrogeologico, sicché la semplice acquisizione degli elaborati della pianificazione urbanistica dei singoli comuni avrebbe consentito di appurare che la maggior parte dell’estensione delle aree ritenute idonee è caratterizzata da una modestissima profondità della falda acquifera, tale da rendere applicabile tale “criterio escludente”;

– le aree ritenute idonee sono tutte collocate nelle immediate vicinanze del confine fra la Provincia di Asti e quella di Torino. Proprio in adiacenza con tale confine è stato individuato il Sito di Importanza Comunitaria “Stagni di Poirino-Favari” (cod. IT1110035), di particolare rilievo naturalistico per la presenza di numerosi laghetti e peschiere che consentono la presenza di rare specie animali. Benché le aree ritenute idonee non coincidano esattamente con il sito suddetto, risulta però intuitiva la possibile influenza che l’eventuale insediamento di una discarica potrebbe avere sulle condizioni naturalistiche del sito. L’aspetto in questione, tuttavia, non è stato minimamente considerato dal Piano impugnato. Ciò vale in particolare per il sito n. 64, ubicato in Comune di Cellarengo, che è adiacente al SIC di Poirino ed anche molto vicino al Lago della Spina in Comune di Pralormo;

– tutto il territorio del Pianalto astigiano è ricompreso nel disciplinare di produzione della “tinca gobba dorata” che è in fase di riconoscimento della D.O.P. da parte della CEE, come da G.U. del 22.1.2004 n. 17; la tinca gobba dorata è poi un prodotto alimentare già individuato come prodotto agroalimentare tradizionale dal D.M. 14.6.2002 del Ministero delle politiche agricole, pubblicato in G.U. del18.7.2002 n. 167. Anche questa circostanza non è stata tenuta nella minima considerazione, ma avrebbe comportato l’esclusione dell’idoneità delle aree ai sensi del d.lgs. 36/2003 All. 1 punto 2.1. Neppure è stata considerata la presenza di numerosi allevamenti di gallina bionda, di elevata qualità merceologica, che viene allevata libera all’aperto;

– ancora, nessun rilievo è stato tributato alla presenza, di recente rilevata nella zona del Pianalto, del Pelobate Fosco, il più raro anfibio endemico italiano, a grave rischio di estinzione, che è stato classificato dalla Direttiva CEE 92/43 quale “specie prioritaria” e che trova un habitat favorevole proprio nei vicini stagni di Poirino e nelle molte peschiere del Pianalto;

– a conferma della diffusa presenza di una falda affiorante, in tutto il territorio del Pianalto sono presenti numerosissimi pozzi ad uso irriguo o potabile; le relative fasce di rispetto costituiscono fattore escludente ai sensi del d.lgs. 36 2003 All. 1 punto 2.1.

6. La Provincia, inoltre, avrebbe ignorato ulteriori specifici elementi, rilevanti per il giudizio di idoneità di singoli siti individuati quali aree idonee all’insediamento di una discarica.

In particolare:

– in relazione al sito n. 111, che si trova ad ovest dell’abitato di Valfenera, è stato fornito dal Comune alla Provincia uno studio analitico e documentato sulle condizioni che lo rendono inidoneo per un impianto di smaltimento dei rifiuti. In particolare, non è stata adeguatamente considerata la presenza di fasce di rispetto per la viabilità, per i corsi d’acqua, per i metanodotti, per gli elettrodotti e per gli acquedotti.

Dalla sussistenza e dall’applicazione di tali fasce di rispetto sarebbero risultate aree di dimensioni ben inferiori a quella minima accettabile di 10 ha. Inoltre non è stata considerata la presenza di allevamenti di bovini e di galline.

– In relazione al sito n. 144, è stata ignorata la presenza nella sua parte centrale di un insediamento residenziale, che avrebbe penalizzato l’individuazione di un’area idonea nel raggio di 500 metri.

Inoltre, immediatamente a nord del sito si trova una delle due torri di avvistamento, dette “Bissoche”, che costituiscono l’unico reperto delle mura cinquecentesche di Villanova d’Asti, e che, per la sua notevole rilevanza storico-architettonica, avrebbe dovuto essere considerato quale decisivo fattore penalizzante. E’ stata infine ignorata la presenza di un consistente allevamento di suini.

– In relazione al sito n. 145, posto ad ovest dell’abitato di Dusino-San Michele, non è stata valutata la presenza della discarica di Valfenera: essa – in forza di uno dei ‘”‘Criteri derivati dal processo di partecipazione'”‘ di cui al punto 1.6.1.3 dell’elaborato 1 del Piano impugnato pag. 23 – penalizza il reperimento di un’area idonea nel raggio di 5000 metri.

Altro elemento trascurato attiene alla presenza di un insediamento residenziale nella parte sud del sito, che penalizzerebbe l’individuazione di un’area idonea nel raggio di 500 metri. Inoltre non è stata valutata la presenza di due diversi elettrodotti, e delle conseguenti fasce di rispetto, che attraversano il sito nella parte centrale.

– In relazione al sito n. 139, se ne evidenzia la particolare vocazione alla produzione agricola di pregio ed all’allevamento d’eccellenza; in essa si trovano infatti un allevamento che produce latte di 1 A qualità, e una “oasi Plasmon”, cioè un’attività agricola che si svolge con costanti controlli qualitativi e con particolare attenzione alla salubrità dei mezzi e dei materiali impiegati.

Questa zona doveva quindi essere considerata fra le zone agricole di pregio, fattore escludente nella “Fase A” del procedimento di individuazione delle aree idonee. Nella parte meridionale del sito è inoltre presente un sistema irriguo sotterraneo che risentirebbe in termini disastrosi dell’insediamento di una discarica.

– Quanto al sito n. 122, a poche centinaia di metri di distanza dallo stesso si trovano ben tre castelli di epoca medioevale (Torre e Palazzo Valgorrera a sud e tenuta Banna a nord), che costituiscono beni di notevole rilevanza storico-architettonica. Nella parte settentrionale del sito si trova inoltre un insediamento residenziale posto lungo la s.s. 29 che avrebbe penalizzato l’individuazione di un’area idonea nel raggio di 500 metri.

Immediatamente a nord del sito in questione si trova inoltre il Borgo Corveglia, complesso monumentale di epoca medioevale di altissimo pregio, al quale la Provincia di Asti ha qualche anno or sono dedicato una pubblicazione; anch’esso non è stato considerato nell’individuazione tanto del sito in esame, quanto del vicino sito n. 73.

Sempre nelle immediate adiacenze del sito n. 122 sono presenti un agriturismo e un allevamento di bovini di “Razza Piemontese” che, se rilevati, avrebbero comportato l’esclusione dell’idoneità delle aree ai sensi del d.lgs. 36/2003 All. 1 punto 2.1.

Ancora, nel sito in esame sono presenti terreni che hanno recentemente goduto di ingenti aiuti finanziari CEE per operazioni dir imboschimento: appare dunque contraddittoria e illogica la scelta di insediarvi una discarica.

In relazione al sito n. 73, trattasi di zona particolarmente vocata alla produzione agricola di pregio ed all’allevamento d’eccellenza; in essa si trovano infatti un allevamento che produce latte di alta qualità e una “oasi Plasmon” cioè un’attività agricola che si svolge con costanti controlli qualitativi e con particolare attenzione alla salubrità dei mezzi e dei materiali impiegati.

Questa zona doveva quindi essere considerata fra le zone agricole di pregio, fattore escludente nella “Fase A” del procedimento di individuazione delle aree idonee.

Immediatamente a nord del sito si trova inoltre la settecentesca Tenuta Valminier, che ospita un ristorante particolarmente avviato anche in ragione dell’amenità del luogo e che verrebbe gravemente pregiudicato dall’insediamento di una vicina discarica. Anche per la localizzazione di questo sito vale inoltre quanto si dirà fra poco a proposito della vicina discarica di Riva presso Chieri.

– Il sito n. 140 si trova a soli 102 metri dalla discarica di Riva presso Chieri, che ha accolto rifiuti non pretrattati e che presenta gravi inconvenienti quale la migrazione del biogas nel sottosuolo esterno alla discarica. La presenza dell’impianto – in forza di uno dei “”Criteri derivati dal processo di partecipazione”” di cui al punto 1.6.1.3 dell’elaborato 1 del Piano impugnato pag. 23 – penalizza il reperimento di un’area idonea nel raggio di 5000 metri (e perciò avrebbe impedito l’individuazione anche dei siti 73, 142, 80).

Sussistono diversi insediamenti residenziali nella parte sud del sito, che penalizzerebbero l’individuazione di un’area idonea nel raggio di 500 metri. Non è inoltre stata considerata la presenza nella parte centrale del sito del sedime del Rio Secco, facilmente soggetto a regime torrenziale e perciò compreso nella rete idrografica principale.

La presenza di una “oasi Plasmon” indica inoltre che questa zona doveva essere considerata fra le zone agricole di pregio, fattore escludente nella “Fase A” del procedimento di individuazione delle aree idonee.

Ancora, sempre nelle immediate adiacenze del sito n. 140 sono presenti due agriturismi e un allevamento di bovini di “Razza Piemontese”, che se rilevato avrebbe comportato l’esclusione dell’idoneità delle aree ai sensi del D.Lgs. 36/03 All. 1 punto 2.1.

Nè è stata valutata la presenza di due diversi elettrodotti, e delle conseguenti fasce di rispetto, che interessano il sito nella parte centrale.

E’ presente poi nel sito un’oasi di protezione e zona di ripopolamento e cattura faunistica che, se rilevata, avrebbe costituito fattore penalizzante (punto 1.6.1.2 dell’elaborato 1 allegato al Piano impugnato- pag. 22).

Infine, la conformazione del sito in esame racchiude il Centro Equestre “La V arietta”, sede di manifestazioni sportive internazionali nonchè di allevamento e preparazione di cavalli per competizione; insediamento che sarebbe gravemente pregiudicato dalla realizzazione di una vicina discarica.

– Il sito n. 80, è interessato nella sua parte centrale dal decorso del Rio “Banna piccolo”, non rilevato dal Piano Impugnato, ma che comporta l’applicazione della relativa fascia di rispetto.

In prossimità dello stesso si trovano beni culturali di notevole rilievo storico-architettonico, quali la chiesa di Celle a nord ed il quattrocentesco “Mulino del Casale” con relativa bealera a est, che avrebbero dovuto essere considerati quale decisivo fattore penalizzante.

Sempre in prossimità del sito in esame si trova il Vivaio Gilli, sede di coltivazione di essenze autoctone e rare, e che doveva quindi essere valutato quale zona agricola di pregio, fattore escludente nella “Fase A” del procedimento di individuazione delle aree idonee.

– Anche il sito n. 142 è situato a meno di 5000 metri dalla discarica di Riva presso Chieri. Esso presenta, inoltre, l’insediamento di ben tre agriturismi e di un cospicuo allevamento di suini, che verrebbero irrimediabilmente pregiudicati dall’insediamento di una vicina discarica.

7. Il ricorso è meritevole di accoglimento in relazione al settimo motivo di censura, globalmente inteso a segnalare un difetto di adeguatezza nella istruttoria e nella motivazione della scelta di localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti.

7.1. Come già esposto, ai sensi dell’art. 6 della legge regionale piemontese 24 ottobre 2002 n. 24, al Programma provinciale di gestione dei rifiuti è affidato il compito della individuazione delle zone idonee per la localizzazione degli impianti di recupero e lo smaltimento dei rifiuti urbani, definite sulla base di scelte programmatiche e pianificatorie contenute nel piano regionale per la gestione dei rifiuti e nel piano territoriale provinciale di coordinamento.

Il programma provinciale ha quindi l’obiettivo di attuare le indicazioni ed i criteri stabiliti dal piano regionale e di consentire la realizzazione dei dettami del medesimo mediante l’individuazione di concrete ed operative linee di intervento.

Lo stesso deve quindi contenere l’individuazione delle aree non idonee per la localizzazione degli impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti urbani, definite sulla base di criteri tecnici e dei vincoli che limitano l’uso del territorio; nonché l’individuazione, tenendo conto di quanto stabilito alla lettera b), delle zone idonee per la localizzazione degli impianti di recupero e lo smaltimento dei rifiuti urbani.

7.2. Il grado di dettaglio e di puntualità delle valutazioni da compiere da parte della Provincia si armonizza con la previsione, contenuta all’art. 3 comma 1 lettera f) della medesima legge, secondo cui nel corso dell’iter istruttorio va acquisito il parere dei Comuni interessati. Ciò all’evidente fine di vagliare, nel contraddittorio con gli enti esponenziali dei territori coinvolti, l’effettiva meritevolezza delle scelte di localizzazione dei singoli impianti.

7.3. In applicazione di tale previsione, le parti ricorrenti nel corso del procedimento hanno formulato le proprie osservazioni, indicando una serie di ragioni specifiche e documentate a dimostrazione della inidoneità di alcune zone tra quelle selezionate dal Consiglio Provinciale come confacenti alla localizzazione degli impianti.

Il Consiglio Provinciale, con delibere n. 3877 del 30 giugno 2006 e 5012 dell’11 luglio 2006, ha demandato la valutazione delle osservazioni all’esame delle Commissioni Consiliari, svolgenti la funzione di organo di supporto istruttorio- consultivo.

Nella delibera conclusiva oggetto di impugnazione, il Consiglio Provinciale ha approvato e richiamato le controdeduzioni alle osservazioni contenute nella relazione del 12 giugno 2007 delle suddette Commissioni Consiliari, di fatto integrando l’elaborato nella base motivazionale del progetto licenziato in via definitiva.

7.4. Senonché, la relazione delle Commissioni non contiene alcuna specifica disamina delle singole deduzioni critiche mosse con riferimento ai siti presi in esame. Il documento si compone, infatti, di enunciati stereotipati, recanti l’indicazione dei criteri astratti, genericamente validi per individuare le aree idonee e quelle da escludere sulla base di una serie di elementi tipologici; nonché di una tabella conclusiva contenente le caratteristiche dei siti prescelti.

Dunque, la relazione tecnica, che nelle intenzioni dell’organo deliberante avrebbe dovuto compendiare gli esiti dell’istruttoria e le ragioni giustificatrici delle scelte operate, per i contenuti generici ed evanescenti che la connotano ha di fatto vanificato l’apporto deduttivo degli enti locali, senza rendere alcuna specifica ed esaustiva risposta alle puntuali obiezioni, di tipo ambientale, paesaggistico ed economico, sollevate con riferimento alle singole scelte di localizzazione oggetto di contestazione.

D’altra parte, l’intensità dello sforzo istruttorio e motivazionale al quale nella materia in esame è chiamata l’amministrazione procedente va rapportato in modo proporzionale sia all’ampiezza e alla tipologia del contraddittorio procedimentale imposto dalla legge, rivolto ai soggetti esponenziali del territorio e indirizzato alla verifica di compatibilità ambientale nel bilanciamento tra interessi contrapposti; sia alla consistenza degli effetti che conseguono alla conclusione del procedimento, posto che l’approvazione del programma di gestione dei rifiuti, nella parte recante la localizzazione dei siti, implica la definitiva e capillare individuazione di insediamenti altamente impattanti sulla tenuta ecologica e produttiva del territorio.

Viceversa, il livello della pianficazione sottratta ad uno stringente obbligo motivazionale (ai sensi dell’art. 13 L. 241/1990) è compendiato negli atti di programmazione territoriale regionale e provinciale che si situano a monte della delibera di individuazione dei siti.

8. Per quanto esposto, il riscontrato difetto di motivazione determina l’accoglimento del ricorso e il conseguente annullamento della delibera n. 35 del 17 luglio 2007, fatte salve le successive determinazioni che l’organo deliberante riterrà di assumere, nell’osservanza dei criteri dettati nella presente motivazione.

9. Va invece respinta le domanda di risarcimento del danno, in quanto formulata in termini del tutto astratti e generici, senza alcuna deduzione in grado di circoscrivere la natura e la consistenza del pregiudizio del quale si invoca il ristoro.

10. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

lo accoglie e per l’effetto annulla la delibera del Consiglio Provinciale di Asti n. 35 del 17 luglio 2007, nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione.

Respinge la domanda di risarcimento del danno.

Condanna le parti intimate a rifondere in favore della parte ricorrente le spese di lite che liquida in complessivi €. 2.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente
Silvana Bini, Consigliere
Giovanni Pescatore, Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE
Giovanni Pescatore
        
IL PRESIDENTE
Domenico Giordano
        
        
IL SEGRETARIO