* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Art- 21 quinquies l. n. 241/1990 – Esercizio del potere di revoca – Rispetto di un termine ragionevole o dell’affidamento del provato – Non è previsto – Applicazione del termine dettato per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, di cui all’art. 21 nonies – Esclusione – APPALTI – Indennizzo per il ristoro dei pregiudizi provocati dalla revoca – Art. 21 quinquies l. n. 241/1990 – Project financing – Inapplicabilità – Disciplina speciale di aui all’art. 183, cc. 12 e 15 d.lgs. n. 50/2016.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Piemonte
Città: Torino
Data di pubblicazione: 20 Giugno 2019
Numero: 729
Data di udienza: 29 Maggio 2019
Presidente: Testori
Estensore: Cattaneo
Premassima
* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Art- 21 quinquies l. n. 241/1990 – Esercizio del potere di revoca – Rispetto di un termine ragionevole o dell’affidamento del provato – Non è previsto – Applicazione del termine dettato per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, di cui all’art. 21 nonies – Esclusione – APPALTI – Indennizzo per il ristoro dei pregiudizi provocati dalla revoca – Art. 21 quinquies l. n. 241/1990 – Project financing – Inapplicabilità – Disciplina speciale di aui all’art. 183, cc. 12 e 15 d.lgs. n. 50/2016.
Massima
TAR PIEMONTE, Sez. 2^ – 20 giugno 2019, n. 729
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Art- 21 quinquies l. n. 241/1990 – Esercizio del potere di revoca – Rispetto di un termine ragionevole o dell’affidamento del provato – Non è previsto – Applicazione del termine dettato per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, di cui all’art. 21 nonies – Esclusione.
La previsione di cui all’art. 21 quinquies, legge n. 241/1990, a differenza del successivo art. 21 nonies, l. n. 241/1990, che regola l’annullamento d’ufficio, non attribuisce rilievo né al rispetto di un termine ragionevole né all’affidamento del privato: l’art. 21 quinquies, l. n. 241/1990 – laddove sia revocato un provvedimento amministrativo ad efficacia durevole o un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea che incida su rapporti negoziali – tutela, infatti, il contrapposto interesse unicamente sul piano patrimoniale, attraverso l’indennizzo e dunque mediante un ristoro pecuniario conseguente ad un atto lecito ma pregiudizievole per i contrapposti interessi privati (Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 2014, n. 5082; Tar Lombardia, Milano, sez., I, n. 237/2016). Né può ritenersi che il termine dettato per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio debba trovare applicazione anche per in caso di esercizio del potere di revoca, pena una palese violazione del disposto normativo.
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – APPALTI – Indennizzo per il ristoro dei pregiudizi provocati dalla revoca – Art. 21 quinquies l. n. 241/1990 – Project financing – Inapplicabilità – Disciplina speciale di aui all’art. 183, cc. 12 e 15 d.lgs. n. 50/2016.
L’indennizzo per il ristoro dei pregiudizi provocati dalla revoca, previsto dall’art. 21 quinquies, l. n. 241/1990, concerne i provvedimenti ad efficacia durevole, non è applicabile al "project financing", per il quale vige la disciplina speciale di cui all’art. 183, commi 12 e 15, del D. lgs. 50/2016, che regolamenta espressamente l’interesse contrattuale negativo o indennizzo in termini specifici, riconoscendo tale diritto solo in caso di gara nella quale il promotore non risulti aggiudicatario (T.A.R. Latina, 28 febbraio 2013, n. 207; TAR Napoli, Sez. II, 15 gennaio 2019, n. 218; TAR Lazio, Roma, Sez. II, 25 ottobre 2017, n. 10695).
Pres. Testori, Est. Cattaneo – A. s.r.l. (avv. Capotorto) c. Comune di Vercelli (avv. Vivani)
Allegato
Titolo Completo
TAR PIEMONTE, Sez. 2^ - 20 giugno 2019, n. 729SENTENZA
TAR PIEMONTE, Sez. 2^ – 20 giugno 2019, n. 729
Pubblicato il 20/06/2019
N. 00729/2019 REG.PROV.COLL.
N. 01184/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1184 del 2017, proposto da
Ad Progetti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfonso Capotorto, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, Centro Direzionale Isola E2 Sc. A;
contro
Comune di Vercelli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Claudio Vivani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Torino, Galleria Enzo Tortora, 21;
per l’annullamento
– della delibera di Giunta Comunale del Comune di Vercelli 298/17 del 18/9/17, successivamente comunicata, recante revoca della dichiarazione di pubblico interesse per la realizzazione di un tempio crematorio presso il cimitero di Billiemme mediante finanza di progetto;
– della delibera di Consiglio Comunale del Comune di Vercelli 38/17 del 13/4/17, conosciuta dalla ricorrente solo all’atto della comunicazione della delibera di Giunta Comunale 298/17, in cui è espressamente richiamata, senza essere allegata;
– di ogni ulteriore atto preordinato connesso e conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi delle società ricorrenti;
nonché per la declaratoria del diritto al risarcimento del danno subito dalla ricorrente dal comportamento e dagli atti posti in essere dal Comune di Vercelli per lucro cessante e danno emergente;
e per la condanna della Stazione Appaltante al pagamento dell’indennizzo ex art. 21 quinquies l. 241/90 in favore della ricorrente, promotrice del progetto, quantificato in € 70.000, pari al rimborso delle spese sostenute.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Vercelli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 maggio 2019 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La AD Progetti s.r.l. nel settembre 2014 ha formulato una proposta per la realizzazione, in project financing, di un tempio crematorio presso il cimitero di Billiemme, ai sensi dell’art. 153 c. 19 del D.Lgs. 163/2006.
Con deliberazione n. 357 del 04/11/2015 la Giunta Comunale di Vercelli ha dichiarato la proposta di pubblico interesse.
L’intervento è stato inserito nella programmazione triennale dei lavori pubblici dell’Ente con previsione di attivazione nell’annualità 2016; in sede di predisposizione della programmazione dei lavori pubblici per il triennio 2017-2019, adottata dalla Giunta Comunale con D.G.C. n. 403 del 17/11/2016, l’intervento è stato nuovamente inserito per l’annualità 2017.
Il Consiglio Comunale, con mozione approvata con D.C.C. n. 30 del 03/04/2017, ha dato indirizzo al Sindaco ed alla Giunta di revocare il procedimento inerente la realizzazione del forno crematorio.
Recependo questo indirizzo, con delibera n. 38/17 del 13/4/17, il Consiglio Comunale ha approvato il piano triennale dei lavori, stralciando l’opera in questione e, con delibera n. 298/17 del 18.9.17, la Giunta Comunale ha revocato la deliberazione di Giunta Comunale n. 357 del 4.11.2017 di dichiarazione di pubblico interesse, rinunciando alla proposta di project financing.
La Ad Progetti s.r.l. ha impugnato questi due ultimi provvedimenti, articolando le seguenti doglianze:
I. violazione e falsa applicazione artt. 21 nonies l. 241/90 – artt. 153 e ss. d.lgs. 163/06 – violazione art. 3 l. 241/90; eccesso di potere per falsa rappresentazione dei fatti – per errata motivazione – simulazione procedimentale – violazione del giusto procedimento di legge;
II. violazione e falsa applicazione artt. 3, 7, 10, 21 quinquies l. 241/90 – artt. 153 e ss. d.lgs. 163/06 – violazione art. 3 l. 241/90; eccesso di potere per falsa rappresentazione dei fatti – per errata motivazione – simulazione procedimentale – violazione del giusto procedimento di legge.
La ricorrente ha domandato la condanna dell’amministrazione comunale al pagamento dell’indennizzo ex art. 21 quinquies l. 241/90, quantificato in € 70.000, pari al rimborso delle spese sostenute, e al risarcimento del danno subito, ai sensi dell’art. 158 del d.lgs. n. 163/06, quantificato in € 190.792.
Si è costituito in giudizio il Comune di Vercelli, deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso:
– la inammissibilità e irricevibilità del ricorso in considerazione del fatto che la lesione degli interessi subita dalla ricorrente si sarebbe verificata già con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 38 del 13 aprile 2017 – con cui, in sede di adozione del programma triennale delle opere pubbliche, l’opera oggetto della proposta formulata dalla società è stata stralciata – tardivamente impugnata;
– la tardività del ricorso in quanto la D.G.C. n. 298/2017 è stata ricevuta via pec dalla ricorrente il 26 settembre 2017; il ricorso è stato portato in notifica il 24 novembre 2017 e dunque entro il termine ordinario ma ben oltre quello dimezzato di cui all’art. 120 c.p.a., riguardante gli atti delle procedure di affidamento relativi a pubblici lavori, servizi o forniture.
All’udienza del 29 maggio 2019 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il Collegio ritiene di poter tralasciare l’esame delle questioni di rito sollevate dall’amministrazione resistente, stante l’infondatezza nel merito del ricorso che va dunque respinto.
Con il primo motivo la ricorrente ha contestato la violazione dell’art. 21 nonies, l. n. 241/1990 e, in particolare, del termine di 18 mesi ivi previsto, entro il quale l’amministrazione può annullare in autotutela i propri provvedimenti.
La censura è priva di fondamento.
Con la deliberazione n. 298 del 18.9.2017 la Giunta Comunale ha revocato la deliberazione n. 357 del 4.11.2017 – con cui la proposta formulata dalla AD Progetti s.r.l. era stata dichiarata di interesse pubblico – sulla base dell’indirizzo dato dal Consiglio Comunale, con la deliberazione n. 30 del 03/04/2017, che ha ritenuto l’opera non più rispondente all’interesse pubblico, perché inquinante, potenzialmente dannosa per la salute dei cittadini e non necessaria stante l’adeguatezza degli impianti già presenti sul territorio.
L’amministrazione comunale ha, dunque, esercitato il potere di revoca disciplinato dall’art. 21 quinquies, l. n. 241/1990.
Questa previsione, a differenza dell’art. 21 nonies, l. n. 241/1990, che regola l’annullamento d’ufficio, non attribuisce rilievo né al rispetto di un termine ragionevole né all’affidamento del privato: l’art. 21 quinquies, l. n. 241/1990 – laddove sia revocato un provvedimento amministrativo ad efficacia durevole o un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea che incida su rapporti negoziali – tutela, infatti, il contrapposto interesse unicamente sul piano patrimoniale, attraverso l’indennizzo e dunque mediante un ristoro pecuniario conseguente ad un atto lecito ma pregiudizievole per i contrapposti interessi privati (Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 2014, n. 5082; Tar Lombardia, Milano, sez., I, n. 237/2016).
Né può ritenersi che il termine dettato per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio debba trovare applicazione anche per in caso di esercizio del potere di revoca, pena una palese violazione del disposto normativo.
Né a una diversa conclusione conduce il precedente del Consiglio di Stato (sez. IV, 3462/17 del 13/7/17), invocato dalla ricorrente.
Questa sentenza non afferma affatto che il termine previsto dall’art. 21 nonies l. 241/90 trova applicazione nelle ipotesi di revoca: la fattispecie oggetto di quel giudizio concerneva, invero, l’esercizio del potere inibitorio su una segnalazione di inizio attività in materia edilizia, potere indubbiamente qualificabile come annullamento e non come revoca (tant’è che nella stessa sentenza si richiama quanto affermato dai giudici di prime cure i quali hanno riqualificato l’esercizio del potere esercitato in relazione alla DIA “in termini di potere (non di revoca ma) inibitorio “ex post”).
Priva di fondamento è anche la doglianza secondo cui sarebbe carente l’allegazione di adeguate ragioni giustificatrici del provvedimento adottato, anche in comparazione con gli interessi del privato: la deliberazione della Giunta Comunale n. 298 del 18.9.2017 è, invero, adeguatamente motivata per relationem con il richiamo alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 30 del 03/04/2017, atto che contiene una puntuale esposizione delle ragioni di interesse pubblico poste a giustificazione della revoca, che non sono state oggetto di contestazione.
Anche il secondo motivo di ricorso, con cui viene contestata la violazione delle garanzie procedimentali, non merita accoglimento.
L’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca non va, difatti, a inficiare il provvedimento impugnato: come obiettato dalla difesa dell’amministrazione resistente, la ricorrente era a conoscenza dell’intenzione dell’amministrazione comunale di addivenire alla revoca della deliberazione n. 357/2015, tant’è che ha interloquito al riguardo, giungendo persino a diffidare il Comune, con nota del 2 agosto 2017, ad adottare l’atto di revoca della dichiarazione di pubblico interesse e a corrisponderle un indennizzo, nella misura di euro 70.000 (doc. n. 16 dell’amministrazione).
La ricorrente ha poi contestato la violazione dell’art. 21 quinquies, l. n. 241/1990, non essendo stato previsto un indennizzo in suo favore.
Anche questa doglianza è infondata.
La società ricorrente si è espressamente impegnata a non richiedere alcun indennizzo o rimborso per l’attività svolta in favore dell’amministrazione comunale, con nota del 26.1.2015; l’impegno è stato recepito sotto forma di condizione nella delibera di dichiarazione di pubblico interesse.
Questi fatti sarebbero già di per sé soli sufficienti ad escludere la fondatezza della pretesa della ricorrente; in ogni caso, l’obbligo della p.a. di corrispondere l’indennizzo per il ristoro dei pregiudizi provocati dalla revoca, previsto dall’art. 21 quinquies, l. n. 241/1990, concerne i provvedimenti ad efficacia durevole, tra i quali non rientra la fattispecie in esame in cui vi è stata unicamente la dichiarazione di pubblico interesse (cfr. ex multis, Cons. Stato, III, 21 gennaio 2013 n. 339; 4 settembre 2013, n. 4433; VI, 19 gennaio 2012, n. 195; sez V, 4 febbraio 2019, n. 820).
La giurisprudenza è difatti dell’avviso che la disciplina generale di cui all’art. 21 quinquies, l. 7 agosto 1990 n. 241 sia inapplicabile al "project financing", per il quale vige la disciplina speciale di cui all’art. 153, comma 19, d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 (ora art. 183, commi 12 e 15, del D. lgs. 50/2016), che regolamenta espressamente l’interesse contrattuale negativo o indennizzo in termini specifici, riconoscendo tale diritto solo in caso di gara nella quale il promotore non risulti aggiudicatario (T.A.R. Latina, 28 febbraio 2013, n. 207; TAR Napoli, Sez. II, 15 gennaio 2019, n. 218; TAR Lazio, Roma, Sez. II, 25 ottobre 2017, n. 10695).
La ricorrente ha poi domandato il risarcimento del danno previsto dall’art. 158, d.lgs. n. 163/2006, pari al 10% del valore delle opere ancora da eseguire ovvero della parte del servizio ancora da gestire valutata sulla base del piano economico-finanziario.
La domanda è priva di ogni fondamento.
Non può, invero, trovare applicazione la previsione di cui all’art. 158, d.lgs. n. 163/2006 (norma che disciplina la risoluzione per inadempimento e la revoca della concessione per motivi di pubblico interesse) in quanto nel caso di specie non risulta essere stata stipulata alcuna concessione.
La ricorrente ha anche lamentato una violazione del dovere di correttezza e una conseguente responsabilità precontrattuale dell’amministrazione, affermando che “la revoca della dichiarazione di pubblico interesse consegue ad una scelta di merito dell’Amministrazione e non già ad una impossibilità oggettiva di realizzazione dell’intervento. Tale circostanza comporta ex se la violazione da parte dell’Ente di un dovere di correttezza codificato dall’art. 1173 c.c. e quindi di fonte legale, oltre che della responsabilità ex art. 1337 c.c.”.
Anche questa pretesa è infondata non avendo la ricorrente neppure chiarito quale sia il comportamento tenuto dall’amministrazione in contrasto con i doveri di lealtà e correttezza.
Non può certamente ritenersi che ogni ipotesi di revoca comporti di per sé una violazione di tali doveri, trattandosi di un potere previsto dalla legge.
Parimenti, per quanto sopra affermato, la mancata corresponsione di un indennizzo non va certo a integrare un comportamento contrastante con la buona fede.
Per le ragioni esposte il ricorso è infondato e va, pertanto respinto.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, a favore del Comune di Vercelli, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Testori, Presidente
Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore
Paola Malanetto, Consigliere
L’ESTENSORE
Silvia Cattaneo
IL PRESIDENTE
Carlo Testori
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE