DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Azione avverso il silenzio – Norma – Natura – Norma sul processo e non sulla giurisdizione – Conseguenze (Massima a cura di Laura Pergolizzi)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Sardegna
Città: Cagliari
Data di pubblicazione: 6 Marzo 2024
Numero: 186
Data di udienza: 28 Febbraio 2024
Presidente: Aru
Estensore: Bonetto
Premassima
DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Azione avverso il silenzio – Norma – Natura – Norma sul processo e non sulla giurisdizione – Conseguenze (Massima a cura di Laura Pergolizzi)
Massima
TAR SARDEGNA, Sez. 2^ – 6 marzo 2024, n. 186
DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO – Azione avverso il silenzio – Norma – Natura – Norma sul processo e non sulla giurisdizione – Conseguenze.
La norma che disciplina l’azione sul silenzio è una norma sul processo e non sulla giurisdizione e quindi è una disposizione che presuppone e non fonda la giurisdizione. In altri termini, il mancato esercizio del potere amministrativo non costituisce una nuova ipotesi di giurisdizione del Giudice Amministrativo, la quale quindi sussiste in materia di silenzio solo laddove la situazione giuridica soggettiva lesa dal comportamento amministrativo inerte, risulti a monte attribuita alla giurisdizione Giudice Amministrativo secondo le regole ordinarie, mentre al contrario va dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo sul silenzio quanto la materia sottostante appartiene alla giurisdizione di un altro Giudice.
Pres. Aru, Est. Bonetto – L. (avv.ti Ortu eTronci) c. Comune di Cagliari (avv. Frau)
Allegato
Titolo Completo
TAR SARDEGNA, Sez. 2^ - 6 marzo 2024, n. 186SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 749 del 2023, proposto da
Il Lido s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cocco Ortu, Mauro Tronci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’accertamento ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.
dell’illegittimità dell’inerzia e/o silenzio inadempimento serbato dall’Ufficio Tributi del Comune di Cagliari sull’interpello formulato dalla società il Lido s.r.l. circa la esatta determinazione della TARI relativa allo stabilimento balneare omonimo e all’area assentita in concessione;
per la condanna
del Comune di Cagliari, all’adozione di un provvedimento espresso, con ogni conseguenziale pronunzia come per legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cagliari;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 febbraio 2024 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La società Il Lido S.r.l. ha agito in giudizio ex artt. 31 e 117 c.p.a. per l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia dell’Ufficio Tributi del Comune di Cagliari sull’interpello formulato dalla ricorrente, volto ad ottenere dall’Ente l’esatta determinazione della TARI relativa allo stabilimento balneare omonimo e all’area assentita in concessione.
In fatto ha allegato di essere titolare della concessione demaniale di un’area sita nel Comune di Cagliari, Località Poetto, riferibile alla pertinenza demaniale marittima, costituita dallo stabilimento balneare denominato “IL LIDO” e dalle adiacenti aree scoperte site in Cagliari, Lungomare Poetto (censite al Catasto Terreni foglio 31, mappali 28 e 30), rilasciata con atto formale repertorio n. 1179 del 28 aprile 1998, integrato con atto repertorio n. 1195 del 21 dicembre 1998, rettificato con atto repertorio n. 1259 del 2 luglio 2001 e successive modifiche.
La concessione demaniale marittima di cui la società “Il Lido s.r.l.” è conduttrice ha per oggetto un tratto del demanio marittimo costituito dallo stabilimento balneare, da un tratto prospiciente di spiaggia e di arenile antistanti l’immobile (oltre alla porzione di terreno retrostante lo stabilimento in cui sono collocati i parcheggi) presso cui svolge il c.d. “servizio spiaggia” (ossia l’attività turistico ricreativa e balneare), dai “servizi di ristoro” (bar, ristorazione), nonché dai “servizi ludico – ricreativi”.
Il concessionario, ex art. 45 bis. Cod. Nav., è stato inoltre autorizzato dall’Autorità competente ad affidare ad altri soggetti la gestione delle attività secondarie nell’ambito della concessione, sicché vi sono in loco altri operatori commerciali abilitati che utilizzano gli stalli ricavati nello spazio all’ingresso dello stabilimento per la vendita di articoli al dettaglio (ad esempio, di articoli di abbigliamento e calzature per il mare).
A fronte di alcuni avvisi di accertamento con i quali il Comune di Cagliari ha quantificato l’imposta TARI ed il relativo Tributo Provinciale a carico della Società per lo stabilimento balneare, l’interessata ha contestato la quantificazione delle aree sottoposte a tassazione (in quanto a suo dire esorbitante le superfici del demanio marittimo concretamente assentite in concessione e la consistenza delle pertinenze demaniali marittime ex art. 49 cod. nav.) e i presupposti del tributo, nonché l’applicazione di tariffe differenti per le diverse tipologie di attività esercitate.
La società Il Lido s.r.l., in particolare, ha richiesto al Comune l’applicazione di una tariffa unica appositamente individuata dal regolamento comunale “per gli stabilimenti balneari”, oppure in subordine il riconoscimento di una riduzione per stagionalità, atteso che l’intero compendio registrava un diverso afflusso di clientela tra le diverse stagioni.
Della questione è stata più volte investita la giustizia tributaria, ma non si è mai giunti ad una definitiva pronuncia nel merito, sicché la Società ha nuovamente posto la questione all’Ufficio Tributi del Comune di Cagliari con interpello presentato a maggio 2023.
Allega l’interessata che dopo alcune interlocuzioni col funzionario responsabile del procedimento, Dott.ssa Paola Cuccureddu, è stato fissato in data 25 maggio 2023 un incontro presso la sede dell’Ufficio Tributi del Comune di Cagliari, in presenza del Dirigente del Servizio, al quale hanno partecipato anche i rappresentanti della società interessata; in tale sede è stata fornita ulteriore documentazione a corredo dell’interpello ed è stata domandata all’odierna ricorrente, ai fini della formulazione di una risposta da parte dell’Ente locale, la presentazione di una “dichiarazione TARI” aggiornata, con allegato un rilievo asseverato da tecnico incaricato, riportante la distinzione delle varie superfici dello stabilimento designate allo svolgimento delle diverse attività collaterali ai c.d. servizi di spiaggia funzionali alla balneazione, e le superfici di litorale assentite alla concessione demaniale marittima di cui la società interessata è concessionaria.
Tale documentazione è stata presentata in data 16 giugno 2023, ma il 13 luglio 2023 il Comune di Cagliari ha richiesto all’interessata anche un’“integrazione del rilievo” attraverso una “nuova planimetria oggetto della variazione di superficie”, che la Società ha prodotto il 21 luglio 2023.
All’esito di tale invio, dopo un ulteriore periodo di inerzia da parte dell’Amministrazione, con nota del 3 agosto 2023, sono state chieste alla Società ulteriori integrazioni documentali, e segnatamente una ulteriore “planimetria quotata con indicazioni delle superfici per ogni tipologia di attività”, documento fornito il 10 agosto 2023.
Dopo il deposito di tale documentazione integrativa, tuttavia, non vi è stato da parte dell’Ufficio Tributi del Comune di Cagliari alcun ulteriore riscontro, sicché la ricorrente ha agito in questa sede ex art. 31 e 117 c.p.a. per ottenere risposta dall’Ente all’interpello proposto volto ad ottenere l’esatta quantificazione della TARI a suo carico.
Il Comune di Cagliari si è costituito contestando il silenzio inadempimento ex adverso allegato, in quanto l’istanza presentata il 4 maggio 2023 dalla ricorrente posta alla base dell’odierno giudizio, non rispetterebbe i caratteri formali e procedimentali dell’interpello ex art. 11 dello Statuto del Contribuente e delle Circolari dell’Agenzia delle Entrate, essendo priva dei dati identificativi dell’istante o del suo rappresentante legale, della sottoscrizione, della procura del professionista e delle questioni prospettate.
All’udienza del 18 gennaio 2024 il Tribunale ha sollevato d’ufficio la questione del possibile difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Giudice Tributario, rinviando la discussione della causa per consentire alle parti di interloquire sul punto.
All’udienza del 28.2 2024 la causa è stata quindi trattenuta in decisione.
All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, va dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Giudice Tributario.
Invero, la Società ricorrente ha formulato al Comune di Cagliari un’istanza volta ad ottenere dall’Ente l’esatta quantificazione della TARI relativa allo stabilimento balneare e all’area data in concessione, istanza qualificata dalla stessa istante in questa sede come interpello ai sensi dell’art. 11 comma 1 della Legge 27 luglio 2000 n. 212 (c.d. Statuto del contribuente).
Tale ultima materia, tuttavia, rientra sicuramente nella giurisdizione tributaria, la quale si connota per essere la giurisdizione generale estesa ai tributi di ogni genere e specie, comprese le questioni ad essi afferenti, come quella concernente l’esatto ammontare delle somme dovute a tale titolo.
La ricorrente sostiene che nel caso in esame vi sarebbe comunque giurisdizione del Giudice Amministrativo in quanto essa ha agito in questa sede ex art. 31 e 117 c.p.a. a fronte del silenzio del Comune su un’istanza avente ad oggetto atti amministrativi a contenuto generale o normativo, come i regolamenti e le delibere tariffarie, che nel caso in esame il Comune avrebbe dovuto applicare per determinare l’esatto ammontare della TARI dovuta dalla Società.
Tale tesi non può essere condivisa, in quanto la norma che disciplina l’azione sul silenzio è una norma sul processo e non sulla giurisdizione, e quindi è una disposizione che presuppone e non fonda la giurisdizione.
In altri termini, il mancato esercizio del potere amministrativo non costituisce una nuova ipotesi di giurisdizione del Giudice Amministrativo, la quale quindi sussiste in materia di silenzio solo laddove la situazione giuridica soggettiva lesa dal comportamento amministrativo inerte, risulti a monte attribuita alla giurisdizione Giudice Amministrativo secondo le regole ordinarie (vedi Tar Lazio, sentenza n. 1105 del 2023), mentre al contrario va dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo sul silenzio quanto la materia sottostante appartiene alla giurisdizione di un altro Giudice, compreso quello Tributario.
Invero, la semplice circostanza che un ricorso sia stato veicolato attraverso il meccanismo del silenzio non comporta per ciò stesso che la giurisdizione sia del Giudice Amministrativo, in quanto “In tema di silenzio-inadempimento, l’art. 31 c.p.a. (nel quale è stato traslato l’art. 21-bis della L. 6 dicembre 1971, n. 1034) non ha inteso creare un rimedio di carattere generale, esperibile in tutte le ipotesi di comportamento inerte della pubblica amministrazione e, pertanto, sempre ammissibile indipendentemente dalla giurisdizione del giudice amministrativo sulla questione sottostante, come si verificherebbe qualora il giudice amministrativo fosse stato configurato come giudice del silenzio della pubblica amministrazione, ma ha solo codificato un istituto giuridico di elaborazione giurisprudenziale, relativo all’esplicitazione di potestà pubblicistiche correlate alle sole ipotesi di mancato esercizio dell’azione amministrativa, tanto che, anche nel caso del rito speciale instaurato per l’impugnazione del silenzio il giudice adito deve preliminarmente verificare la propria giurisdizione in relazione alla natura della posizione sostanziale esercitata e, se del caso, dichiarare l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e con l’ulteriore conseguenza che lo speciale rito sul silenzio non configura una nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva o per materia del giudice amministrativo, ma costituisce un particolare strumento processuale volto a rendere più efficace la tutela dell’interessato nei confronti del comportamento inerte della p.a. nell’emanazione di un provvedimento amministrativo, a fronte di una posizione di interesse legittimo in capo al cittadino” (vedi T.A.R. Lazio Roma, Sez. III-bis, n. 11949/2016).
Quindi “Il rito speciale sul silenzio è praticabile esclusivamente se il Giudice Amministrativo ha la giurisdizione sul rapporto cui inerisce la richiesta inevasa; per attivare il ricorso avverso il silenzio inadempimento dell’Amministrazione, è determinante che il silenzio riguardi l’esercizio di una potestà amministrativa e che la posizione del privato si configuri come interesse legittimo (artt. 31,117, d.lgs. n. 104/2010, CPA)” (vedi Cons. Stato, Sez. Sesta, 31 gennaio 2018, n. 650; Cons. Stato, sez. Quinta, 30 settembre 2013, n. 4835; TAR Campania, Napoli, Sez. Quinta, 27 settembre 2018, n. 5593).
E con riferimento alle situazioni giuridiche tutelabili davanti al Giudice Tributario l’art. 12 comma secondo della Legge 28 dicembre 2001 n. 448, configura la giurisdizione tributaria come giurisdizione a carattere generale, che si radica in base alla materia, indipendentemente dalla specie dell’atto impugnato.
L’art. 19 d.lgs. 546/1992 reca poi l’elenco degli atti suscettibili d’impugnazione davanti alle Commissioni Tributarie, ma tale elencazione non esclude l’impugnabilità di atti non compresi in tale novero, se comunque contenenti la manifestazione di una ben individuata pretesa tributaria.
Tale elencazione, infatti, va letta tenuto conto dell’allargamento della giurisdizione tributaria operato con la Legge n. 448 del 2001 e va interpretata estensivamente alla luce delle norme costituzionali di buon andamento della P.A. (art. 97 Cost) e tutela del contribuente (art. 24 e 53 Cost.), riconoscendosi l’impugnabilità davanti al Giudice Tributario di tutti gli atti adottati dall’Ente impositore che delineano e portano a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria, con l’esplicitazione delle concrete ragioni (fattuali e giuridiche) che la sorreggono (vedi Cass. sentenze n. 12150/2019; n. 1230/2020; n. 15318 del 2021; n. 5174 del 2023).
In altri termini, va affermata la tutela giurisdizionale davanti al Giudice Tributario ogni qualvolta vi sia un collegamento tra un atto della Pubblica Amministrazione e il rapporto tributario, e cioè laddove un provvedimento incida su una pretesa tributaria.
Nell’ipotesi in discussione, pertanto, atteso che l’interpello di cui al presente giudizio, rispetto al quale la ricorrente lamenta la mancata risposta da parte del Comune, risulta sicuramente idoneo ad incidere sul rapporto tributario tra la Lido s.r.l. e l’Ente, in quanto volto ad ottenere dall’Amministrazione l’esatta quantificazione della TARI dovuta dalla Società, va certamente dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore di quello Tributario, sia rispetto alla situazione giuridica dedotta a monte, che di conseguenza sulla domanda ex art. 31 e 117 c.p.a.
Le spese di lite possono tuttavia essere compensate per la novità della questione affrontata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
– dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Giudice Tributario, davanti al quale la controversia potrà essere riproposta nel termine ed agli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.;
– compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 28 febbraio 2024 con l’intervento dei magistrati:
Tito Aru, Presidente FF
Antonio Plaisant, Consigliere
Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Jessica Bonetto
IL PRESIDENTE
Tito Aru
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE