* RIFIUTI – Controversie attinenti all’azione complessiva di gestione dei rifiuti – Art. 133, c. 1, lett. p) c.p.a. – Giurisdizione amministrativa esclusiva – Liti in cui non viene in rilievo l’esercizio di un pubblico potere – Aspetti meramente patrimoniali – Giurisdizione ordinaria – Fattispecie.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Toscana
Città: Firenze
Data di pubblicazione: 19 Luglio 2019
Numero: 1140
Data di udienza: 9 Luglio 2019
Presidente: Trizzino
Estensore: Cacciari
Premassima
* RIFIUTI – Controversie attinenti all’azione complessiva di gestione dei rifiuti – Art. 133, c. 1, lett. p) c.p.a. – Giurisdizione amministrativa esclusiva – Liti in cui non viene in rilievo l’esercizio di un pubblico potere – Aspetti meramente patrimoniali – Giurisdizione ordinaria – Fattispecie.
Massima
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 19 luglio 2019, n. 1140
RIFIUTI – Controversie attinenti all’azione complessiva di gestione dei rifiuti – Art. 133, c. 1, lett. p) c.p.a. – Giurisdizione amministrativa esclusiva – Liti in cui non viene in rilievo l’esercizio di un pubblico potere – Aspetti meramente patrimoniali – Giurisdizione ordinaria – Fattispecie.
L’articolo 133, comma 1, lett. p) del codice del processo amministrativo attribuisce alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie attinenti all’azione complessiva di gestione dei rifiuti, anche se attuata con comportamenti della pubblica amministrazione. La disposizione aggiunge tuttavia che detta azione deve essere sempre riconducibile all’esercizio di un pubblico potere. La giurisprudenza ha individuato ambiti di questa materia in cui è assente la giurisdizione amministrativa: si tratta di quelle liti nelle quali non viene in rilievo in alcun modo l’esercizio di un pubblico potere poiché riguardano aspetti meramente patrimoniali della gestione dei rifiuti. La giurisdizione amministrativa presuppone sempre un giudizio sull’esercizio di un potere pubblico e deve pertanto essere esclusa in quelle fattispecie nelle quali le posizioni delle parti in lite si qualificano su un piano paritetico. Tali sono le controversie meramente patrimoniali nelle quali non viene in rilievo l’esercizio di alcun potere pubblicistico, che continuano ad appartenere alla giurisdizione ordinaria (C.d.S. 2 luglio 2018 n. 4005; T.A.R. Puglia-Lecce III, 26 maggio 2017 n. 833; T.A.R. Lombardia-Milano III, 29 dicembre 2016 n. 2482; T.A.R. Toscana II, 4 giugno 2019 n. 832; fattispecie relativa agli atti con cui sono state determinate le somme da riconoscere alla ricorrente a titolo di rimborso dei costi sostenuti per la progettazione di un impianto di termovalorizzazione poi non realizzato).
Pres. Trizzino, Est. Cacciari – A. s.r.l. (avv.ti Benedetti e D’Onza) c. Comune di Pistoia (avv. Paci)
Allegato
Titolo Completo
TAR TOSCANA, Sez. 2^ - 19 luglio 2019, n. 1140SENTENZA
TAR TOSCANA, Sez. 2^ – 19 luglio 2019, n. 1140
Pubblicato il 19/07/2019
N. 01140/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00590/2019 REG.RIC.
N. 00591/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 590 del 2019, proposto da
AER Impianti s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati David Benedetti e Tommaso D’Onza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il secondo in Firenze, viale Amendola 20;
contro
il Comune di Pistoia in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Federica Paci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso l’avv. Vittorio Chierroni in Firenze, via de Rondinelli 2;
nei confronti
Autorità di Ambito ATO Toscana Centro in persona del Direttore Generale pro tempore e Comune di Pontassieve in persona del Sindaco pro tempore, non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 591 del 2019, proposto da
AER Impianti s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati David Benedetti e Tommaso D’Onza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il secondo in Firenze, viale Amendola 20;
contro
il Comune di Serravalle Pistoiese in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv.to Lorenzo Magrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Autorità di Ambito ATO Toscana Centro in persona del Direttore Generale pro tempore e Comune di Pontassieve in persona del Sindaco pro tempore, non costituiti in giudizio;
quanto al ricorso n. 590 del 2019:
per l’annullamento e/o per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio
1) della Delibera di Consiglio Comunale n. 36 del 12.3.2019 avente ad oggetto “Servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani – Approvazione del piano finanziario per l’anno 2019”;
2) della Delibera di Consiglio Comunale n. 37 del 12.3.2019 avente ad oggetto “Determinazione delle tariffe IUC (imposta unica comunale) relativamente alla sua componente tari (tassa sui rifiuti) Approvazione”;
3) della Delibera di Consiglio Comunale n. 19 del 27.2.2018 avente ad oggetto “Gestione del servizio di igiene urbana – Approvazione del piano finanziario per l’anno 2018”;
4) della Delibera di Consiglio Comunale n. 20 del 27.2.2018 avente ad oggetto “Determinazione delle tariffe IUC (imposta unica comunale) relativamente alla sua componente tari (tassa sui rifiuti) – Approvazione”;
nonché, per quanto occorrer possa
5) della Delibera C.C. n. 42 del 14/03/2019 di approvazione del Bilancio Comunale e ogni relativo allegato;
6) della Nota (Prot. n. 0116955) del 19.10.2018, a firma del Sindaco del Comune di Pistoia, trasmessa ad ATO Toscana Centro ed avente ad oggetto “Vostro Prot. n. 5238 del 04/09/2018 – Comunicazione ai sensi dell’art. 4 dell’atto ricognitivo transattivo (Del. Ass. ATO T.C. n. 10/2017) relativo al Protocollo di Intesa per Selvapiana (Del. Ass. ATO T.C. n. 1/2015) – Completamento obblighi Protocollo di Intesa e Liquidazione importi” e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, ancorché incognito;
nonché per l’accertamento del diritto e la condanna al risarcimento del danno;
quanto al ricorso n. 591 del 2019:
per l’annullamento e/o per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio
1) della Delibera C.C. di Serravalle Pistoiese n. 17 del 19.3.2019 avente ad oggetto “Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani: Approvazione del Piano Finanziario per l’anno 2019.”;
2) della Delibera C.C. di Serravalle Pistoiese n. 18 del 19.3.2019 avente ad oggetto “Determinazione delle tariffe Tassa sui Rifiuti (t.a.r.i.) anno 2019”;
3) della Delibera C.C. di Serravalle Pistoiese n. 19 del 28.2.2018 avente ad oggetto “Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani – Approvazione del Piano Finanziario Per L’anno 2018.”;
4) della Delibera C.C. di Serravalle Pistoiese n. 20 del 28.2.2018 avente ad oggetto “Determinazione delle tariffe Tassa sui Rifiuti (t.a.r.i.) anno 2018.”;
nonché, per quanto occorrer possa
5) della Delibera C.C. di Serravalle Pistoiese n. 21 del 19.3.2019 avente ad oggetto “Bilancio di Previsione 2019/2021 – Approvazione.”;
6) della nota (Prot. n. 0019561) del 12.11.2018, a firma del Sindaco del Comune di Serravalle Pistoiese e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, ancorché incognito;
nonché per l’accertamento del diritto e la condanna al risarcimento del danno.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pistoia e del Comune di Serravalle Pistoiese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2019 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La pianificazione regionale toscana in materia di rifiuti, nonché il Piano delle Provincie di Firenze, Prato e Pistoia e il Piano di Ambito di ATO Toscana Centro, avevano previsto la realizzazione di un impianto di termovalorizzazione in località Selvapiana affidata all’impresa AER Impianti s.r.l., e oggetto di specifica disciplina in una convenzione sottoscritta tra quest’ultima e l’Autorità di Ambito Toscana Centro (nel seguito: “Autorità d’Ambito”) il 21 dicembre 2010. L’impianto era destinato ad accogliere quota parte dei rifiuti provenienti dalle amministrazioni locali facenti parte dell’Ambito Toscana Centro.
Successivamente la costruzione dell’impianto è stata oggetto di ripensamento da parte delle Amministrazioni coinvolte e in un Protocollo d’intesa stipulato il 28 aprile 2015 tra AER Impianti, Regione Toscana, Autorità di Ambito ed i Comuni di Dicomano; Figline e Incisa Valdarno, Londa, Pelago, Pontassieve, Reggello, Rignano sull’Arno, Rufina e San Godenzo è stata prevista e regolamentata una fase di valutazione circa l’economicità derivante dalla sua mancata realizzazione. Nello stesso Protocollo è stato previsto che in caso di mancata realizzazione dell’impianto, sarebbero stati rimborsati i costi di progettazione sostenuti da AER Impianti. La rivalutazione si è conclusa con la scelta di non costruire l’impianto, che poi è stato escluso dalla pianificazione e quindi l’Autorità d’Ambito, con deliberazione 20 luglio 2017, n. 10, ha approvato una bozza di atto transattivo e ricognitivo che successivamente è stato sottoscritto da AER Impianti e dai Comuni concedenti di quest’ultimo, eccettuati quelli di Pistoia e Serravalle Pistoiese, il quale ha previsto la revoca della convenzione originaria del 21 dicembre 2010 e la cessazione del contenzioso nel frattempo instaurato con AER Impianti, ed ha anche quantificato gli importi da riconoscere a quest’ultima con la relativa ripartizione tra i Comuni appartenenti all’Autorità stessa.
I Comuni di Pistoia e di Serravalle Pistoiese non hanno inserito la componente di costo corrispondente al rimborso spettante ad AER Impianti nei loro strumenti di programmazione finanziaria per gli anni 2018 e 2019, né nelle delibere aventi ad oggetto la determinazione della Tassa Rifiuti (TARI) per gli stessi anni, rappresentando con note dei rispettivi Sindaci le argomentazioni poste a fondamento della scelta di non procedere al pagamento. AER Impianti è allora insorta con due ricorsi notificati il 26 aprile 2019 e depositati il 9 maggio 2019, rubricati sub R.g. nn. 590/2019 e 591/2019, rispettivamente avverso il Comune di Pistoia e il Comune di Serravalle Pistoiese. Lamenta l’illegittimità del silenzio da questi serbato; a suo dire le Amministrazioni comunali devono partecipare obbligatoriamente ex lege all’Autorità di Ambito e ogni decisione validamente assunta da quest’ultima, e non contestata tempestivamente, non potrebbe che essere vincolante nei loro confronti. Le deliberazioni gravate sarebbero poi carenti di motivazione in ordine alla decisione di non inserire il contributo riconosciuto dall’Autorità d’Ambito a suo favore e contraddittori sarebbero i comportamenti assunti dai Comuni intimati. La ricorrente chiede conclusivamente di accertare l’obbligo delle Amministrazioni Comunali intimate di adempiere alla deliberazione dall’Autorità d’Ambito n. 10/2017 ed agli ulteriori atti ad essa connessi e presupposti; di accertare la conseguente inadempienza con annullamento degli atti impugnati e condanna delle stesse a provvedere, assegnando un termine e nominando di un commissario ad acta per l’assunzione di ogni provvedimento sostitutivo necessario. Chiede inoltre il risarcimento del danno.
Si sono costituiti i Comuni di Pistoia e di Serravalle Pistoiese eccependo, in sede di discussione, il difetto di giurisdizione a favore del Giudice Ordinario nonché l’inammissibilità del ricorso e il difetto di legittimazione in capo alla ricorrente.
Alla camera di consiglio del 9 luglio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. I ricorsi devono essere riuniti per motivi di connessione e dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione a favore del Giudice Ordinario.
È ben vero che l’articolo 133, comma 1, lett. p) del codice del processo amministrativo attribuisce alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie attinenti all’azione complessiva di gestione dei rifiuti, anche se attuata con comportamenti della pubblica amministrazione. La disposizione aggiunge tuttavia che detta azione deve essere sempre riconducibile all’esercizio di un pubblico potere.
La giurisprudenza ha individuato ambiti di questa materia in cui è assente la giurisdizione amministrativa: si tratta di quelle liti nelle quali non viene in rilievo in alcun modo l’esercizio di un pubblico potere poiché riguardano aspetti meramente patrimoniali della gestione dei rifiuti.
La giurisdizione amministrativa presuppone sempre un giudizio sull’esercizio di un potere pubblico e deve pertanto essere esclusa in quelle fattispecie nelle quali le posizioni delle parti in lite si qualificano su un piano paritetico. Tali sono le controversie meramente patrimoniali nelle quali non viene in rilievo l’esercizio di alcun potere pubblicistico (C.d.S. 2 luglio 2018 n. 4005; T.A.R. Puglia-Lecce III, 26 maggio 2017 n. 833; T.A.R. Lombardia-Milano III, 29 dicembre 2016 n. 2482).
L’art. 133, comma 1, lett. p) c.p.a. presuppone l’esercizio di un potere di natura pubblico e rimangono escluse dal suo ambito di applicazione le controversie in cui viene dedotto in giudizio un rapporto obbligatorio avente ad oggetto aspetti meramente patrimoniali della gestione, che continuano ad appartenere alla giurisdizione ordinaria (T.A.R. Toscana II, 4 giugno 2019 n. 832).
Nel caso in esame ogni potestà pubblicistica si è consumata con la decisione assunta dalle Amministrazioni d’Ambito di escludere dalla pianificazione l’impianto di cui si tratta, mentre con gli atti successivi sono state determinate le somme da riconoscere alla ricorrente a titolo di rimborso dei costi sostenuti per la progettazione dell’opera che poi non è stata realizzata. Quest’ultimo tratto di azione è qualificabile nei termini privatistici così come gli atti posti in essere nel suo ambito, in quanto afferente a rapporti e situazioni meramente patrimoniali che non sono collegate all’esercizio di pubblici poteri. Detti atti, ed in particolare l’atto ricognitivo e transattivo (cui peraltro i Comuni intimati non hanno aderito) non possono qualificarsi come negozi ad oggetto pubblico, poiché non sono finalizzati a regolamentare l’esercizio di pubbliche funzioni o pubblici poteri ma rapporti patrimoniali intercorrenti tra le parti.
La ricorrente, pur con la formale impugnazione di atti amministrativi dei Comuni intimati, lamenta la mancata esecuzione dell’impegno patrimoniale assunto a suo favore dall’Autorità di Ambito e che ritiene vincolante anche nei loro confronti. In tal modo aziona una posizione di diritto soggettivo volta all’accertamento del proprio diritto alla corresponsione del quantum ivi rappresentato, senza collegamento con l’esercizio di potestà pubbliche. Quella avanzata dalla ricorrente nella presente sede è dunque una pretesa meramente patrimoniale volta all’esecuzione di obbligazioni che hanno fonte in una posizione paritetica, la cui cognizione esce perciò dall’ambito di competenza del Giudice Amministrativo e rientra invece in quella del Giudice Ordinario, davanti al quale le parti sono rinviate con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’articolo 11 c.p.a.
Le spese processuali vengono compensate in ragione della complessità della normativa.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposto, li riunisce e li dichiara inammissibili per difetto di giurisdizione e rimette le parti avanti al Giudice Ordinario, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore
Nicola Fenicia, Primo Referendario
L’ESTENSORE
Alessandro Cacciari
IL PRESIDENTE
Rosaria Trizzino
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE