* APPALTI – Commissione di gara – Sostituzione per delega di uno dei componenti – Legittimità – Scopo della supplenza – Natura di collegio perfetto della commissione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Veneto
Città: Venezia
Data di pubblicazione: 21 Febbraio 2017
Numero: 183
Data di udienza: 8 Febbraio 2017
Presidente: Nicolosi
Estensore: Fenicia
Premassima
* APPALTI – Commissione di gara – Sostituzione per delega di uno dei componenti – Legittimità – Scopo della supplenza – Natura di collegio perfetto della commissione.
Massima
TAR VENETO, Sez. 1^ – 21 febbraio 2017, n. 183
APPALTI – Commissione di gara – Sostituzione per delega di uno dei componenti – Legittimità – Scopo della supplenza – Natura di collegio perfetto della commissione.
La sostituzione per delega nel corso dei lavori di uno dei componenti della commissione di gara risulta perfettamente legittima, alla luce di quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, tesa ad escludere l’esistenza di un principio assoluto di unicità o immodificabilità delle commissioni giudicatrici, trovando tale principio delle deroghe ogni volta vi sia un caso di indisponibilità da parte di uno dei componenti della commissione a svolgere le proprie funzioni (cfr. Consiglio di Stato: Sez. III, 25 febbraio 2013, n. 1169; Sezione IV, 11 novembre 2002, n.6194; Sezione VI, 2 febbraio 2004, n.324); mentre è pacifico che la natura di collegio perfetto non è contraddetta dalla nomina di supplenti, ma, anzi, ne è confermata. Lo scopo della supplenza, nel caso di commissioni di gara, è infatti proprio quello, da un lato, di garantire che il collegio possa operare con il plenum anziché con la sola maggioranza, in caso di impedimento di taluno dei membri effettivi e, dall’altro lato, che la commissione svolga le sue operazioni con continuità e tempestività, senza che il suo agire sia impedito o ritardato dall’impedimento di taluno dei suoi componenti. Infatti, il plenum dei componenti del collegio perfetto va riferito alla contestuale presenza del numero di componenti previsto e non alla necessaria identità fisica delle persone che lo compongono.
Pres. Nicolosi, Est. Fenicia – I. Societa’ Cooperativa Sociale Onlus (avv. Pavarin) c. V. s.r.l. (avv. Pellicani)
Allegato
Titolo Completo
TAR VENETO - 21 febbraio 2017SENTENZA
TAR VENETO, Sez. 1^ – 21 febbraio 2017, n. 183
Pubblicato il 21/02/2017
N. 00183/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01139/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1139 del 2016, proposto da:
Il Sole Societa’ Cooperativa Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Pavarin, con domicilio ex lege presso la Segreteria del T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;
contro
Valore Ambiente S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Pellicani, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia-Mestre, via Bembo, 40;
nei confronti di
Insieme Soc. Coop.Sociale A.R.L., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca Ghirigatto, Anna Povolo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Enrico Tonolo in Venezia, San Polo, 135;
per l’annullamento
del provvedimento di aggiudicazione alla controinteressata dell’appalto de quo, il cui contenuto è stato comunicato alla ricorrente con nota del 25.8.2016, prot. n. 0082996/2016; nonché di ogni atto annesso, connesso o presupposto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Valore Ambiente S.r.l. e di Insieme Soc. Coop.Sociale A.R.L.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2017 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il presente ricorso Il Sole – Società Coop. Sociale Onlus (di seguito più brevemente denominata “Il Sole”) ha chiesto l’annullamento, previa provvisoria sospensione dell’efficacia, del provvedimento di aggiudicazione ad “Insieme Soc. Coop. Sociale a r.l.” dell’appalto avente ad oggetto l’affidamento del servizio di conduzione del centro di conferimento dei rifiuti solidi urbani “Ricicleria Ovest”, sito in Vicenza, nonché di tutti gli atti in epigrafe specificati.
La gara era riservata, ai sensi dell’art. 13 L.R. 23/2006, alle cooperative sociali aventi come finalità la gestione di attività volte all’inserimento lavorativo delle persone svantaggiate.
Ai sensi dell’art. 3.4 del Capitolato Speciale l’aggiudicazione sarebbe stata disposta sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, da individuarsi in base ad una componente tecnica (per la quale la Commissione di gara disponeva di n. 60 punti) e ad una componente economica (valutabile al massimo con n. 40 punti).
Sempre ai sensi del medesimo art. 3.4., l’assegnazione del punteggio disponibile per l’offerta tecnica sarebbe dovuta avvenire in base a due criteri principali, a loro volta suddivisi in sub criteri, ovvero, l’affidabilità dell’impresa (30 punti) e la proposta di gestione del servizio (30 punti).
Alla gara hanno partecipato la ricorrente e la “Insieme” Soc. Coop. Sociale a r.l., le quali, quanto all’offerta tecnica, hanno riportato rispettivamente il punteggio di 17 e di 59 punti; mentre, il punteggio complessivo conseguito dalle medesime all’esito della valutazione complessiva delle offerte è stato, rispettivamente, di 57 e di 87,50 punti.
A sostegno del ricorso, “Il Sole” ha posto i seguenti quattro motivi di gravame:
1) Genericità e indeterminatezza delle clausole del Capitolato che prevedevano i criteri sulla base dei quali la Commissione di gara avrebbe dovuto valutare il contenuto tecnico dell’offerta presentata dai concorrenti, in quanto tali clausole non indicavano né parametri specifici e dettagliati, né tantomeno sub-criteri e/o sub-punteggi di valutazione;
2) Erronea applicazione dei criteri da parte del Collegio giudicante, il quale, secondo la ricorrente, nell’attribuire i relativi punteggi, non solo non si era attenuto ai criteri indicati nel Capitolato d’Appalto, ma li aveva arbitrariamente reinterpretati, discostandosene e attribuendo rilevanza ad elementi (quali, ad esempio, il dato numerico del maggior numero di lavoratori impiegati) che nulla avevano a che vedere con quanto richiesto dai documenti di gara;
3) Illegittimità della previsione degli “elementi oggettivi” di cui all’art. 3.2 del Capitolato d’Appalto, punti H.2, H.3 e H.8 (relativi al numero dei lavoratori in servizio e al numero dei lavoratori svantaggiati impiegati), attendendo gli stessi ai requisiti generali di partecipazione delle imprese alla procedura ed, in ogni caso, anche in quanto i medesimi ancoravano la valutazione delle offerte tecniche al dato dimensionale del partecipante alla procedura pubblica, con effetti discriminatori nei confronti delle cooperative di minori dimensioni;
4) Violazione dell’art. 77 del D. Lgs 18 aprile 2016, n. 50, in quanto, nella seduta del 03 agosto 2016 – nell’ambito della quale era stata posta in essere attività decisionale – un componente della Commissione di gara, come designata dalla Stazione Appaltante, non potendo essere presente all’incontro, aveva delegato a parteciparvi un terzo soggetto.
La ricorrente ha chiesto quindi l’annullamento degli atti impugnati, la declaratoria d’inefficacia del contratto d’appalto eventualmente stipulato con l’aggiudicataria e il subentro nel medesimo contratto.
Si è costituita in giudizio Valore Ambiente s.r.l. mediante deposito di memoria difensiva nella quale, previa contestazione degli avversi assunti, ha chiesto il rigetto di tutte le domande ex adverso formulate.
La Stazione Appaltante, in particolare, ha contestato la dedotta genericità dei criteri di valutazione dell’offerta tecnica, eccependo, peraltro, la tardiva formulazione della censura avverso il bando, ed evidenziando che detti parametri sarebbero corrispondenti ai criteri di valutazione di cui all’art. 12 della L.R. Veneto n. 23/2006, avente ad oggetto “Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale”.
Si è anche costituita la controinteressata “Insieme” – Soc. Coop. Sociale a r.l., concludendo anch’essa per il rigetto del ricorso.
All’esito della camera di consiglio del 19 ottobre 2016, il Collegio, con ordinanza ha respinto la richiesta di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.
All’esito dell’udienza di discussione dell’8 febbraio 2017, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è infondato per le seguenti ragioni.
1. Quanto alle doglianze riguardanti la lex specialis sollevate con il primo e il terzo motivo, e relative da una parte, alla genericità delle previsioni di gara e, dall’altra, all’illegittimità dei degli elementi oggettivi previsti dall’art. 3.2. lett. H2, H3, H8 del Capitolato d’Appalto, si può prescindere dall’eccezione preliminare di tardività sollevata dalla parte resistente, essendo le stesse palesemente infondate.
1.1. In ordine al primo profilo, infatti, l’art. 3.2 lett. H del Capitolato d’Appalto ha innanzitutto circoscritto il contenuto dell’offerta tecnica, chiedendo ai partecipanti di fornire dettagliate informazioni in relazione ad otto aspetti puntualmente delineati, concernenti l’organizzazione d’impresa (con particolare riguardo all’impiego del personale, soprattutto appartenente alle categorie dei soggetti deboli e svantaggiati), il progetto di gestione del servizio e il radicamento territoriale del partecipante.
Dopodichè, l’art. 3.4 dello stesso Capitolato ha enucleato i due principali criteri di valutazione dell’offerta tecnica, individuandoli nell’ “affidabilità dell’impresa” e nella “proposta di gestione del servizio”.
Sempre l’art. 3.4 ha quindi declinato i sub-elementi propri di ciascuno degli elementi qualitativi sopra indicati, identificandoli, per quanto attiene all’ “affidabilità dell’impresa”, nelle “esperienze gestionali dell’impresa” (cfr. art. 3.2 lett. H1), nella “presenza e inquadramento lavoratori” (cfr. art. 3.2 lett. H2), nella “presenza già in organico di lavoratori svantaggiati/deboli” (cfr. art. 3.2 lett. H3), e, per quanto concerne la “proposta di gestione del servizio”, nel “progetto di gestione del servizio” (cfr. art. 3.2 lett. 4-5), nel “controllo sulla qualità” (cfr. art. 3.2 lett. H6), nel “personale utilizzato nel servizio” (cfr. art. 3.2 lett. H7) e nel “coinvolgimento degli stakeholders” (cfr. art. 3.2 lett. H8);
Ancora l’art. 3.4 ha stabilito, da un lato, i punteggi complessivi riservati all’ “affidabilità dell’impresa” (30 punti) e alla “proposta di gestione del servizio” (ulteriori 30 punti), e, dall’altro, i sub-punteggi attribuibili in esito alla valutazione di ciascuno dei sub-elementi enucleati nell’ambito dei predetti elementi qualitativi, e precisamente, punti 10 per le “esperienze gestionali dell’impresa”, punti 10 per la “presenza e inquadramento lavoratori”, punti 10 per la “presenza già in organico di lavoratori svantaggiati/deboli”, nonché punti 9 per il “progetto di gestione del servizio”, punti 7 per il “controllo sulla qualità”, punti 7 per il “personale utilizzato nel servizio”, e punti 7 per il “coinvolgimento degli stakeholders”.
E’ pertanto evidente come, al contrario di quanto dedotto dalla ricorrente, i criteri di valutazione dell’offerta tecnica fossero tutt’altro che generici.
1.2. In ordine, invece, alla dedotta illegittimità dell’art. 3.2. lett. H2, H3, H8 del Capitolato d’Appalto (rispettivamente, H2) indicazione del numero dei lavoratori in forza nelle imprese concorrenti nell’ultimo biennio, loro inquadramento previdenziale e turnover; H3) indicazione del numero dei lavoratori svantaggiati e deboli impiegati nell’impresa al momento della presentazione dell’offerta; H8) descrizione inerente il coinvolgimento dei vari portatori di interesse nella gestione del servizio, dimostrazione della capacità di attivare metodologie di raccordo con organizzazioni di volontariato e/o associazioni di utenti e altre organizzazioni operanti sul territorio del servizio oggetto d’affidamento) si osserva che tali elementi di valutazione delle offerte corrispondo a quelli indicati dalla legge regionale n. 23/2006 per l’affidamento dei servizi alle cooperative sociali, ed in particolare, dall’art. 12 di tale legge.
Peraltro, come emerge anche dalla concreta applicazione che di tali criteri è stata effettuata dalla commissione (di cui in seguito si dirà), alla stregua della legge regionale e del bando in questione, l’elemento dimensionale non rileva in sé e per sé, bensì solo come elemento sintomatico del radicamento della cooperativa sul territorio e del consolidamento della sua professionalità; corrispondendo in genere, e salva diversa prova da parte della singola associazione (nel caso di specie non fornita), ad un maggior numero di lavoratori impiegati, un proporzionale minore turn over nelle maestranze e, dunque, una maggiore stabilità del patrimonio di esperienza acquisita dall’associazione.
Inoltre, la consistenza della forza lavoro riferibile alle persone svantaggiate e deboli rileva – ed è stata valutata per ciascuna delle due cooperative partecipanti alla gara – non in assoluto, ma in percentuale rispetto al numero totale dei lavoratori impiegati.
Pertanto, alla luce di tali considerazioni, si rivelano infondati il primo e il terzo motivo di ricorso.
2. Invece, le censure rivolte all’operato della commissione di gara devono essere giudicate inammissibili, essendo tutte rivolte al merito delle valutazioni tecniche discrezionali espresse dal seggio, le quali, per orientamento giurisprudenziale consolidato sono insindacabili in sede giurisdizionale, se non affette da macroscopica illogicità, erroneità, contraddittorietà, nella fattispecie insussistenti.
2.1. Ed invero, quanto all’esperienza pregressa, la commissione ha correttamente ritenuto non pertinente rispetto all’oggetto dell’appalto l’esperienza vantata dalla ricorrente nell’ambito del ben diverso servizio di raccolta, trasporto e smaltimento rifiuti, a fronte dell’esperienza specifica vantata dalla controinteressata nella gestione di centri di raccolta.
2.2. Quanto all’indicazione del numero dei lavoratori impiegati, il minor punteggio riportato dalla ricorrente è giustificato, non dal minor numero di dipendenti dalla stessa occupati, bensì dalla mancata indicazione del dato relativo al turnover del proprio personale, come richiesto dal bando.
2.3. Inoltre, l’obiettivo divario tra la percentuale di persone deboli e svantaggiate inserite nell’organico della aggiudicataria (59% del personale impiegato) e quella riferibile alla ricorrente (soltanto il 15,38%) rende perfettamente conto della differenza di punteggio attribuito al riguardo alle due offerte.
2.4. Infine, risulta evidente come la controinteressata, anche in ragione del proprio maggiore radicamento nel territorio, possa vantare, sulla base di quanto dalla stessa dichiarato nell’offerta, un più stretto legame con la comunità di riferimento ed una più significativa capacità di coinvolgimento dei vari portatori d’interesse nella gestione del servizio e una maggiore capacità di raccordo con enti ed istituzioni, rispetto alle correlative capacità dichiarate dalla ricorrente; elementi anche questi, previsti dal bando in accordo con la sopracitata legge regionale e correttamente valorizzati dalla stazione appaltante.
2.5. A questo punto, stante l’incolmabile distacco (42 punti) tra i punteggi riportati dalle due partecipanti nella valutazione delle rispettive offerte tecniche, in virtù della regola della c.d. prova di resistenza, richiamati i limiti del sindacato di questo Tribunale sulle valutazioni tecnico-discrezionali, non v’è interesse per la ricorrente ad uno specifico esame delle altre doglianze relative alla valutazione, da parte della commissione, degli altri aspetti afferenti alla proposta di gestione del servizio.
3. Infine, in ordine al quarto motivo, con il quale la ricorrente lamenta la sostituzione per delega nel corso dei lavori di uno dei componenti della commissione di gara, si osserva preliminarmente come tutte le sedute abbiano registrato la presenza dei tre componenti della Commissione di gara, essendo semplicemente accaduto che in quella del 3 agosto 2016, relativa all’apertura delle buste contenenti le offerte economiche, uno dei membri, che in quel momento si trovava in ferie, è stato sostituito per delega da un collega, sulla scorta di quanto previsto dal provvedimento di nomina della commissione.
Tale operazione risulta perfettamente legittima, alla luce di quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, tesa ad escludere l’esistenza di un principio assoluto di unicità o immodificabilità delle commissioni giudicatrici, trovando tale principio delle deroghe ogni volta vi sia un caso di indisponibilità da parte di uno dei componenti della commissione a svolgere le proprie funzioni (cfr., per tutte, Consiglio di Stato: Sez. III, 25 febbraio 2013, n. 1169; Sezione IV, 11 novembre 2002, n.6194; Sezione VI, 2 febbraio 2004, n.324); mentre è pacifico che la natura di collegio perfetto non è contraddetta dalla nomina di supplenti, ma, anzi, ne è confermata. Lo scopo della supplenza, nel caso di commissioni di gara, è infatti proprio quello, da un lato, di garantire che il collegio possa operare con il plenum anziché con la sola maggioranza, in caso di impedimento di taluno dei membri effettivi e, dall’altro lato, che la commissione svolga le sue operazioni con continuità e tempestività, senza che il suo agire sia impedito o ritardato dall’impedimento di taluno dei suoi componenti. Infatti, il plenum dei componenti del collegio perfetto va riferito alla contestuale presenza del numero di componenti previsto e non alla necessaria identità fisica delle persone che lo compongono.
4. In conclusione per le ragioni sopra esposte il ricorso deve essere respinto.
5. Per quanto riguarda le spese di lite, appare sufficiente la liquidazione già disposta in sede cautelare.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese come in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Silvia Coppari, Primo Referendario
Nicola Fenicia, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Nicola Fenicia
IL PRESIDENTE
Maurizio Nicolosi
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE