* VIA, VAS E AIA – Artificioso frazionamento di un intervento unitario – Elusione della disciplina in materia di VIA.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Veneto
Città: Venezia
Data di pubblicazione: 24 Luglio 2015
Numero: 870
Data di udienza: 16 Luglio 2015
Presidente: Di Nunzio
Estensore: Fenicia
Premassima
* VIA, VAS E AIA – Artificioso frazionamento di un intervento unitario – Elusione della disciplina in materia di VIA.
Massima
TAR VENETO, Sez. 2^ – 24 luglio 2015, n. 870
VIA, VAS E AIA – Artificioso frazionamento di un intervento unitario – Elusione della disciplina in materia di VIA.
La disciplina relativa alla valutazione di impatto ambientale non può essere elusa a mezzo di un riferimento a realizzazioni o interventi parziali, caratteristici nelle opere da realizzarsi per “tronchi” o “lotti”, necessitando, invece, di una valutazione unitaria dell’opera, che verrebbe compromessa nel caso in cui, con un meccanismo di stampo elusivo, l’opera venisse artificiosamente frazionata in sezioni eseguite in assenza della valutazione perché, isolatamente prese, non configurano interventi sottoposti al regime protettivo. Diversamente, verrebbe inammissibilmente a trasferirsi in capo ai soggetti redattori dei progetti il potere di determinare i limiti della procedura di V.I.A., con conseguente espropriazione delle competenze istituzionali dell’amministrazione competente e sostanziale elusione delle finalità perseguite dalla legge. Tale principio risponde inoltre alla logica intrinseca della valutazione di impatto ambientale, atteso che questa deve prendere in considerazione, oltre ad elementi di incidenza propri di ogni singolo segmento dell’opera, anche le interazioni degli impatti indotte dall’opera complessiva sul sistema ambientale, che non potrebbero essere apprezzate nella loro completezza se non con riguardo anche agli interventi che, ancorché al momento non ne sia prospettata la realizzazione, siano poi posti in essere (o sia inevitabile che vengano posti in essere) per garantire la piena funzionalità dell’opera stessa (Circolare del Ministero dell’Ambiente del 7 ottobre 1996 n. 15208).
Pres. Di Nunzio, Est. Fenicia – Comune di Nogarole Rocca (avv. Campanini) c. Provincia di Verona (avv.ti Sorio, Biancardi e Sartori), Comune di Povegliano Veronese (avv. Biondaro) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR VENETO, Sez. 2^ - 24 luglio 2015, n. 870SENTENZA
TAR VENETO, Sez. 2^ – 24 luglio 2015, n. 870
N. 00870/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00769/2014 REG.RIC.
N. 00811/2014 REG.RIC.
N. 00823/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 769 del 2014, proposto da:
Comune di Nogarole Rocca in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Gianpaolo Campanini, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;
contro
Provincia di Verona in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Isabella Sorio, Giancarlo Biancardi, Antonio Sartori, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, Calle del Sale 33;
Comune di Vigasio, Comune di Trevenzuolo, Comune di Buttapietra, Comune di Castel D’Azzano, Comune di Isola della Scala, Comune di Villafranca di Verona, Regione Veneto;
Comune di Povegliano Veronese in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Biondaro, con domicilio eletto presso Giorgio Pinello in Venezia, San Polo, 3080/L;
nei confronti di
Serenissima S.G.R. S.p.A. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Stefano Baciga, con domicilio eletto presso Antonio Sartori in Venezia, Calle del Sale 33;
sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 811 del 2014, proposto da:
Comune di Povegliano Veronese in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giorgio Pinello, Luigi Biondaro, con domicilio eletto presso Giorgio Pinello in Venezia, San Polo, 3080/L;
contro
Provincia di Verona in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Giancarlo Biancardi, Isabella Sorio, Antonio Sartori, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Sartori in Venezia, Calle del Sale 33;
Comune di Vigasio;
nei confronti di
Serenissima S.G.R. S.p.A. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Stefano Baciga, Antonio Sartori, con domicilio eletto presso Antonio Sartori in Venezia, Calle del Sale 33;
sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 823 del 2014, proposto da:
Verona Porta Sud Srl in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Carlo Fratta Pasini, Giacomo Quarneti, con domicilio eletto presso l’avv. Elena Giantin in Venezia, San Marco, 5134;
contro
Provincia di Verona in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Giancarlo Biancardi, Isabella Sorio, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Sartori in Venezia, Calle del Sale 33;
Regione Veneto, Comune di Vigasio, Comune di Trevenzuolo;
nei confronti di
Serenissima S.G.R. Spa, rappresentata e difesa dall’avv. Stefano Baciga, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Sartori in Venezia, Calle del Sale 33;
S.P.A.L.T. Srl, Veneto Sviluppo Srl;
Autodromo del Veneto Spa in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Lorella Fumarola, Mariagrazia Romeo, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Venezia, S. Croce, 205;
per l’annullamento
della determinazione dirigenziale n. 1040/14 del 18/3/2014, con la quale si è esclusa la necessità di assoggettare a v.i.a. l’intervento di “Modifica del PUA di un’area ad uso industriale, artigianale parco della logistica avanzata “district Park” e della viabilità extracomparto ad esso ammessa e complementare, situato in via Corte Vò di Rua Comune di Vigasio” di cui alla domanda della società Serenissima S.G.R. S.p.A. del 18/10/2013; del verbale della commissione provnciale v.i.a. del 21/2/2014.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Verona e di Comune di Povegliano Veronese e di Serenissima S.G.R. S.p.A. e di Provincia di Verona e di Serenissima S.G.R. S.p.A. e della Provincia di Verona e di Serenissima S.G.R. Spa e di Autodromo del Veneto Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 luglio 2015 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La Regione Veneto, mediante l’approvazione del Piano d’Area del Quadrante Europa (PAQE), ha pianificato nella zona sud-ovest del territorio provinciale di Verona, su una superficie di 6,5 milioni di metri quadrati, uno sviluppo commerciale e industriale che prevede la realizzazione, nei Comuni di Trevenzuolo e Vigasio, di un centro logistico avanzato – denominato District Park – di oltre un milione di mq., di un centro agroalimentare e di un autodromo, con previsione della necessaria realizzazione delle opere viabilistiche idonee a sostenere l’impatto della trasformazione urbanistica sulla circolazione.
Le tre società rispettivamente interessate alla realizzazione dei tre progetti di cui sopra (rispettivamente, Serenissima S.G.R. s.p.a., Spalt s.r.l., Autodromo del Veneto s.p.a.) hanno attivato separatamente i procedimenti di approvazione degli strumenti urbanistici attuativi diretti a rendere possibili gli interventi programmati all’interno dei tre ambiti di rispettiva competenza, collaborando invece unitariamente con l’amministrazione provinciale di Verona al fine di concordare, progettare e rendere possibile la realizzazione delle infrastrutture di viabilità principale, fra le quali, la realizzazione del collegamento ad un nuovo casello autostradale sulla limitrofa Autostrada del Brennero, senza tuttavia giungere ad alcuna definitiva decisione unitaria.
Con deliberazione di Giunta n. 131 del 27 maggio 2010 la Provincia di Verona ha rilasciato giudizio favorevole di compatibilità ambientale del solo piano urbanistico attuativo presentato da Serenissima S.g.r. S.p.a. relativo al “Parco della Logistica Avanzata – District Park”.
La valutazione positiva è stata rilasciata sulla base del parere favorevole condizionato con prescrizioni della Commissione provinciale V.I.A. in data 30 aprile 2010.
Le prescrizioni concernevano la necessità della realizzazione della viabilità, ovvero del sistema infrastrutturale e della mobilità, unitamente da parte delle tre società attuatrici dei tre P.U.A., in conformità con gli impegni da quest’ultime assunti con l’atto d’obbligo firmato il 14 gennaio 2009.
In particolare, era prevista la realizzazione da parte delle società attuatrici di una nuova strada extraurbana a quattro corsie di 9,5 Km, che doveva partire dal casello di nuova costruzione sulla A22 in Comune di Vigasio per lambire il lato est del centro logistico e attraversare da nord a sud il comprato “Motorcity” e il centro agroalimentare, per poi connettersi alla strada di nuova provinciale di nuova costruzione “Mediana” di collegamento del Comune di Nogarole Rocca al Comune di Isola della Scala.
Tuttavia, tali obblighi, in base all’atto del 14 gennaio 2009, erano sospensivamente condizionati all’assunzione da parte delle amministrazioni competenti, tramite accordo di programma, dell’impegno all’esecuzione di alcune opere infrastrutturali, ovvero: a) del nuovo casello di Vigasio; b) del rifacimento del casello di Nogarole Rocca; c) della strada provinciale “Mediana”.
Tale accordo di programma non si è mai perfezionato.
Nel 2011 i soggetti attuatori hanno chiesto alla Provincia di suddividere l’intervento viabilistico in tre lotti funzionali ed il Consiglio Provinciale ha approvato un nuovo schema di accordo di programma ed uno schema di atto unilaterale d’obbligo per ciascun soggetto attuatore riguardanti la realizzazione delle opere viabilistiche, e ciò mediante la deliberazione n. 43 del 4 giugno 2013, finalizzata all’approvazione della nuova modalità di realizzazione per stralci del sistema infrastrutturale viabilistico delle zone sud-ovest del territorio provinciale.
Dei tre stralci, lo stralcio “A” attiene alla realizzazione di due tratti di strada complementari al Piano urbanistico attuativo “District Park” (strade non oggetto della deliberazione di Giunta Provinciale n. 131/2010) diversi da quelli in precedenza previsti.
In particolare, le opere viabilistiche connesse alla realizzazione del parco logistico “District Park” sono ora: la strada di tipo C1 di collegamento alla SP24 “del Serraglio” a nord del centro abitato di Vigasio fino e compresa l’opera di raccordo con la futura viabilità di casello di nuova costruzione sulla A22, di circa 1,5 Km; la strada di collegamento alla SP 53 “della Salette” avente lunghezza di circa 1 Km”.
Nell’ottobre 2013 Serenissima S.g.r. S.p.a. ha depositato in Provincia una richiesta ex art. 20 del D. Lgs. n. 152/2006 ai fini della verifica di assoggettabilità a V.I.A. di un progetto di modifica del P.U.A. “District Park” in Comune di Vigasio e, al contempo, della viabilità extracomparto.
In particolare, la variante attiene alla realizzazione del solo 50% della superficie coperta prevista dall’originario progetto di PUA e l’esecuzione delle due bretelle stradali di collegamento previste dalla deliberazione del Consiglio Provinciale n. 43/2013.
Nell’ambito del procedimento il Comune di Povegliano Veronese e il Comune di Nogarole Rocca hanno espresso parere negativo, evidenziando l’aggravamento del traffico viabilistico, derivante dal nuovo insediamento, sulle strade provinciali di attraversamento dei suddetti Comuni, e l’aumento dei già critici livelli di polveri sottili.
Nel corso dell’iter sono sorti problemi in ordine alla realizzazione dei due tratti di strada che ricadono in area soggetta a vincolo ex D. Lgs. n. 42/2004 ed il Ministero BB.AA.CC. e del Turismo ha richiesto di assoggettare a procedura di V.I.A. l’introduzione di nuova viabilità.
Su richiesta della società attuatrice la Commissione ne ha stralciato l’esame.
Con la determinazione n. 1040 del 18.03.2014 il competente Dirigente Provinciale ha escluso, con prescrizioni, che il progetto di modifica del P.U.A. del District Park e “della viabilità extra comparto ad esso annessa e complementare” (viabilità stralciata dal procedimento di screening) debba essere assoggettato alla procedura di V.I.A. .
Tale provvedimento è stato impugnato con ricorso r.g. n. 769/2014 dal Comune di Nogarole Rocca.
Con il primo motivo di censura l’ente ricorrente ha rilevato il contrasto del provvedimento con i principi e le finalità espresse dall’art. 4 del D. Lgs. n. 152/2006, in quanto il progetto del “District Park” andava valutato unitariamente e, cioè, tenendo conto della viabilità extracomparto che la stessa società Serenissima S.G.R. S.p.a. proponente ha qualificato come “…annessa e complementare al P.U.A….”. ,
Con il secondo motivo del ricorso, il Comune di Nogarole Rocca ha rilevato, sotto il profilo dell’eccesso di potere, come il “Parco della logistica avanzata – District Park” costituisca un contesto progettuale unitario che non può essere separato dalle opere viabilistiche che condizionano la stessa sostenibilità del Piano attuativo, considerato il vincolo di funzionalità che lega la viabilità alla trasformazione urbanistica dell’area industriale e artigianale.
La scissione di un progetto unitario finisce per aggirare, infatti, la ratio della disciplina sia comunitaria che nazionale come chiarito sia dalla Corte di Giustizia CE (sentenza 25.07.2008, causa n. C-142/07) sia dal Consiglio di Stato (ex multis, Sez. IV n. 36/2014 e sez. V n. 5760/06).
Con il terzo motivo di ricorso il Comune di Nogarole Rocca ha evidenziato il contrasto dell’operato provinciale con il disposto dell’art. 20 del D. Lgs. n. 152/2006 anche là dove, nell’impartire le necessarie prescrizioni rende palese che la viabilità extracomparto, non assoggettata al procedimento, dovrà senz’altro essere sottoposta a valutazione di impatto ambientale. L’apposizione di tale prescrizione sarebbe del tutto illogica, non potendo la Commissione V.I.A. prescrivere al proponente la realizzazione di opere che a loro volta debbono essere sottoposte a valutazione di compatibilità paesaggistica e ambientale, in tal modo delegando ad un ulteriore e diverso procedimento l’esame di un’ opera che essa stessa ha prescritto come necessaria; ciò rappresenterebbe la migliore riprova di come il progetto sia stato indebitamente frazionato.
Infine, con il quarto motivo, l’amministrazione ricorrente ha eccepito l’incompetenza della Provincia, trattandosi della valutazione di un progetto da realizzarsi in adiacenza con il territorio della Provincia di Mantova e della Regione Lombardia, e pertanto, ai sensi dell’art. 4.1 lett. b) LRV 10/1999, di competenza della Regione.
Si sono costituiti la Serenissima S.G.R. s.p.a. e la Provincia di Verona, formulando quest’ultima eccezioni preliminari e contestando entrambe nel merito la fondatezza dei singoli motivi di ricorso; in particolare la Provincia di Verona ha eccepito l’ inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dei provvedimenti presupposti, ovvero della delibera della Provincia di Verona n. 43/2013 che avrebbe previsto il frazionamento delle opere infrastrutturali in stralci funzionali; e della delibera della Giunta della Provincia di Verona n. 131/2010 che avrebbe espresso giudizio positivo di VIA per le opere viarie di cui al sottoinsieme identificato poi come stralcio A nella successiva delibera n. 43/2013.
Si è anche costituito il Comune di Povegliano Veronese per chiedere l’accoglimento del ricorso.
Il medesimo provvedimento indicato in epigrafe è stato impugnato dal Comune di Povegliano Veronese con ricorso n. 811/2014, a fondamento del quale vengono dedotti tre motivi.
Con il primo motivo d’impugnazione il suddetto Comune lamenta la violazione dell’art. 20 del D.lgs. 152/2006, eccependo, in particolare, che la determinazione provinciale reclamata sarebbe fondata sul presupposto errato che oggetto della verifica di compatibilità ambientale fosse la modificazione in riduzione di un progetto già autorizzato ai sensi della normativa ambientale; mentre il PUA in esame aveva ottenuto nel 2010 il giudizio favorevole di compatibilità ambientale sul presupposto, non realizzatosi, della complessiva realizzazione del sistema infrastrutturale esterno ai tre PUA attuativi del Piano d’Area Quadrante d’Europa.
Conseguentemente, il mutamento del progetto viabilistico, ora frazionato sulla base della deliberazione n. 43/2013 del Consiglio Provinciale, comporterebbe il superamento e l’inefficacia dell’originaria valutazione ambientale, quest’ultima favorevole proprio perché era previsto un importante e complessivo intervento infrastrutturale che la rendeva accettabile sotto il profilo ambientale.
Pertanto, la proposta progettuale di Serenissima S.R.G. s.p.a. non poteva ritenersi “già autorizzata” ai sensi dell’All.to IV, n. 8, lett. d) al D. Lgs. n. 152/06, ma doveva essere assoggettata ad un nuovo ed autonomo procedimento di valutazione di impatto ambientale ai sensi del D.lgs. n. 152/2006 e della L.R. Veneto n. 10/1999.
Con il secondo motivo il Comune di Povegliano lamenta l’eccesso di potere per incongruenza dell’operato provinciale, contestando, in particolare, l’illegittimo frazionamento dell’intervento oggetto di valutazione d’impatto ambientale, valutato dalla Provincia indipendentemente dalle opere viabilistiche necessarie al suo corretto insediamento territoriale (essendo stata stralciata la valutazione di compatibilità ambientale con riferimento alla realizzazione delle due bretelle di collegamento stradale) ed in relazione ad un primo stralcio del piano di lottizzazione (relativo alla metà della superficie coperta del PUA), rimandando il completamento del PUA all’esito di una separata valutazione.
In tal modo, si verrebbe a realizzare un P.U.A. attraverso interventi frazionati, indipendentemente da una valutazione complessiva della sua incidenza nel contesto ambientale in una alle necessarie opere complementari da realizzare a garanzia di interessi pubblici.
Con il terzo motivo viene eccepito l’eccesso di potere per difetto d’istruttoria, avendo la Commissione Provinciale dato per scontata la realizzabilità di opere, tra le quali il nuovo casello autostradale sulla A22, che invece non hanno ormai nessuna speranza di essere realizzate, ed avendo la Commissione troppo superficialmente valutato gli effetti dell’intervento sul traffico e sull’ambiente.
Si sono costituiti la Provincia di Verona e la controinterssata Società Serenissima S.G.R. s.p.a. chiedendo la reiezione dei ricorsi perché infondati.
Infine, il medesimo provvedimento oggetto dei detti ricorsi è stato impugnato, con ricorso n. 823/2014, anche da parte della società Verona Porta Sud s.r.l., cessionaria di parte delle quote societarie di Spalt s.r.l. e dunque attuatrice del progetto relativo al centro agroalimentare.
La società ricorrente ha quindi formulato due primi motivi di gravame di contenuto analogo ai primi due motivi dedotti dal Comune di Povegliano Veronese nel ricorso n. 811/2014, mentre con un terzo motivo ha lamentato la violazione dell’obbligo di informazione e di partecipazione del pubblico al procedimento di screening di V.I.A., una volta disposto lo stralcio dalla domanda originaria della valutazione di compatibilità ambientale della viabilità.
Si è costituita la società controinteressata Serenissima eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione ed interesse da parte della ricorrente e contestando, nel merito, la fondatezza dei singoli motivi di ricorso.
Si è anche costituita la Provincia di Verona per chiedere la reiezione del ricorso.
Alla pubblica udienza del 16 luglio 2015, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, le cause sono state trattenute in decisione.
DIRITTO
1. I ricorsi, rivolti contro i medesimi provvedimenti, possono essere riuniti in quanto soggettivamente e oggettivamente connessi.
2. Preliminarmente, quanto all’interesse a ricorrere dei Comuni di Povegliano e Nogarole, ritiene il Collegio che non si possa dubitare del significativo impatto ambientale della trasformazione territoriale progettata, destinata a creare, per le sue dimensioni e per la sua destinazione a centro logistico, un significativo incremento del traffico veicolare, potenzialmente idoneo ad incidere in senso pregiudizievole sul territorio dei Comuni immediatamente limitrofi.
Già nel corso del procedimento di VIA i Comuni di Povegliano e Nogarole Rocca avevano infatti segnalato che l’attuazione del centro logistico, sia pure, per ora, per la metà della sua originaria dimensione, senza la costruzione del casello autostradale sulla A22, avrebbe aggravato di molto la situazione di traffico nei loro territori con indubbie problematiche di vivibilità e sanitarie, con aumento delle polveri sottili, esprimendo parere contrario al progetto presentato.
Pertanto, considerato che, ai sensi dell’art. 3 T.U. enti locali, “il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”, e che tali interessi risultano incisi dal provvedimento impugnato, si ritiene sussistente nel caso di specie la legittimazione a ricorrere dei due Comuni.
3. Viceversa, risulta fondata l’eccezione di difetto d’interesse formulata dalla contrinteressata Serenissima SGR nei confronti della società Verona Porta Sud, nell’ambito del ricorso 823/14.
Ed infatti la medesima società, che, in quanto attuatrice del progetto relativo al centro agroalimentare, dichiara di avere interesse “alla perfetta legittimità di tutti i provvedimenti rilasciati nell’ambito dei diversi procedimenti amministrativi” finalizzati alla realizzazione del “District Park”, non ha allegato né provato quale concreto e specifico pregiudizio deriverebbe ai suoli di sua proprietà dall’esecuzione del provvedimento amministrativo impugnato, non essendo dotato di giuridica rilevanza l’interesse dichiarato, né essendo sufficiente l’allegazione di un generico pregiudizio all’ordinato assetto del territorio (Cons. St. 12 maggio 2014, n. 2403).
Né risulta che l’attività commerciale che la società ricorrente intende esercitare nel comparto di sua proprietà, sia in concorrenza con quella della società controinteressata, nel senso che le due attività abbiano prevedibilmente lo stesso bacino d’utenza.
Il ricorso n. 823, proposto dalla società Verona Porta Sud, deve pertanto essere dichiarato inammissibile per difetto d’interesse.
4. Sempre in via preliminare, quanto all’eccezione formulata dalla Provincia di Verona nel ricorso 769/2014 in ordine alla mancata impugnazione della delibera n. 43/2013 di frazionamento dell’intervento di urbanizzazione extra comparto in tre stralci, ritenuta atto presupposto della determinazione impugnata di non assoggettamento a VIA del progetto del District Park, ritiene il Collegio che non sussista alcun nesso di presupposizione tra i due atti, che non sono funzionalmente e logicamente collegati tra di loro e incidono su materie disomogenee, rispettivamente quella urbanistica e quella ambientale. Va poi evidenziato che le censure avanzate dal Comune di Nogarole Rocca, non si appuntano sul frazionamento del progetto, attinente la viabilità annessa ai tre comparti, in tre stralci, ciascuno da realizzarsi da ognuna delle tre società attuatrici del PAQE, bensì sull’ulteriore separazione, in sede di verifica di assoggettabilità a VIA del progetto “District Park”, dell’esame della viabilità extra comparto, complementare al centro logistico, da quello riguardante il progetto di modifica del PUA.
5. Ancora, deve ritenersi infondata l’eccezione formulata dalla Provincia d’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della valutazione positiva di compatibilità ambientale espressa dalla Commissione Provinciale V.I.A., nel maggio del 2010, sul medesimo progetto di parco logistico (ora ridotto del 50%) presentato da Serenissima SGR s.p.a. nel 2009, trattandosi anche in tal caso di due atti tra loro autonomi e basati su differenti presupposti ed una differente istruttoria.
5.1. Vi è poi da considerare che quel primo giudizio di compatibilità ambientale espresso nel 2010 si basava su fatti e situazioni giuridiche, quali la deliberazione del Consiglio Provinciale n. 27/2009 e l’atto unilaterale d’obbligo, sottoscritto nel gennaio 2009 dalle tre società attuatrici, diversi da quelli posti a fondamento della determinazione oggi impugnata, essendo nel frattempo intervenuta la delibera del Consiglio Provinciale n. 43/2013 con la quale è stata modificata e frazionata l’esecuzione dell’opera viaria posta a carico dei soggetti attuatori.
In particolare, il predetto atto unilaterale d’obbligo, richiamato dal parere di compatibilità del 2010, era subordinato nella sua efficacia alla preventiva e formale assunzione da parte degli enti pubblici competenti, tramite accordo di programma, dell’obbligo di progettazione e realizzazione a cura e spese degli enti medesimi: a) del nuovo casello autostradale sulla A22 in Comune di Vigasio; b) del rifacimento di quello esistente sulla A22 in Comune di Nogarole Rocca; c) della strada provinciale denominata “Mediana”; condizioni quest’ultime non realizzatesi e comunque non più contenute nello schema di accordo e di atto unilaterale approvato con la delibera del Consiglio Provinciale n. 43/2013, essendo scomparso ogni preciso impegno da parte degli enti competenti innanzitutto con riferimento al nuovo casello autostradale sulla A22, opera essenziale per lo sviluppo dei tre comparti.
Ne deriva il giudizio di compatibilità ambientale espresso nel maggio del 2010 è divenuto inefficace in quanto reso sotto condizione e sul presupposto della realizzabilità in tempi brevi di un progetto viabilistico, di fondamentale importanza per la sostenibilità ambientale del P.U.A., significativamente diverso da quello odierno e non più attuabile.
Ne deriva quindi che anche sotto tale profilo il parere di compatibilità ambientale del 2010 non può essere considerato atto presupposto di quello ora impugnato.
6. Quanto fin qui detto porta all’ulteriore logica conclusione per cui il progetto presentato da Serenissima s.p.a. nel 2013, che include previsioni infrastrutturali diverse per dimensioni, tracciato e funzionalità da quelle originarie, e si inserisce nell’ambito di previsioni programmatiche generali diverse da quelle esistenti nel 2010, non poteva essere esaminato come un modifica in riduzione di un progetto già autorizzato (ai sensi dell’allegato IV, n. 7, lett. g) e n. 8, lett. t, del D.lgs. 152/2006, come da istanza presentata) bensì doveva essere esaminato come nuovo progetto.
6.1. Per cui, passando all’esame del merito, risulta evidente la fondatezza del primo motivo di gravame dedotto dal Comune di Povegliano Veronese nel ricorso n. 811/2014, in quanto il progetto è stato esaminato ai sensi dell’art. 20 del D.lgs. n. 152/2006, per verificarne o meno l’assoggettabilità alla procedura di VIA, sull’erroneo presupposto che le opere consistessero in modifiche di un progetto “già autorizzato” e come tali rientrassero nelle opere di cui all’allegato IV numero 8, lett. t); ma come già detto le diverse determinazioni, adottate dalle società attuatrici e dalla Provincia di Verona successivamente alla VIA del 2010, in merito al progetto di infrastrutturazione esterna ai tre comparti, hanno provocato il superamento di tale valutazione d’impatto ambientale, e il venir meno dell’esistenza di un progetto relativo al District Park “già autorizzato”.
Tale motivo di ricorso si rivela dunque fondato e di per sé idoneo a comportare l’annullamento della determinazione impugnata.
7. Nondimeno, anche gli altri motivi dedotti dai Comuni ricorrenti in ordine all’illegittimo frazionamento della valutazione d’impatto ambientale risultano fondati.
Ed infatti, come ricordato dalle difese dei ricorrenti, il Consiglio di Stato ha più volte affermato (v. sent. n. 3901/2009) che la disciplina relativa alla valutazione di impatto ambientale non può essere elusa a mezzo di un riferimento a realizzazioni o interventi parziali, caratteristici nelle opere da realizzarsi per “tronchi” o “lotti”.
Necessitando, invece, la valutazione ambientale, di una valutazione unitaria dell’opera, che verrebbe compromessa nel caso in cui, con un meccanismo di stampo elusivo, l’opera venisse artificiosamente frazionata in frazioni eseguite in assenza della valutazione perché, isolatamente prese, non configurano interventi sottoposti al regime protettivo.
Diversamente, verrebbe inammissibilmente a trasferirsi in capo ai soggetti redattori dei progetti il potere di determinare i limiti della procedura di V.I.A., con conseguente espropriazione delle competenze istituzionali dell’amministrazione competente e sostanziale elusione delle finalità perseguite dalla legge.
Tale principio risponde inoltre alla logica intrinseca della valutazione di impatto ambientale, atteso che questa deve prendere in considerazione, oltre ad elementi di incidenza propri di ogni singolo segmento dell’opera, anche le interazioni degli impatti indotte dall’opera complessiva sul sistema ambientale, che non potrebbero essere apprezzate nella loro completezza se non con riguardo anche agli interventi che, ancorché al momento non ne sia prospettata la realizzazione, siano poi posti in essere (o sia inevitabile che vengano posti in essere) per garantire la piena funzionalità dell’opera stessa (Circolare del Ministero dell’Ambiente del 7 ottobre 1996 n. 15208).
7.1. Alla luce di tali principi, nel caso in esame, risulta palese l’illegittimità dell’azione amministrativa, in ragione dell’avvenuto frazionamento del progetto del parco logistico, sottoposto alla valutazione d’impatto ambientale limitatamente alla realizzazione del 50% della superficie coperta, essendo rimandata la realizzazione completa del District Park al momento dell’esecuzione da parte di Autobrennero del nuovo casello autostradale.
7.2. Allo stesso modo risulta elusiva della disciplina in tema di valutazione d’impatto ambientale il disposto stralcio dell’esame della compatibilità ambientale relativa alla nuova viabilità extracomparto di collegamento del parco logistico alle principali arterie stradali.
Invero, risulta evidente l’incongruenza di rinviare ad un secondo momento la valutazione della compatibilità ambientale delle opere infrastrutturali extracomparto, necessariamente collegate e inscindibili dal P.U.A., dipendendo da queste la stessa sostenibilità e la stessa realizzabilità del progetto urbanistico.
7.3. In modo poi contraddittorio e incongruente, la Commissione, esclusa l’assoggettabilità a V.I.A. del P.U.A., in sede di prescrizioni, con parere poi fatto proprio dall’impugnata determinazione n. 1040/2014, ha previsto che le infrastrutture, ovvero la viabilità extracomparto annessa e complementare al P.U.A. (2 tratti di strada C1, extraurbana), “dovrà essere realizzata prima dell’agibilità delle singole opere del piano urbanistico attuativo” ed ha riconosciuto che la viabilità progettata dovrà essere oggetto di una separata valutazione di compatibilità paesaggistica.
Con ciò, da una parte riconoscendo l’indissolubile legame dei due progetti riguardanti le opere infra ed extra comparto e la necessità di sottoporre alla procedura di v.i.a. il secondo, dall’altra, consentendo lo stralcio del progetto viabilistico, così concretizzando proprio ciò che la normativa comunitaria e quella nazionale di recepimento intendono evitare, ovvero la realizzazione di opere di trasformazione del territorio strutturalmente e funzionalmente unitarie, per mezzo di più procedimenti frazionati (in tal caso, due riguardanti il P.U.A. e uno la viabilità complementare connessa), indipendentemente da una valutazione complessiva della loro incidenza nel contesto ambientale.
Il tutto, facendo precedere l’effettiva urbanizzazione di un semi-comparto (dato che solo il formale rilascio dell’agibilità è condizionato) alla realizzazione della viabilità, rendendo concreto il rischio della realizzazione, di fatto, di un complesso importante di opere privo di una adeguata infrastrutturazione viaria complessiva, dovendo ancora essere valutata l’incidenza ambientale di queste.
7.4. A ciò si aggiunge l’evidente incongruenza di disporre, con il medesimo provvedimento, la sottoposizione della viabilità a nuova V.I.A., rendendo oggetto di prescrizione ciò che costituisce oggetto di un autonomo procedimento di compatibilità ambientale; il che, di per sé stesso, costituisce elusione del principio di valutazione unitaria di più progetti collegati produttivi di un effetto cumulativo unitario, di cui si è sopra detto.
Pertanto, anche tali motivi risultano fondati.
8. Non può invece essere positivamente apprezzata la censura d’incompetenza, dedotta dal Comune di Noragole Rocca, non risultando dagli prodotti che il progetto in questione, per la sua localizzazione, presenti impatti interregionali, come richiesto dall’art. 4 comma 1 lett. B) della L.R. n. 10/1999 ai fini dell’attribuzione alla Regione della competenza per la procedura di VIA.
9. In conclusione i ricorsi presentati dai Comuni di Nogarole Rocca e Povegliano Veronese devono essere accolti, mentre deve essere dichiarato inammissibile per difetto d’interesse il ricorso presentato da Verona Porta Sud.
10. Considerata la peculiarità della materia trattata si ritengono sussistere giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite fra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:
– li riunisce;
– dichiara inammissibile per difetto d’interesse il ricorso n. 823/2014;
– accoglie i ricorsi nn. 769 e 811 del 2014 e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato;
– compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Di Nunzio, Presidente
Stefano Mielli, Consigliere
Nicola Fenicia, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/07/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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