APPALTI – Offerta tecnica – Legge di gara – Assenza di indicazione del minimo della percentuale del ribasso del tempo di esecuzione della prestazione – Linee guida ANAC – Strumento di regolazione flessibile, privo di carattere precettivo (Massima a cura di Camilla Della Giustina)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Veneto
Città: Venezia
Data di pubblicazione: 6 Maggio 2022
Numero: 673
Data di udienza: 15 Dicembre 2021
Presidente: Filippi
Estensore: Bardino
Premassima
APPALTI – Offerta tecnica – Legge di gara – Assenza di indicazione del minimo della percentuale del ribasso del tempo di esecuzione della prestazione – Linee guida ANAC – Strumento di regolazione flessibile, privo di carattere precettivo (Massima a cura di Camilla Della Giustina)
Massima
TAR VENETO, Sez. 1^ – 6 maggio 2022, n. 673
APPALTI – Offerta tecnica – Legge di gara – Assenza di indicazione del minimo della percentuale del ribasso del tempo di esecuzione della prestazione – Linee guida ANAC – Strumento di regolazione flessibile, privo di carattere precettivo.
Le specifiche indicazioni formulate nelle Linee guida ANAC in relazione alla possibile limitazione del ribasso delle tempistiche di esecuzione, in quanto prive di carattere precettivo, operano esclusivamente quale strumento di regolazione flessibile, con funzione ricognitiva di princìpi di carattere generale e di mero ausilio interpretativo alle Amministrazioni cui sono rivolte, con il fine di promuovere interpretazioni uniformi e comportamenti omogenei (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 3 luglio 2019, n. 8678). Ne consegue che il discostamento da tali indicazioni e, nel caso di specie, la mancata fissazione di un limite al ribasso, rientra nell’ambito dell’ampia discrezionalità attribuita dalla legge all’Amministrazione in sede di predeterminazione dei criteri di selezione e valutazione delle offerte (Cons. Stato, sez. V, 18 giugno 2018 n. 3737), e appare nel contempo ragionevole, perché finalizzata ad assicurare il più ampio confronto concorrenziale, confronto che sarebbe inevitabilmente frustrato quando su un elemento organizzativo dirimente, come è il fattore tempo, gli operatori interessati fossero condotti ad appiattire le rispettive proposte su un valore soglia prestabilito.
Pres. Filippi, Est. Bardino – A. s.p.a. (avv.ti Caracciolo e Distasi) c. Enav s.p.a. (avv.ti D’Ercole e Palombi)
Allegato
Titolo Completo
TAR VENETO, Sez. 1^ - 6 maggio 2022, n. 673SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1076 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Aecom Urs Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Caracciolo e Marcello Distasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Enav s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano D’Ercole e Nicola Palombi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
3TI Progetti Italia – Ingegneria Integrata s.p.a. – “3TI Italia”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti presentati da Aecom Urs Italia:
1) dell’aggiudicazione definitiva dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria per il “Completamento del Progetto di Fattibilità, Progettazione definitiva e Coordinamento della sicurezza in fase di progettazione per la realizzazione della nuova Torre di controllo e Blocco tecnico del C.A. di Verona”, comunicata il 3.9.2021;
2) della determina a contrarre del 12.5.2020 e del Bando di gara, Disciplinare, Capitolato tecnico e relativi allegati, tra cui i Criteri di valutazione e le modalità di redazione delle offerte tecniche;
3) dei verbali delle sedute pubbliche e riservate, con particolare riferimento alla parte in cui la Commissione ha valutato le offerte tecniche e la fattibilità della riduzione temporale proposta, assegnando i relativi punteggi;
4) di tutti gli atti del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria e del conseguente giudizio di congruità espresso nel verbale del 22.7.2021, anche nella parte in cui il giudizio finale si intende esteso anche alla riduzione temporale offerta dall’aggiudicataria;
5) di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, conseguente, e/o comunque connesso, anche di estremi e contenuti ignoti,
nonché
per il risarcimento del danno in forma specifica, con declaratoria di inefficacia del contratto ove nelle more stipulato e del conseguente diritto al subentro, ovvero del risarcimento per equivalente,
ovvero, in subordine
per l’annullamento dell’intera gara con conseguente obbligo di rinnovazione delle fasi viziate,
nonché ed in ogni caso,
ai sensi dell’art. 116 c.p.a., per l’annullamento
dei provvedimenti con i quali ENAV, aderendo supinamente ed immotivatamente alle osservazioni della controinteressata, ha negato l’accesso all’offerta tecnica ed ai giustificativi, con conseguente riconoscimento dei diritti della ricorrente di avere l’ostensione integrale dei documenti richiesti, essendo indispensabili per poter esercitare legittimamente il proprio diritto di difesa;
per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da 3TI Progetti Italia – Ingegneria Integrata s.p.a. – il 5 novembre 2021:
annullamento di tutti gli atti e/o provvedimenti e/o comportamenti, ancorché non conosciuti, nella parte in cui non è stata disposta l’esclusione dalla gara del RTI Aecom.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di 3TI Progetti Italia – Ingegneria Integrata s.p.a. – e di Enav s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2021 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente Aecom Urs Italia s.p.a. (di seguito Aecom) espone di avere partecipato, quale mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo con mandanti Aecom Inocsa s.l., Mci Infrastructures Engineering s.r.l. e Corbellini s.r.l., alla “procedura di affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria per il Completamento del Progetto di Fattibilità, Progettazione definitiva e Coordinamento della sicurezza in fase di progettazione per la realizzazione della nuova Torre di controllo e Blocco tecnico del C.A. di Verona”, per un importo a base d’asta di € 1.076.701,61, indetta da Enav s.p.a. (di seguito Enav), con bando di gara pubblicato l’8 luglio 2020.
Classificatasi al secondo posto della graduatoria, con 90,08 punti, alle spalle del raggruppamento temporaneo di imprese aggiudicatario, costituito da 3TI Progetti Italia – Ingegneria Integrata s.p.a. (capogruppo mandataria, di seguito 3TI Progetti), Ing. Odino Manfroni, Pascall+Watson Ltd e Studio Valle Progettazioni s.r.l. a socio unico (mandanti) – primo classificato con 90,59 punti -, impugna gli atti di gara a partire da quelli formati in esito al sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, oltre all’aggiudicazione e alla lex specialis, quest’ultima nella parte in cui non avrebbe fissato un limite alla riduzione massima dei tempi di progettazione, oggetto dell’offerta tecnica; riduzione che 3TI Progetti avrebbe proposto in una misura abnorme (225 giorni, su 300 stimati), così da ottenere, grazie a tale fattore determinante, un punteggio di poco superiore a quello conseguito da Aecom.
2. La ricorrente ricorda in proposito che, all’interno dell’art. 3, il disciplinare di gara aveva stabilito in 300 giorni naturali e consecutivi il tempo massimo per il completamento delle fasi della progettazione, tempo ripartito in 210 giorni, per la redazione del progetto definitivo nonché del piano di sicurezza e coordinamento nonché per le attività complementari alla progettazione, e in ulteriori 90 giorni riservati al progetto definitivo riguardante la rete elettrica in media tensione e i relativi cavidotti.
Nell’ambito dei criteri di valutazione delle offerte, il disciplinare (nell’allegato 9), prevedeva inoltre l’assegnazione di un massimo di cinque punti (sugli 80 complessivi previsti per la valutazione dell’offerta tecnica) parametrati alla riduzione dei tempi di progettazione proposta da ciascuna impresa partecipante alla gara (punto 4).
Come ricordato, 3TI Progetti nella propria offerta tecnica indicava un ribasso di 225 giorni, impegnandosi pertanto ad eseguire le attività oggetto del contratto in 75 giorni complessivi e, in ragione di tale riduzione (superiore a quella prospettata dai restanti operatori), otteneva il punteggio massimo previsto relativamente a tale criterio di valutazione.
La legge di gara specificava, peraltro, che “nell’offerta tecnica il tempo offerto deve essere giustificato” e che, nei casi in cui “il concorrente non giustifichi la riduzione offerta o […] la commissione ritenga le giustificazioni non sufficienti, l’offerta di ‘Riduzione dei tempi di progettazione’ non verrà ritenuta valida e il concorrente conseguirà un punteggio uguale a zero per tale criterio”.
L’offerta di 3TI Progetti veniva quindi sottoposta a verifica di congruità in relazione al fattore temporale e al profilo economico – essendo l’offerta risultata anormalmente bassa – sulla base dei giustificativi prodotti secondo le disposizioni del disciplinare: verifica che veniva superata con esito positivo in data 25 giugno 2021.
3.1 La ricorrente, graduatasi in seconda posizione con un distacco di appena 0,51 punti, contesta la riduzione temporale offerta dall’aggiudicataria, che ritiene abnorme e insostenibile perché non terrebbe nella debita considerazione né l’oggettiva gravosità delle prestazioni indicate dal capitolato tecnico né la circostanza che, ai sensi dell’art. 3 del disciplinare di gara, il tempo offerto dovrebbe necessariamente includere anche “i tempi necessari alla verifica degli elaborati richiesti da ENAV, ivi compresi i tempi necessari alla risoluzione delle non conformità eventualmente rilevate” (il che imporrebbe a ciascun operatore un’apprezzabile dilatazione delle tempistiche previste -1° motivo).
3.2 Andrebbe poi ritenuto erroneo il positivo giudizio espresso dalla commissione di gara in merito alla congruità del ribasso (anche in relazione all’offerta economica), che sarebbe stato formulato tenendo conto del solo costo orario previsto per le singole figure professionali adibite all’attività di progettazione, senza però considerare la dubbia congruità delle tempistiche offerte, nonché la quantificazione delle spese generali oltre alla necessaria incidenza dell’utile (2° motivo).
3.3 Con riguardo alla valutazione dell’offerta tecnica (3° motivo), Aecom, dopo aver raffrontato i punteggi ottenuti con quelli assegnati dalla commissione all’aggiudicataria in relazione a taluni specifici parametri di giudizio, ne contesta la congruità e l’adeguatezza ritenendoli, anche quando inferiori, eccessivamente premiali.
In particolare, quanto al parametro 1a1 (adeguatezza architettonica: Illustrazione dei principi architettonici sviluppati nei progetti presentati), si reclama l’applicazione di un principio di proporzionalità, in modo che ai 3 punti assegnati alla ricorrente, che secondo quest’ultima vanno aritmeticamente rapportati alle tre soluzioni progettuali presentate, ne dovrebbero invece corrispondere 2 (e non 2,76, come sarebbe stato erroneamente calcolato dalla commissione), da assegnarsi a 3TI Progetti in ragione dei due soli progetti che essa avrebbe allegato in relazione al criterio in esame.
Riguardo al parametro 1a3 (adeguatezza impiantistica: Illustrazione delle tecniche impiantistiche sviluppate nei progetti presentati) le valutazioni dei commissari, riferite all’offerta dell’aggiudicataria, non sarebbero state del tutto coerenti fra loro.
Quanto al parametro 1b4 [soluzioni tecnologiche di ispezionabilità atte a minimizzare i tempi di intervento manutentivo nella Torre (fusto, Sala Operativa VCR, Servizi VCR) e nella Sala Apparati del Blocco Tecnico], il maggior apprezzamento riservato alle soluzioni tecnologiche proposte dalla ricorrente in merito ai sistemi di manutenzione (soluzioni che la commissione giudicava “più che adeguate”, attribuendo 5,76 punti) avrebbero imposto un distacco più ampio rispetto alla corrispondente valutazione dell’offerta della controinteressata, destinataria di ben 5,34 punti, nonostante quest’ultima avesse proposto “sistemi di manutenzione […] standard”.
Riguardo al parametro 2b2 (l’illustrazione dovrà descrivere qualitativamente e quantitativamente il gruppo di lavoro), l’assegnazione alla controinteressata di ben 5,1 punti (a fronte dei 6 disponibili), giustificata sulla base del rilievo secondo cui “il gruppo di lavoro si presenta molto ben strutturato, con figure professionali adeguate ad ogni aspetto progettuale da esaminare (acustico, strutturale, impiantistico)”, risulterebbe ancora una volta sovrastimata, dal momento che la commissione non avrebbe considerato che i tre ambiti specialistici specificamente richiamati (acustico, strutturale, impiantistico) costituiscono in realtà solo una parte di quelli che caratterizzano il servizio nel concreto (nello svolgimento del quale dovrebbe semmai apparire prevalente l’ambito dell’edilizia), e che, all’interno del gruppo di lavoro, mancherebbero risorse professionali di cruciale importanza da adibire a particolari aspetti della progettazione.
3.4 Da ultimo, la ricorrente censura la lex specialis di gara, nella parte in cui non avrebbe indicato il limite minimo della percentuale del ribasso del tempo di esecuzione della prestazione, disattendendo senza alcuna plausibile ragione giustificatrice le Linee guida ANAC n. 1 (sez. VI, par. 1.6) le quali prescrivono che, “in ordine al fattore tempo, il disciplinare di gara dovrà limitare la riduzione percentuale alla percentuale massima del 20%”, con l’intento di impedire che una incontrollata contrazione dei tempi della prestazione possa “andare a scapito della qualità della prestazione” (4° motivo).
3.5 Dopo aver ribadito la pertinenza della causa alla competenza territoriale di questo Tribunale (posta in dubbio dalle indicazioni del bando e del disciplinare, le quali profilavano la competenza funzionale del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma a ricevere le impugnazioni degli atti di gara), Aecom, al termine dei motivi di ricorso, formulava la domanda risarcitoria (in forma specifica ovvero per equivalente) e chiedeva inoltre che fossero prodotti o comunque acquisiti la determinazione a contrarre, “gli atti/documenti comunque denominati in base ai quali ENAV ha stimato una durata del servizio pari a 300 giorni naturali e consecutivi, inclusivi dei ‘tempi necessari alla verifica degli elaborati richiesti da ENAV, ivi compresi i tempi necessari alla risoluzione delle non conformità eventualmente rilevate’”, nonché “i documenti presentati dall’RTP aggiudicatario a comprova del possesso dei requisiti di partecipazione richiesti dalla lex specialis e della veridicità di tutto quanto dichiarato in sede di offerta tecnica”. Sempre in via istruttoria, la ricorrente chiedeva che fosse disposta “CTU per accertare la fattibilità della riduzione temporale offerta in gara dalla controinteressata”. Infine, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., Aecom impugnava i provvedimenti con i quali Enav aveva nel frattempo negato l’accesso all’offerta tecnica e ai giustificativi prodotti in gara dalla controinteressata, chiedendone l’integrale ostensione.
4. Acquisita in seguito la documentazione di gara – spontaneamente prodotta da Enav -, Aecom formulava motivi aggiunti con i quali sostanzialmente reiterava e approfondiva le censure già svolte nel ricorso introduttivo (in particolare, il primo e il secondo motivo aggiunto ampliano la prima censura esposta nel ricorso; il terzo motivo aggiunto corrisponde alla seconda; il quarto alla terza; il quinto riproduce la quarta).
5. La controinteressata 3TI Progetti proponeva a sua volta ricorso incidentale, contestando la mancanza, in capo ad Aecom, dei requisiti di capacità tecnica e professionale, di cui al punto 6.3, lett. e) ed f) del disciplinare (1° motivo), che non le sarebbero stati forniti in avvalimento (interno) dalla mandante Aecom Spagna dal momento che quest’ultima non avrebbe comunque assunto, all’interno del raggruppamento temporaneo, alcun concreto ruolo esecutivo (2° motivo).
6. Si costituiva in giudizio Enav, che resisteva nel merito di entrambe le impugnazioni, sollevando, nel contempo, specifici rilievi di inammissibilità a carico dei profili di censura dedotti dalla ricorrente principale.
7. Chiamata infine alla pubblica udienza del 15 dicembre 2021, la causa, discussa dalle parti, veniva trattenuta in decisione.
8. Preliminarmente deve essere ricordato che, nel corso della camera di consiglio del 20 ottobre 2021, nella quale è stata esaminata la domanda cautelare proposta con il ricorso principale, la ricorrente, considerando integralmente satisfattiva delle proprie esigenze conoscitive la documentazione prodotta in giudizio dalla stazione appaltante, ha rinunciato alla richiesta di esibizione integrale dell’offerta tecnica della controinteressata e dei giustificativi di prezzo, sicché non v’è luogo a provvedere sull’istanza ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm.
Parimenti deve essere dato atto che, con ordinanza cautelare n. 537 del 2021 – non impugnata -, pronunciata all’esito della suddetta camera di consiglio, la Sezione ha respinto l’eccezione di incompetenza per territorio, formulata in particolare dalla contointeressata, in quanto “i servizi di progettazione, oggetto della procedura scrutinata, sono caratterizzati, per loro natura, da una relazione di stretta strumentalità con i futuri lavori di realizzazione dell’opera, il cui luogo di esecuzione (in questo caso coincidente con l’aeroporto di Verona) costituisce perciò l’ambito entro il quale sono destinati a prodursi gli effetti diretti dell’appalto (cfr. in termini Cons. Stato Sez. V, 22 maggio 2019, n. 7188; ord. Cons. Stato Sez. IV, 16 aprile 2014, n. 1917)”. Con la conseguenza che “opera nella fattispecie il criterio di competenza relativo agli effetti dell’atto impugnato (art. 13, comma 1, seconda parte, cod. proc. amm.), vertendosi dell’affidamento dei servizi di progettazioni finalizzati a lavori destinati ad essere integralmente svolti nella circoscrizione del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto”.
9. Nel merito, il ricorso principale e i susseguenti motivi aggiunti sono infondati e come tali devono essere integralmente respinti. Può quindi prescindersi dal vaglio del ricorso incidentale, non emergendo alcuna ulteriore utilità dal suo eventuale accoglimento.
10. Il primo motivo del ricorso principale nonché la prima e la seconda censura introdotte nei motivi aggiunti vanno esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi.
Aecom contesta la sostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria, ritenendola ingiustificata specie se posta in relazione alle onerose prestazioni da eseguire durante l’esecuzione e ai tempi necessari alla verifica degli elaborati richiesti da Enav (comprendenti “i tempi necessari alla risoluzione delle non conformità eventualmente rilevate” – art. 3 del disciplinare), la cui incidenza non permetterebbe di contenere l’esecuzione dell’appalto nei 75 giorni proposti. 3TI Progetti non avrebbe comprovato, come richiesto dal disciplinare, la fattibilità dei tempi indicati nell’offerta tecnica, cosa che avrebbe precluso l’attribuzione del punteggio assegnato (5 punti), in ragione della cospicua riduzione dei tempi di progettazione, dalla commissione di gara (che avrebbe quindi errato nel valutare i giustificativi, non avvedendosi della loro inadeguatezza).
Tali assunti non sono suscettibili di favorevole apprezzamento.
Deve essere premesso che, secondo un costante insegnamento giurisprudenziale, l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti a dimostrazione della sostenibilità della propria offerta (volto all’accertamento dell’effettiva possibilità di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni, anche temporali, complessivamente proposte, cfr. Cons. St., Sez. V, 28 giugno 2021, n. 4867) rientra nella discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali lacune documentali, errori di giudizio gravi ed evidenti oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice di legittimità può intervenire, ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello dell’Amministrazione.
Entro tale perimetro, la valutazione operata dalla commissione di gara appare in ogni caso sorretta dall’ampio corredo documentale allegato, nel corso della procedura, da 3TI Progetti, la quale, ottemperando a quanto stabilito dall’art. 15 del disciplinare, ha prodotto la relazione esplicativa, il cronoprogramma e il c.d. diagramma di Gantt, spiegando in termini del tutto plausibili (o in ogni caso non palesemente illogici o irrealistici) come la concreta fattibilità delle tempistiche indicate sia da porre in diretta relazione con le caratteristiche dell’organizzazione aziendale interna al raggruppamento temporaneo, ad una cospicua dotazione di attrezzature e di strumenti informatici, nonché alla presenza di numerosi professionisti di notevole e variegata esperienza, che da tempo operano in stretto coordinamento nel settore della progettazione delle opere pubbliche.
L’organizzazione, le dotazioni, l’elevato numero di figure professionali strettamente coordinate, e, non ultima, l’esperienza maturata nel settore di riferimento (la controinteressata vanta infatti la progettazione di una torre di controllo a Malpensa e di una a Londra, come rilevato dalla commissione in relazione al criterio 1.a) sono tutti fattori che, a loro volta, costituiscono il presupposto determinante per conseguire utili economie di scala, le quali ben possono giustificare – o, in ogni modo, non rendono palesemente incongrue – significative riduzioni dei tempi di esecuzione del complessivo servizio oggetto dell’appalto.
Il giudizio della Commissione, che ha ritenuto concretamente fattibile la riduzione dei tempi di progettazione descritta nella documentazione allegata dall’aggiudicataria, non solo corrisponde ad una valutazione eminentemente tecnica – come tale insuscettibile di sindacato in questa sede non essendo emersi, come detto, macroscopici vizi logici o palesi errori di fatto -, ma appare del tutto compatibile con le giustificazioni fornite dall’aggiudicataria. Quest’ultima, infatti, come operatore qualificato all’interno del settore di riferimento, garantisce, al pari della ricorrente Aecom (che ha anch’essa offerto un ragguardevole ribasso temporale, pari a 141 giorni), elevati standard di efficienza e tempistiche assai più contenute rispetto a quelle assicurate da soggetti meno strutturati (basti osservare in proposito come gli otto restanti operatori hanno offerto ribassi temporali anche minimi, compresi tra 0 e 80 giorni).
11. Analoghe considerazioni possono essere ripetute riguardo al secondo profilo di censura del ricorso principale (corrispondente al terzo motivo aggiunto), con il quale Aecom contesta l’operato della commissione di gara nella parte in cui ha ritenuto sufficienti i giustificativi forniti da 3TI Progetti ai fini della verifica di anomalia e della valutazione di congruità della riduzione temporale, senza però fornire adeguata motivazione e comunque valorizzando (quanto al ribasso del tempo di esecuzione) documentazione integrativa, non ritualmente allegata all’offerta tecnica nei termini di scadenza del bando.
Quanto al primo aspetto (pertinente al ricorso introduttivo e non più ripreso nei motivi aggiunti), deve essere richiamato il principio giurisprudenziale, costituente ormai ius receptum, secondo il quale in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta non sussiste in capo alla stazione appaltante alcun obbligo di motivazione specifica laddove la stessa non esprima un giudizio negativo; sicché quando, come nel caso di specie, ne sia dichiarata la congruità, non si richiede l’assolvimento di un onere di analitica motivazione, potendo la positiva valutazione dell’Amministrazione discendere da uno scrutinio complessivo (e non parcellizzato, ossia limitato a singole voci di costo) degli elementi economici esposti dall’offerente ed essere argomentata anche per relationem mediante il mero rinvio alle giustificazioni prodotte (Cons. Stato, Sez. V, 18 novembre 2021, n. 7717).
Quanto al secondo aspetto (sviluppato nei motivi aggiunti) deve essere evidenziato che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la commissione ha accertato la rituale (e tempestiva) produzione dei giustificativi, oggetto di scrutinio nel corso della seduta riservata del 25 maggio 2021 (nel cui verbale viene infatti specificato che “tutti i concorrenti hanno giustificato la riduzione dei tempi di progettazione”). L’ulteriore approfondimento di tali giustificativi, avvenuto (come per Aecom) nel corso della verifica di anomalia, costituisce – piuttosto che l’effetto di un’irrituale integrazione della documentazione di gara (in realtà, come visto, completa) – il naturale sviluppo della dialettica procedimentale, orientata a garantire l’interesse (pubblico) di identificare la migliore offerta tra quelle concretamente sostenibili (T.A.R. Veneto, Sez. I, n. 95 del 2020) e di espungere dalla procedura le offerte prive di adeguati requisiti di fattibilità.
Il motivo, nella sua duplice declinazione, è dunque infondato.
12. Riguardo al terzo profilo di censura (4° motivo aggiunto), si deve osservare che esso è orientato a contrastare gli aspetti contenutistici del giudizio formulato dalla commissione, in sede di valutazione dell’offerta tecnica, sollecitando, in definitiva “il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutorio, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 c.p.a. (cfr. Cons. Stato Sez. V, 6 maggio 2019, n. 2893 Consiglio di Stato sez. IV 31 agosto 2018 n. 5129; Consiglio di Stato sez. IV 09 luglio 2018 n. 4153; Consiglio di Stato , sez. V , 22/03/2016 , n. 1168, Consiglio di Stato , sez. V, 26/03/2014 , n. 1468)” (così Cons. Stato, Sez. III, n. 4865 del 2019): sindacato che si vorrebbe attuare rescindendo tale giudizio tecnico per sostituirlo, limitatamente ad alcuni parametri, con una diversa ed autonoma valutazione (prodromica all’auspicata aggiudicazione), la quale, tuttavia, si colloca all’esterno del perimetro dei poteri riservati all’ambito giurisdizionale.
La doglianza, per quanto precede, deve quindi essere giudicata inammissibile (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, 7 dicembre 2020, n. 1184).
Nondimeno essa appare comunque infondata.
Quanto al parametro 1a1 (adeguatezza architettonica: Illustrazione dei principi architettonici sviluppati nei progetti presentati), si deve osservare che l’attribuzione del relativo punteggio dipende da una valutazione tecnico-qualitativa dei progetti sottoposti alla valutazione della commissione – che nel caso di 3TI Progetti si riferiscono ad interventi di particolare entità e rilievo – e non è invece collegata all’applicazione di un rigido criterio proporzionale-quantitativo diretto a premiare, come inclina a ritenere la ricorrente, il numero dei progetti valutati piuttosto che il loro contenuto, criterio, quest’ultimo, che appare del tutto estraneo alla legge di gara.
Quanto al parametro 1a3 (adeguatezza impiantistica: Illustrazione delle tecniche impiantistiche sviluppate nei progetti presentati), deve essere osservato che la media dei punteggi attribuiti dai singoli commissari (0,48) risulta in ogni caso coerente con il giudizio sintetico, non pienamente sufficiente, espresso dalla commissione in relazione all’illustrazione della parte impiantistica all’interno dell’offerta tecnica presentata da 3TI Progetti. Non si ravvisa perciò alcuna discrasia tra i giudizi individuali e la valutazione complessiva, compendiata nell’assegnazione del punteggio.
Quanto al parametro 1b4 [soluzioni tecnologiche di ispezionabilità atte a minimizzare i tempi di intervento manutentivo nella Torre (fusto, Sala Operativa VCR, Servizi VCR) e nella Sala Apparati del Blocco Tecnico], si deve rilevare che la favorevole valutazione dell’offerta della controinteressata, destinataria, in relazione al criterio in esame, di 5,34 punti, non appare incongrua rispetto al giudizio della commissione che ha ritenuto le soluzioni tecnologiche oggetto dell’offerta “più che adeguate” nel particolare contesto degli ambienti operativi.
Quanto al parametro 2b2 (l’illustrazione dovrà descrivere qualitativamente e quantitativamente il gruppo di lavoro), l’assegnazione alla controinteressata di 5,1 punti (a fronte dei 6 disponibili) in ragione della composizione e della strutturazione del gruppo di lavoro – contestata dalla ricorrente che lamenta la possibile scopertura di singoli ambiti professionali – risulta giustificata sulla base di una valutazione complessiva dell’organizzazione aziendale e delle risorse professionali dedicate all’esecuzione del servizio, ritenute nel loro insieme perfettamente adeguate “ad ogni aspetto progettuale da esaminare”.
13. Infine, con la quarta censura (quinto motivo aggiunto) la ricorrente lamenta che la lex specialis di gara non avrebbe fissato un limite alla riduzione del tempo di esecuzione dell’appalto, rispetto alla base indicata (300 giorni), né avrebbe indicato parametri utili per valutarne la concreta fattibilità. Viene ricordato, in proposito, che nelle Linee guida n. 1, segnatamente nella sezione VI, par. 1.6, ANAC avrebbe raccomandato l’introduzione all’interno del disciplinare di una clausola limitatrice del ribasso del fattore temporale, indicandola nella misura del 20%.
La censura, finalizzata alla complessiva riedizione della procedura piuttosto che all’azzeramento del punteggio relativo al fattore tempo per la controinteressata (analogo azzeramento si produrrebbe nei confronti della ricorrente, che ha offerto un ribasso percentuale assai superiore alla soglia del 20% proposta da ANAC), non è fondata.
Le specifiche indicazioni formulate nelle Linee guida ANAC in relazione alla possibile limitazione del ribasso delle tempistiche di esecuzione, in quanto prive di carattere precettivo, operano esclusivamente quale strumento di regolazione flessibile, con funzione ricognitiva di princìpi di carattere generale e di mero ausilio interpretativo alle Amministrazioni cui sono rivolte, con il fine di promuovere interpretazioni uniformi e comportamenti omogenei (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 3 luglio 2019, n. 8678).
Ne consegue che il discostamento da tali indicazioni e, nel caso di specie, la mancata fissazione di un limite al ribasso, rientra nell’ambito dell’ampia discrezionalità attribuita dalla legge all’Amministrazione in sede di predeterminazione dei criteri di selezione e valutazione delle offerte (Cons. Stato, sez. V, 18 giugno 2018 n. 3737), e appare nel contempo ragionevole, perché finalizzata ad assicurare il più ampio confronto concorrenziale, confronto che sarebbe inevitabilmente frustrato quando su un elemento organizzativo dirimente, come è il fattore tempo, gli operatori interessati fossero condotti ad appiattire le rispettive proposte su un valore soglia prestabilito.
14. Da ultimo, preso atto della rinuncia alla richiesta formulata ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm. intesa ad ottenere la piena ostensione della documentazione di gara e degli atti prodromici ad essa, vanno disattese le ulteriori istanze istruttorie formulate dalla ricorrente, volte ad accertare, tramite consulenza tecnica d’ufficio ovvero verificazione, la sostenibilità del ribasso offerto da 3TI Progetti, in quanto finalizzate a modificare, sostituendolo, il giudizio tecnico espressivo dell’ampia discrezionalità attribuita alla commissione di gara (come tale, per le ragioni anzidette, posto al di fuori del sindacato giurisdizionale).
15. Per quanto precede il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere respinti. Va altresì dichiarato improcedibile il ricorso incidentale proposto da 3TI Progetti, non residuando dal suo eventuale accoglimento – a seguito della complessiva reiezione dell’impugnazione principale – alcuna ulteriore utilità.
16. Le spese di lite vanno integralmente compensate in considerazione della particolare complessità della vicenda esaminata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge; dichiara improcedibile il ricorso incidentale proposto da 3TI Progetti Italia – Ingegneria Integrata s.p.a.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Nicola Bardino, Referendario, Estensore
Filippo Dallari, Referendario
L’ESTENSORE
Nicola Bardino
IL PRESIDENTE
Maddalena Filippi
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE