BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Riconoscimento dell’interesse culturale di un bene – Art. 65 TU in materia di beni culturali – Divieto di uscita dal territorio della Repubblica (Massima a cura di Camilla Della Giustina)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Veneto
Città: Venezia
Data di pubblicazione: 10 Novembre 2022
Numero: 1719
Data di udienza: 3 Novembre 2022
Presidente: Flaim
Estensore: Garbari
Premassima
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Riconoscimento dell’interesse culturale di un bene – Art. 65 TU in materia di beni culturali – Divieto di uscita dal territorio della Repubblica (Massima a cura di Camilla Della Giustina)
Massima
TAR VENETO, Sez. 2^ – 10 novembre 2022, n. 1719
BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Riconoscimento dell’interesse culturale di un bene – Art. 65 TU in materia di beni culturali – Divieto di uscita dal territorio della Repubblica.
Il riconoscimento dell’interesse culturale del bene, con un provvedimento che si è oramai consolidato, comporta il divieto di uscita definitiva dal territorio della Repubblica ai sensi dell’articolo 65 del TU in materia di beni culturali.
Pres. Flaim, Est. Garbari – M.D. (avv.ti Anselmo E Carbone) c. Ministero della Cultura e altri (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR VENETO, Sez. 2^ - 10 novembre 2022, n. 1719SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1236 del 2022, proposto da Mario Dora, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Anselmo e Pierpaolo Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona Rovigo e Vicenza, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco, 63;
per l’annullamento
previa adozione delle più opportune misure cautelari,
– della nota Ministero della cultura – SABAP per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza, Ufficio Esportazione Oggetti di Antichità e Arte di Verona prot. n. 26116 del 13.7.22, notificata a mezzo PEC in pari data, contenente “Diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione per il manufatto di cui alla denuncia prot n. 6355 del 3 aprile 2014 allegato n. 1, codice pratica SUE 137243, presentata in data 3 aprile 2014, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 – Alberto Burri , SC1, 1954, tecnica mista su tela, 100×86 cm, valore dichiarato € 5.000.000,00, valore ritenuto congruo € 5.000.000,00” con l’allegato Dossier storico tecnico;
– nonché di ogni ulteriore atto presupposto, connesso o consequenziale, tra cui la nota MIC SABAP per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza, Ufficio Esportazione Oggetti di Antichità e Arte di Verona, prot. 23336 del 27.6.2022 contenente “Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di rilascio dell’attestato di libera circolazione per il manufatto di cui alla denuncia prot n. 6355 del 3 aprile 2014 allegato n. 1, codice pratica SUE 137243, presentata in data 3 aprile 2014, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 – Alberto Burri, SC1, 1954, tecnica mista su tela, 100×86 cm, valore dichiarato € 5.000.000,00, valore ritenuto congruo € 5.000.000,00. Preavviso di diniego”, notificato in pari data a mezzo PEC;
– e, per quanto possa occorrere, del D.D.R. Veneto 9 dicembre 2014, contenente la dichiarazione di interesse culturale di “SC1” (emessa all’esito del procedimento avviato con nota ministeriale 9 giugno 2014, prot. 11366, atto poi annullato in via giurisdizionale), non riesaminato ex art. 128 D.lgs. 42/2004 e/o revocato dalla Commissione regionale per il patrimonio culturale del Veneto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona Rovigo e Vicenza;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2022 la dott.ssa Elena Garbari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Il ricorrente il 3 aprile 2014 ha richiesto alla competente Soprintendenza, ai sensi dell’articolo 68 del d.lgs. 42/2004, il rilascio dell’attestato di libera circolazione dell’opera di sua proprietà realizzata da Alberto Burri nell’ambito della produzione dei “Sacchi”, ed identificata come “SC 1”, costituita da un dipinto in tecnica mista (sacco, stoffa, filo, acrilico) su tela risalente all’anno 1954.
L’ufficio, con provvedimento di data 9 giugno 2014, prot. 11366, ha negato l’attestazione ed ha avviato il procedimento per la dichiarazione di interesse storico-artistico particolarmente importante dell’opera.
Il signor Dora ha promosso ricorso gerarchico avverso il diniego ex art. 69, comma 1, del D.lgs. 42/2004, ed ha poi impugnato avanti al TAR del Lazio il silenzio-rigetto formatosi sullo stesso.
Il TAR del Lazio (Sez. II quater 14 ottobre 2016, n. 10272) ha respinto il gravame. L’odierno ricorrente ha quindi proposto appello, che è stato accolto dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato con sentenza 14 ottobre 2020, n. 6215, che ha annullato l’atto del Ministero dei beni culturali di data 9 giugno 2014, prot. 11366.
L’amministrazione ha impugnato la sentenza per errore revocatorio e per eccesso di potere giurisdizionale. Nel giudizio di revocazione il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1138/2021, ha respinto l’istanza di sospensione della sentenza di appello, mentre il giudizio avanti alla Cassazione è stato definito dalle Sezioni Unite con sentenza di rigetto del 12 ottobre 2021, n. 36899.
Con la nota indicata in epigrafe, datata 13 luglio 2022, la Soprintendenza per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza, ri-pronunciandosi sull’istanza originaria, ha nuovamente negato il rilascio dell’attestato di libera circolazione per il manufatto di cui è questione.
In particolare l’amministrazione ha dichiarato che l’istanza è divenuta improcedibile in ragione della intervenuta dichiarazione di interesse culturale del bene ai sensi dell’articolo 10, comma 3, lett. a) del d.lgs. 42/2004 di cui al Decreto del Direttore Regionale del MIBAC datato 9 dicembre 2014, non impugnato e perciò pienamente valido ed efficace. Ha ritenuto comunque necessario integrare la motivazione, come indicato dal giudice amministrativo, pervenendo anche ad un nuovo diniego nel merito dell’istanza.
Il ricorrente ha impugnato detto atto con ricorso in ottemperanza avanti al Consiglio di Stato, rubricato al NRG 3408/2022 e allo stato pendente, nonché con l’odierno gravame.
Quest’ultimo è affidato ai seguenti motivi in diritto:
I. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10, commi 3, lett. d bis) e 5, nonché’ degli artt. 65, comma 3 e 68 del decreto legislativo n. 42 del 2004, così come modificati dall’art. 1 comma 175, lett. g), n. 2), della legge 4 agosto 2017, n. 124, che ha portato il limite, per le cose culturali sottoposte ad autorizzazione per la libera circolazione, da cinquanta a settanta anni. Mancata applicazione del principio “tempus regit actum”. Violazione dei trattati europei, degli artt. 42 e 117 cost., nonché’ dell’art. 1, protocollo 1, CEDU;
II. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Motivazione solo apparente. Sviamento di potere. Disparità di trattamento in relazione ai casi analoghi;
III. Travisamento dei presupposti. Motivazione erronea e/o apparente. Violazione del giudicato amministrativo, della l. 124/2017, del d.m. 537/2017, della circolare dg-abap n. 13 del 2019. Inerzia della commissione in sede di autotutela: mancato ritiro o riesame del DDR 9 giugno 2014. Sviamento di potere. Illogicità manifesta;
IV. Violazione delle garanzie procedimentali di cui alla l. 241/90, in relazione alla mancata considerazione dell’istanza di accesso agli atti formulata con nota del 28 giugno 2022.
V. Sulla responsabilità da ritardo ex l. 241/1990 e ss.mm.ii. (art. 2 bis) per inottemperanza alla sentenza del consiglio di stato n. 6215/2020.
Si è costituita per resistere al ricorso l’intimata amministrazione.
Il ricorso è stato chiamato alla camera di consiglio del 3 novembre 2022 e, previo avviso alle parti costituite a termini dell’articolo 60 c.p.a., è stato trattenuto in decisione per essere definito con sentenza in forma semplificata, sussistendone i presupposti di legge.
Il ricorso è infondato.
Con il terzo motivo del gravame parte ricorrente deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato laddove dichiara che l’istanza di rilascio dell’attestato di libera circolazione è divenuta improcedibile a causa della dichiarazione di interesse culturale intervenuta con DDR 9 dicembre 2014; sottolinea che la pronuncia del Consiglio di Stato ha annullato in toto l’atto del Ministero del 9 giugno 2014 prot. 11366, travolgendo sia il diniego al richiesto attestato per l’opera “SC 1” sia il contestuale avvio del procedimento di vincolo (poi sfociato nel D.D.R. Veneto 9 dicembre 2014).
Soggiunge che, trattandosi di procedimenti che condividono un medesimo segmento procedurale e la stessa motivazione (accertata dal G.A. come insufficiente e inadeguata), anche la dichiarazione dell’interesse particolarmente importante, per effetto dell’annullamento del suo avvio, doveva essere riesaminata in autotutela da parte dell’amministrazione.
L’argomento non può essere condiviso.
La prospettazione di parte ricorrente si fonda sull’assunto che l’annullamento del diniego di attestazione alla libera certificazione e della comunicazione di avvio del procedimento per la dichiarazione di interesse pubblico imporrebbe all’amministrazione di riesaminare in autotutela il provvedimento di vincolo e riavviare ex novo il relativo procedimento.
Occorre premettere che in presenza di vizi accertati dell’atto presupposto la giurisprudenza tradizionalmente distingue “tra invalidità a effetto caducante e invalidità a effetto viziante, nel senso che nel primo caso l’annullamento dell’atto presupposto si estende automaticamente all’atto conseguenziale anche quando quest’ultimo non è stato impugnato, mentre nel secondo caso l’atto conseguenziale è affetto da illegittimità derivata, ma resta efficace ove non ritualmente impugnato; la prima ipotesi ricorre nel solo caso in cui l’atto successivo venga a porsi nell’ambito della medesima sequenza procedimentale quale inevitabile conseguenza dell’atto anteriore, senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi, il che comporta la necessità di valutare l’intensità del rapporto di conseguenzialità tra l’atto presupposto e l’atto successivo, con riconoscimento dell’effetto caducante qualora detto rapporto sia immediato, diretto e necessario, nel senso che l’atto successivo si ponga, nell’ambito dello stesso contesto procedimentale, come conseguenza ineluttabile rispetto all’atto precedente ( Consiglio di Stato, sez. VI, 20 marzo 2018, n. 1777; TAR Napoli, sez. II, 3 aprile 2018, n. 2083)” (T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 6/04/2018, n.713).
Il vizio caducante presuppone quindi la ricorrenza due elementi: “il primo dato dall’appartenenza, sia dell’atto annullato direttamente come di quello caducato per conseguenza, alla medesima serie procedimentale; il secondo individuato nel rapporto di necessaria derivazione del secondo dal primo, come sua inevitabile ed ineluttabile conseguenza e senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi, con particolare riguardo al coinvolgimento di soggetti terzi (ex plurimis, indicando le decisioni più recenti, Consiglio di Stato, sez. V, 26 maggio 2015 n. 2611; id., sez. VI , 27 aprile 2015 n. 2116; id., sez. VI , 9 aprile 2015 n. 1782; id., sez. VI , 30 marzo 2015 n. 1652; id. sez. V, 20 gennaio 2015 n. 163; id., sez. III , 19 dicembre 2014 n. 6174). Pertanto, qualora almeno uno dei due detti presupposti fosse inesistente, sarebbe inapplicabile lo schema concettuale della caducazione e dovrebbero ritenersi utilizzabili unicamente le usuali impugnative tipiche del diritto amministrativo” (Cons. Stato sez IV 21/9/2015, sent. n. 4404).” (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 10/05/2021, n. 471).
Detta connessione non può ritenersi sussistente rispetto alla comunicazione di avvio del procedimento, che peraltro aveva già esaurito i suoi effetti al momento della nominata pronuncia caducatoria del Consiglio di Stato (6215/2020), atteso che il provvedimento finale assunto dall’amministrazione non costituiva inevitabile conseguenza di detto atto, ma è stato assunto all’esito di una specifica istruttoria e nell’esercizio di un potere connotato da discrezionalità tecnico-amministrativa.
L’annullamento dell’atto endo-procedimentale non ha quindi effetto caducante ma, eventualmente, meramente viziante rispetto alla dichiarazione di interesse culturale, atto conclusivo del procedimento, non ravvisandosi un rapporto di presupposizione-consequenzialità immediato, diretto e necessario tra i due atti.
A sostegno di tale ricostruzione va osservato che anche in caso di totale assenza (ab origine e non a seguito di pronuncia caducatoria) della comunicazione di avvio del procedimento, il provvedimento è annullabile e non nullo, come confermato dal disposto dell’articolo 21 octies, comma 2 della legge 241/90, secondo cui “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”, sicché il soggetto che si ritiene leso ha l’onere di impugnarlo.
Né un rapporto di presupposizione può ritenersi sussistente rispetto al diniego di rilascio dell’attestazione, che costituisce solo una delle ipotesi di avvio del procedimento per la dichiarazione di interesse culturale dei beni mobili (ai sensi dell’articolo 68, comma 6, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), procedimento, quest’ultimo, che può essere comunque avviato d’ufficio, anche su motivata richiesta della regione e di ogni altro ente territoriale interessato e non ha quindi come suo indefettibile presupposto una precedente denegata istanza di rilascio dell’attestato.
Nel caso di specie si può configurare, quindi, solo un’eventuale invalidità ad effetto viziante degli atti annullati dal Consiglio di Stato rispetto alla dichiarazione di particolare interesse culturale dell’opera, come del resto prospettato nel gravame, ma ciò comporta che il ricorrente, per fare valere i vizi dedotti, aveva l’onere di impugnare il provvedimento ministeriale.
Né può ritenersi sussistente, come dedotto, un obbligo per l’amministrazione di riesaminare in autotutela la propria precedente determinazione, atteso che il provvedimento di vincolo può essere assunto a prescindere dalla sussistenza di una domanda di rilascio dell’attestazione, costituisce un procedimento distinto e si fonda su un’autonoma valutazione in merito al valore culturale del bene.
Inoltre, per quanto concerne la pronuncia caducatoria del precedente diniego, come evidenziato dalla Sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione nella nominata sentenza n. 36899/2021 “il Consiglio di Stato non ha pronunciato una sentenza conformativa, cioè una sentenza che obblighi l’amministrazione a seguire una linea di decisione già indicata o a rilasciare l’attestato richiesto, ma si è limitato a rilevare che il provvedimento di diniego non era motivato. Ne consegue che il potere dell’amministrazione di procedere ad una nuova valutazione è rimasto intatto (…)”.
Tanto premesso, va evidenziato che il riconoscimento dell’interesse culturale del bene, con un provvedimento che si è oramai consolidato, comporta il divieto di uscita definitiva dal territorio della Repubblica ai sensi dell’articolo 65 del TU in materia di beni culturali, ovvero sottopone l’opera di cui è questione ad un regime diverso da quello del quale il ricorrente ha richiesto l’applicazione e comporta, quindi, l’improcedibilità della sua istanza, come dichiarato dall’amministrazione.
Ne consegue l’infondatezza dei restanti motivi del ricorso introduttivo, che si fondano sull’illegittimità del diniego di rilascio dell’attestazione, pure contenuto nel provvedimento impugnato, il cui accoglimento non potrebbe portare alcun vantaggio al ricorrente, stante la natura preclusiva della dichiarazione di interesse culturale rispetto al bene della vita azionato, ovvero quello alla libera circolazione del bene.
In ragione delle considerazioni esposte va respinta infine la domanda di accertamento dell’illegittimità del comportamento dell’amministrazione a fini risarcitori, formulata con il sesto motivo di gravame, atteso che nel caso di interessi legittimi pretensivi il risarcimento del danno da ritardo è subordinato alla spettanza del bene della vita, che qualifica come ingiustizia il danno derivante sia dal provvedimento illegittimo che dall’inerzia dell’amministrazione, rendendoli risarcibili.
L’ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell’azione amministrativa sono configurabili pertanto solo ove il provvedimento favorevole sia stato adottato, sia pure in ritardo, o avrebbe dovuto essere adottato in base ad un giudizio prognostico, effettuabile sia in caso di provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata (Cons. Stato, Sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 1437; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 6 aprile 2022, n. 2356; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 22 marzo 2022, n. 1903; Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2021, n. 7; Cons. Stato, Sez. IV, 1 luglio 2021, n. 5033 Cons. Stato, Sez. V, 6 settembre 2022, n.7754; T.A.R. Veneto, Sez. II, 8 agosto 2022, n. 1288).
In conclusione il ricorso deve essere respinto.
La peculiarità e novità delle questioni giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2022 con l’intervento dei magistrati:
Grazia Flaim, Presidente
Marco Rinaldi, Consigliere
Elena Garbari, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Elena Garbari
IL PRESIDENTE
Grazia Flaim
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE