DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Obbligo di contribuzione e ius aedificandi – Correlazione non indissolubile – Partecipazione agli oneri di urbanizzazione oggetto di obbligazione – Giustificazione causale delle obbligazioni attinenti oneri di urbanizzazione – Convenzione urbanistica (massima a cura di Camilla della Giustina)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Veneto
Città: Venezia
Data di pubblicazione: 16 Febbraio 2021
Numero: 221
Data di udienza: 11 Febbraio 2021
Presidente: Pasi
Estensore: Rinaldi
Premassima
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Obbligo di contribuzione e ius aedificandi – Correlazione non indissolubile – Partecipazione agli oneri di urbanizzazione oggetto di obbligazione – Giustificazione causale delle obbligazioni attinenti oneri di urbanizzazione – Convenzione urbanistica (massima a cura di Camilla della Giustina)
Massima
TAR VENETO, sez. 2^ – 16 febbraio 2021, n. 221
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Obbligo di contribuzione e ius aedificandi – Correlazione non indissolubile – Partecipazione agli oneri di urbanizzazione oggetto di obbligazione – Giustificazione causale delle obbligazioni attinenti oneri di urbanizzazione – Convenzione urbanistica.
Il principio generale, secondo cui l’obbligo di contribuzione è indissolubilmente correlato all’effettivo esercizio dello ius aedificandi, non vale rispetto ai casi in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisce oggetto di un’obbligazione non già imposta ex lege, ma assunta contrattualmente nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale. Le obbligazioni attinenti agli oneri di urbanizzazione assunte dalle ditte lottizzanti (e dai loro aventi causa) in sede di convenzione urbanistica trovano infatti la propria giustificazione causale non solo e non tanto nel carico urbanistico specificamente riconducibile alla quantità di edificazione che forma oggetto di ciascun titolo edilizio rilasciato in esecuzione della convenzione, bensì nel disegno relativo al complessivo assetto urbanistico stabilito dalla stessa convenzione quale risultato finale derivante dalla relativa attuazione.
Pres. Pasi, Est. Rinaldi – C. S.p.A. (avv.ti Giuri, Veronese) c. Comune di Musile di Piave (avv.ti Brusegan, Maretto e Chiaia) e altri (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR VENETO, sez. 2^ - 16 febbraio 2021, n. 221SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 283 del 2016, proposto da
C.C.C. Cantieri Costruzioni Cemento S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Giuri, Alessandro Veronese, con domicilio eletto presso lo studio Alessandro Veronese in Venezia-Marghera, via delle Industrie, 19/C P. Libra;
contro
Comune di Musile di Piave, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberta Brusegan, Katia Maretto, Giuseppe Roberto Chiaia, domiciliataria ex lege in Mestre Venezia, via Forte Marghera 191;
Provincia di Venezia, Comune di San Dona’ di Piave, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
della nota comunale 28 dicembre 2015, n. 22133, con cui il Comune di Musile di Piave non ha accolto la richiesta della ricorrente di restituzione degli oneri di urbanizzazione versati o comunque corrisposti tramite l’esecuzione dei lavori a scomputo; della nota della Città Metropolitana di Venezia 24 novembre 2015 (doc. 2), richiamata per relationem; della nota comunale 16 ottobre 2015, n. 2572;
nonché di ogni atto annesso, connesso o presupposto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Musile di Piave;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2021 il dott. Marco Rinaldi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Nel 1999 i rappresentanti delle Amministrazioni Comunali di Fossalta di Piave, Musile di Piave, Noventa di Piave e San Donà di Piave sottoscrivevano un accordo di programma avente ad oggetto: “Attuazione e gestione dell’area industriale della Città del Piave”, pubblicato sul BUR Veneto n. 9 del 28.01.2000, nel quale veniva riconosciuta la valenza sovracomunale della nuova area industriale di circa 80 ettari, da localizzarsi, con apposite varianti al PRG vigenti, nei territori del Comune di Noventa di Piave e San Donà di Piave.
Le Amministrazioni coinvolte assumevano conseguentemente l’impegno di adeguare le previsioni urbanistiche dei PRGC dei rispettivi Comuni alla scelta di localizzare una nuova area industriale in Comune di San Donà di Piave, contigua all’area industriale del Comune di Noventa di Piave.
Il predetto Accordo di Programma rinviava ad apposite successive Convenzioni la definizione delle problematiche relative all’attuazione della nuova area a destinazione produttiva, nonchè alle priorità e ai criteri con i quali sarebbero stati investiti, per le finalità individuate nell’accordo di programma stesso, gli oneri concessori derivanti dall’attuazione delle aree industriali.
In data 15.01.2001 le predette Amministrazioni approvavano l’accordo avente ad oggetto: “Iniziative connesse con la trasformazione urbanistica e la promozione della zona industriale della “Città del Piave” e l’organizzazione e promozione delle restanti aree industriali” (accordo approvato dal Comune di Musile di Piave con Delibera di Consiglio Comunale n. 54 del 05.07.01).
In forza di tale accordo le Amministrazioni si impegnavano ad incentivare lo sviluppo economico della “Città del Piave” e, tenuto conto dell’importanza prioritaria che in tale progetto rivestiva la realizzazione del terzo ponte sul Piave, ai fini di un ordinato andamento dei flussi di persone, si impegnavano ad:
a) approvare un nuovo schema di Convenzione per l’assegnazione delle nuove aree produttive entro 3 mesi dalla firma dell’Accordo;
b) introdurre nel citato schema di Convenzione i seguenti punti:
· “prevedere una riduzione dal 10% al 4% delle opere di urbanizzazione secondaria contro il corrispettivo in denaro, che non potrà essere scomputato sulle opere da realizzare;
· prevedere la partecipazione dei soggetti attuatori delle aree produttive mediante un contributo sul costo delle opere di urbanizzazione anche esterne al perimetro di intervento, ma comunque connesse con il sistema infrastrutturale comprensoriale; tale contributo veniva determinato in lire 5.000 per ogni mq di superficie territoriale delle aree produttive”.
Gli importi così ottenuti avrebbero costituito un fondo vincolato per la realizzazione del terzo ponte e qualora se ne fosse ravvisata la necessità tale fondo sarebbe stato utilizzato per anticipare il completamento della strada di collegamento della Zona industriale – Strada Provinciale.
Il Comune di Musile di Piave con Delibera di Consiglio Comunale n. 30 del 31.07.2003 approvava il Piano di Lottizzazione Produttiva denominato “D2/3 a Ovest del PIP” in località Capoluogo la cui realizzazione prevedeva le seguenti fasi:
-acquisizione delle aree, da parte del Comune, dall’allora proprietario (IPAB C.A.S.A. L. Mariutto);
-assegnazione, a cura del Comune, dei lotti edificabili alle imprese (mediante procedura ad evidenzia pubblica), inserendo, nei contratti di assegnazione delle aree, l’obbligo di aderire al Consorzio Urbanistico denominato “Musile Produce”, che avrebbe provveduto alla realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione primaria (interne al Piano), con diritto allo scomputo degli oneri sostenuti a tale scopo dal contributo dovuto per le opere di urbanizzazione primaria, in sede di futuro rilascio del permesso di costruire sui singoli lotti edificabili.
In data 8 Settembre 2004 veniva stipulata la Convenzione ai sensi art. 63 LR 61/85 relativa al piano di lottizzazione “zona a ovest del P.I.P Ambito D2/3” per l’assegnazione delle nuove aree produttive n. rep. 108992 .
Successivamente tra i proprietari dei beni interessati dalla predetta Convenzione, veniva costituito il Consorzio Urbanistico denominato “Musile Produce” con atto rep. n. 109133, il cui scopo era la realizzazione delle opere di urbanizzazione previste dallo strumento urbanistico attuativo dell’area produttiva denominata “Zona D2/3 – Zona ad ovest PIP”, di cui alla convenzione urbanistica stipulata con atto di rep n. 108992.
I proprietari firmatari dell’atto di costituzione del Consorzio, nel caso di vendita dei lotti di proprietà, assumevano l’obbligo di riportare, in tutti gli atti notarili di trasferimento, l’assunzione, da parte dei futuri acquirenti, di tutti gli impegni e di tutti gli oneri previsti dall’accordo costitutivo del Consorzio. Nel caso di vendita, gli acquirenti sarebbero entrati a far parte del Consorzio.
Al predetto Consorzio aderiva in seguito parte ricorrente.
Successivamente l’I.P.A.B. “Luigi Mariutto” vendeva al Comune di Musile di Piave l’area in Musile oggetto della Convenzione Urbanistica, subentrando il Comune stesso nella predetta Convenzione n. rep. 108992, con i limiti, obblighi, e diritti derivanti dalla Convenzione stessa.
Conseguentemente con delibera di Giunta Comunale n.146 del 03.09.2003 veniva approvato il Bando di concorso per l’assegnazione delle aree edificabili acquistate dal Comune di Musile di Piave.
Parte ricorrente partecipava al predetto Bando e richiedeva dapprima l’assegnazione delle aree 601 e poi l’area identificata F 8 mapp 614 (di mq 1417) e mapp. 615 (di mq 1424) per la realizzazione di un fabbricato ad uso produttivo.
Con atto di assegnazione di aree in proprietà rep n. 110039 la ditta ricorrente acquistava dal Comune di Musile di Piave il diritto di proprietà su un’area edificabile di mq 2.841 di cui al mapp. 614 e 615, assumendo l’obbligo di partecipare al Consorzio di Urbanizzazione “Musile Produce”, il cui scopo era la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria a servizio dell’area previste nel progetto del Piano di Lottizzazione approvato.
Le opere di urbanizzazione primaria venivano effettivamente eseguite dal Consorzio “Musile Produce” e parte ricorrente partecipava al costo di realizzazione delle predette opere, corrispondendo al Consorzio medesimo l’importo pari ad € 74.135,16.
Con successivo atto di assegnazione di aree rep. n. 109379 parte ricorrente acquistava dal Comune di Musile di Piave il mapp 601; conseguentemente veniva rilasciato il permesso di costruire n. 31/2007 riferito ai mappali 614 e 615 e n. 32/2007 riferito al mappale 601.
Successivamente parte ricorrente rappresentava all’Amministrazione Comunale l’intenzione di limitare al mappale 601 gli interventi pianificati chiedendo conseguentemente la restituzione di quanto precedentemente versato, e precisamente: con riferimento ai mappali 614 e 615:
-Euro 74.135,16 corrisposti al Consorzio “Musile Produce” a titolo di contributo per realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria effettivamente realizzate e collaudate;
-Euro 1.722,01, corrisposti agli oneri di urbanizzazione secondaria;
-Euro 1.302,01, corrispondenti al contributo aggiuntivo per l sistemazione ambientale dei luoghi;
-Euro 10.369,65, relativi ad oneri corrisposti per “opere di urbanizzazione esterne”.
Quanto al mappale 601 del solo importo di € 18.031,00, relativi ad oneri corrisposti per “opere di urbanizzazione opere esterne”.
L’Amministrazione Comunale negava il rimborso.
Avverso il diniego di rimborso è insorta, con il ricorso all’esame, l’odierna ricorrente, chiedendo accertarsi il suo diritto alla restituzione di € 74.135,16, versati al Consorzio “Musile Produce” per opere di urbanizzazione primaria interne all’ambito o comunque corrisposte al Consorzio tramite l’esecuzione dei lavori a scomputo,, nonché il diritto al rimborso degli oneri di urbanizzazione primaria fuori ambito corrisposti per “opere di urbanizzazione opere esterne”, sia con riferimento al permesso di costruire n. 31/2007 che al permesso di costruire n. 32/2007.
Veniva, altresì, richiesto il rimborso di Euro 1.722,01, corrisposti agli oneri di urbanizzazione secondaria e di Euro 1.302,01, corrispondenti a titolo di contributo aggiuntivo per l sistemazione ambientale dei luoghi.
A fondamento del diritto al rimborso la ricorrente individua la decadenza del Permesso di costruire n. 31/2007 relativo ai mappali 614 e 615, la nullità della clausola che prevedeva l’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione per opere extra-ambito e, in ogni caso, la mancata realizzazione del terzo ponte sul Piave.
Si è costituito in giudizio il Comune di Musile di Piave, contrastando le avverse pretese.
In corso di causa il Comune, a seguito della decadenza del Permesso di costruire n. 31/2007, rimborsava alla ricorrente le somme di € 1.302,01 (quale contributo aggiuntivo per la sistemazione ambientale dei luoghi) e di € 1.722,01 (quali oneri di urbanizzazione secondari), denegando per il resto le avverse pretese.
All’udienza pubblica in epigrafe indicata la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è ammissibile in quanto l’atto impugnato non ha contenuto interlocutorio, ma efficacia immediatamente lesiva, respingendo definitivamente l’istanza di rimborso avanzata dalla ricorrente.
Ciò posto, il ricorso non merita accoglimento per le ragioni di seguito sinteticamente esposte.
Giova premettere che la fattispecie in esame rientra nell’ambito dell’edilizia produttiva convenzionata (P.I.P) in cui operano le così dette “Convenzioni urbanistiche” e non nelle ipotesi di una normale lottizzazione ad iniziativa privata ad intervento edilizio diretto di cui all’art. 16 del DPR n. 380/2001.
Che la fattispecie scrutinata ricada tra le ipotesi di edilizia produttiva convenzionata si evince dalla lettura degli artt. 6 e seguenti della Convenzione di assegnazione delle aree a favore di parte ricorrente, laddove si precisa che: art. 6 “L’acquirente non può cedere il diritto di proprietà o costituire a favore di terzi diritti reali di godimento sull’area ancora da edificare, se non previa autorizzazione comunale (…), art. 7) l’alienazione o la costituzione di diritti reali sull’immobile, può avvenire esclusivamente a favore di soggetti aventi i requisiti per l’assegnazione di cui al bando di assegnazione approvato con delibera di Giunta comunale (…), ad un prezzo determinato secondo i seguenti criteri: Il costo sostenuto per l’area, per le relative opere di urbanizzazione e spese generali ai sensi dell’art. 2 della presente convenzione, sarò rivalutato (…);L’eventuale valore del fabbricato e dei suoi impianti, sarà determinato sulla base di una stima tecnica giurata. Il Comune, in base alle proprie graduatorie, potrà indicare idonei acquirenti (…) In caso di cessione dell’immobile a prezzo superiore a quello determinato secondo i criteri della presente convenzione, sarà applicata una penalità (…)”.
In materia di convenzioni urbanistiche la giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 1/10/2019 n. 6561) ha chiarito che:
– gli impegni assunti in sede convenzionale – al contrario di quanto si verifica in caso rilascio del singolo titolo edilizio, in cui gli oneri di urbanizzazione e di costruzione a carico del destinatario sono collegati alla specifica trasformazione del territorio oggetto del titolo, con la conseguenza che ove, in tutto o in parte, l’edificazione non ha luogo, può venire in essere un pagamento indebito fonte di un obbligo restitutorio – non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell’operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l’equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni assunti (Consiglio di Stato, sez. IV – 15/2/2019 n. 1069; T.A.R. Veneto, sez. I – 7/3/2019 n. 300);
– la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisce oggetto di un’obbligazione non già imposta ex lege, ma assunta contrattualmente nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale;
– la causa della convenzione urbanistica, e cioè l’interesse che l’operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo all’oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato sia quelli della pubblica amministrazione (Consiglio di Stato, sez. IV – 14/5/2019 n. 326; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 23/12/2019 n. 2734);
– è necessario procedere a un’analisi sistematica, e non atomistica, della complessiva operazione posta in essere, onde individuare, in ragione degli interessi pubblici (di titolarità del Comune) e privati (di titolarità dell’impresa stipulante) tutelati dalle parti, i diritti e le obbligazioni a loro carico, che in essa trovano la propria fonte e la propria giustificazione causale;
– non è affatto escluso dal sistema che un operatore, nella convenzione urbanistica, possa assumere oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale (o, anche, di una libera scelta volta al benessere della collettività locale), rientrante nell’ordinaria autonomia privata, non contrastante di per sé con norme imperative.
La giurisprudenza ha, quindi, affermato che il principio generale, secondo cui l’obbligo di contribuzione è indissolubilmente correlato all’effettivo esercizio dello ius aedificandi, non vale rispetto ai casi in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisce oggetto di un’obbligazione non già imposta ex lege, ma assunta contrattualmente nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale (Consiglio di Stato, sentenza n. 6339 del 12 novembre 2018).
Ciò posto, una volta chiarito che la fattispecie scrutinata rientra tra le ipotesi di edilizia convenzionata (P.I.P) e non di edilizia privata libera, deve ritenersi che le disposizioni di cui all’art. 16 del DPR 380/2001 e art. 81 della LRV 61/1985 richiamate dall’odierna ricorrente a fondamento della pretesa al rimborso di quanto corrisposto per mancato utilizzo del permesso di costruire n. 31/2007, di cui ai mapp. 614 e 615, siano inapplicabili al caso di specie.
L’obbligo giuridico di corresponsione delle somme versate dalla ricorrente al Consorzio “Musile Produce”, per l’importo di € 74.135,16, trae, infatti, origine dalla Convenzione urbanistica del 2004 di attuazione del Piano di lottizzazione e dalla successiva Convenzione di Assegnazione delle aree, e non è direttamente correlato al rilascio del permesso di costruire n. 31/2007.
Il Collegio condivide la tesi dell’Ente Civico, secondo cui il contributo di costruzione ex art. 16 del DPR 380/2001 deve essere distinto dal contributo di urbanizzazione di cui all’edilizia produttiva convenzionata.
Nel primo caso, infatti, il rilascio del permesso di costruire costituisce fatto costitutivo dell’obbligo giuridico del concessionario di corrispondere il relativo contributo per oneri di urbanizzazione, da calcolarsi secondo i parametri vigenti a tale momento.
Nel secondo caso (applicabile alla presente fattispecie), invece, la Convenzione di assegnazione dell’area sottoscritta dall’odierna ricorrente rappresenta la fonte dell’obbligo di provvedere alla corresponsione degli oneri di urbanizzazione primaria effettivamente realizzati dal Consorzio, a nulla rilevando la mancata edificazione della singola opera produttiva di cui al permesso di costruire 31/2007 e ciò in quanto, nella fattispecie, si versa in un’ipotesi di edilizia convenzionata (la fonte dell’obbligo di pagamento del contributo di urbanizzazione dell’area è costituita dalla Convenzione sottoscritta dall’assegnatario e non dai permessi di costruire nn. 31/2007 e 32/2007).
Il contributo di € 74.135,16 è stato corrisposto dalla ricorrente al Consorzio (costituito per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria a servizio dell’area previste nel progetto del Piano di Lottizzazione approvato) – e non al Comune – a copertura delle opere di urbanizzazione primaria effettivamente realizzate dal Consorzio come espressamente previsto e disciplinato dalla Convenzione urbanistica di attuazione del Piano di lottizzazione e dalla successiva Convenzione di assegnazione delle aree, sottoscritta dall’odierna ricorrente, laddove espressamente prevede all’art. 1): “L’assegnatario partecipa obbligatoriamente al Consorzio di urbanizzazione “Musile Produce” di cui alle premesse, che dovrà provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione previste dal Piano di Lottizzazione approvato e secondo quanto stabilito nello schema di convenzione ivi allegato, per cui al Consorzio la ditta acquirente dovrà corrispondere euro 25,59/mq di superficie assegnata quale corrispettivo del costo complessivo presunto, delle opere di urbanizzazione primaria a servizio dell’area previste nel progetto del Piano di lottizzazione approvato”.
Le obbligazioni attinenti agli oneri di urbanizzazione assunte dalle ditte lottizzanti (e dai loro aventi causa) in sede di convenzione urbanistica trovano la propria giustificazione causale non solo e non tanto nel carico urbanistico specificamente riconducibile alla quantità di edificazione che forma oggetto di ciascun titolo edilizio rilasciato in esecuzione della convenzione, bensì nel disegno relativo al complessivo assetto urbanistico stabilito dalla stessa convenzione quale risultato finale derivante dalla relativa attuazione.
La ricorrente, pertanto, che ha avuto accesso ai vantaggi derivanti dall’urbanizzazione dell’area (effettivamente) realizzata dal Consorzio e non ha rinunciato integralmente all’edificazione, non può chiedere al Comune la ripetizione di quanto versato al Consorzio per le opere di urbanizzazione primaria interne al Piano di lottizzazione.
Non è dovuto neppure il rimborso del contributo corrisposto per le opere di urbanizzazione “esterne” – senza che possa assumere rilevanza la mancata realizzazione del terzo ponte sul Piave, potendo l’Amministrazione destinare tali somme diversamente – in quanto tale contributo ha concorso a formare il corrispettivo della cessione dell’area.
Trattasi, in sostanza, non di oneri di urbanizzazione ex 16 del DPR 380/2001, bensì di obbligazioni aventi ad oggetto il pagamento di somme non dovute ex lege, che i lottizzanti si sono liberamente e convenzionalmente assunti al momento della cessione delle aree, a fronte del riconoscimento dell’astratta possibilità di realizzare in futuro insediamenti produttivi nella nuova area industriale (sulla possibilità che il privato assuma in sede di convenzione urbanistica obblighi di fare e /o dare ulteriori ed eccedenti rispetto a quelli discendenti dalla legge vedi anche Tar Brescia nn. 115 e 538/2020).
Le ulteriori minori somme rivendicate dalla ricorrente sono state restituite in corso di causa dalla P.A., sicchè sul punto deve ritenersi cessata la materia del contendere.
Le spese di lite possono essere compensate in ragione della problematicità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione. Dichiara, per il resto, cessata la materia del contendere.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 202, tenutasi da remoto mediante videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:
Alberto Pasi, Presidente
Marco Rinaldi, Primo Referendario, Estensore
Mariagiovanna Amorizzo, Referendario
L’ESTENSORE
Marco Rinaldi
IL PRESIDENTE
Alberto Pasi
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE