TAR VENETO, Sez. 3^- 26 agosto 2019, n. 943

Premassima

RIFIUTI – Ordinanza di rimozione, avvio a recupero o smaltimento e ripristino dello stato dei luoghi – Art. 192 d.lgs. n. 152/2006 – Adozione – Competenza del Sindaco.

Massima

TAR VENETO, Sez. 3^- 26 agosto 2019, n. 943

RIFIUTI – Ordinanza di rimozione, avvio a recupero o smaltimento e ripristino dello stato dei luoghi – Art. 192 d.lgs. n. 152/2006 – Adozione – Competenza del Sindaco.

L’art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006 prevede espressamente, al comma 3, che spetti al Sindaco l’adozione dell’ordinanza con cui dispone le operazioni necessarie alla rimozione, all’avvio a recupero e allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi, fissando altresì il termine entro cui provvedere, decorso il quale si procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati e al recupero delle somme anticipate; la giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato, ha ribadito in diverse pronunce tale indicazione di competenza. Il suddetto art. 192, comma 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006, che attribuisce espressamente al Sindaco la competenza ad emanare ordinanze in materia di rimozione dei rifiuti, prevale infatti sulla norma generale di cui all’art. 107, comma 5, del D.Lgs. n. 267 del 2000, in quanto disposizione speciale sopravvenuta.

Pres. Farina, Est. Spatuzzi – Consorzio di Bonifica Veronese (avv.ti Sartori, Borelli e Sartori) c. Comune di Trevenzuolo (n.c.)

Allegato

Titolo Completo

SENTENZA

TAR VENETO, Sez. 3^- 26 agosto 2019, n. 943

Pubblicato il 26/08/2019

N. 00943/2019 REG.PROV.COLL.

N. 01352/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1352 del 2013, proposto da
Consorzio di Bonifica Veronese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Rinaldo Sartori, Filippo Borelli, Antonio Sartori, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Sartori in Venezia, San Polo, 2988;

contro

Comune di Trevenzuolo non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– dell’ordinanza n. 11 prot. 3459 del 12.6.2013 del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Trevenzuolo, notificata il 20 giugno 2013, con cui si è ordinato al Consorzio di Bonifica Veronese – ed in caso di inottemperanza di quest’ultimo ai proprietari dei terreni – la rimozione e smaltimento dei rifiuti solidi e dei limi nella fascia di competenza identificata al foglio 28 mappali 23,106, 24, 25 del Comune di Trevenzuolo e il ripristino dello stato dei luoghi entro trenta giorni dal ricevimento dell’atto, con invio all’Area Tecnica di copia della regolare documentazione di avvenuto smaltimento nonché degli esiti del campionamento delle matrici ambientali;

– nonché della nota 8.05.2013 prot. n. 2697, della comunicazione di avvio del procedimento 10.05.2013 prot. n. 2743 e della nota prot. n. 3685 del 25.06.2013 del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Trevenzuolo;

e per il risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2019 la dott.ssa Mara Spatuzzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ordinanza n. 11, prot. n. 3459, del 12 giugno 2013 ( doc. n. 2 in atti primo deposito ricorrente), il Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Trevenzuolo ha ordinato al Consorzio di Bonifica Veronese la rimozione e smaltimento dei rifiuti solidi e dei limi nella fascia di competenza identificata al foglio 28 mappali 23, 106, 24, 25 del Comune di Trevenzuolo e il ripristino dello stato dei luoghi, entro trenta giorni dal ricevimento dell’atto, con invio all’Area Tecnica di copia della regolare documentazione di avvenuto smaltimento nonché degli esiti del campionamento delle matrici ambientali.

Nell’ordinanza si disponeva inoltre che, in caso di inottemperanza da parte del Consorzio di Bonifica, all’esecuzione del provvedimento avrebbero dovuto dare corso, nei successivi trenta giorni dalla notifica di apposita comunicazione del Comune, i proprietari dell’area, e si avvisava che, in caso di inottemperanza, il Comune avrebbe proceduto all’esecuzione degli interventi in danno del soggetto obbligato, con recupero delle spese e fatta salva l’applicazione delle sanzioni conseguenti alla violazione.

L’ordinanza è stata adottata sulla base delle segnalazioni dell’ARPAV che, a seguito di un sopralluogo eseguito il 7.04.2011 lungo un tratto del fossato del corso d’acqua Gamandone, in cui erano stati effettuati dei lavori di escavazione di limo in data 10.03.2011 da parte del Consorzio di Bonifica, aveva comunicato che nel materiale estratto e depositato lungo l’argine risultavano presenti rifiuti mescolati al sedimento e concentrazioni di cobalto e stagno superiori ai limiti di legge (come da analisi effettuate), che impedivano il riutilizzo in loco del sedimento stesso.

Il superamento dei limiti di concentrazione era stato confermato anche dalle analisi del 6.02.2013, commissionate dal Comune alla ditta Galileo Servizi.

Il 23.04.2013, si era tenuta, quindi, una riunione di coordinamento promossa dal Comune di Trevenzuolo (presenti anche i rappresentanti di ARPAV, della Provincia di Verona Settore Ambiente e del Consorzio di Bonifica), nelle cui conclusioni si prevedeva che “il Comune di Trevenzuolo e/o il Consorzio, anche di comune accordo, procederanno alla rimozione ed avvio a recupero/smaltimento (il Consorzio parteciperà alla sola rimozione) dei sedimenti e degli altri rifiuti presenti nell’area in questione, depositati sul suolo e nel suolo, sulla base di un Programma di smaltimento approvato dal Comune, ai sensi della DGRV 3560/99” (verbale Conferenza di servizi trasmesso dalla Provincia di Verona, doc. n. 6 in atti primo deposito ricorrente), salva l’effettuazione di verifiche di fondo scavo del canale Gamandone per accertare la potenziale contaminazione della matrice ambientale, anche in relazione agli scarichi della ditta Anodall, indicata come possibile responsabile della predetta contaminazione (come riferito nel verbale della riunione di coordinamento e nella comunicazione 8.05.2013 a firma del Responsabile del Settore Area Tecnica del Comune di Trevenzuolo).

Successivamente, il Comune, con una “nota integrativa alla riunione del 23.04.2013” dell’8 maggio 2013, comunicava al Consorzio e agli altri partecipanti alla riunione che “il Comune di Trevenzuolo non intende accollarsi responsabilità imputabili ad altri soggetti e sostenerne le relative spese. Inoltre, essendo la procedura in ambito art. 192 del D. Lgs. 152/2006, indipendentemente da quanto stabilito in sede di riunione di coordinamento, rimane di esclusiva competenza comunale…”, e precisava che “il deposito dei sedimenti scavati dal fosso Gamandone, realizzato sull’argine del fossato stesso è da considerarsi come deposito/abbandono incontrollato di rifiuti ai sensi dell’art. 192 del D. Lgs. 152/2006 da parte del Consorzio di Bonifica Veronese. Pertanto il Comune di Trevenzuolo provvederà immediatamente a comunicare avvio di procedimento ai sensi art. 7-8-9-10 Legge 241/1990 al Consorzio di Bonifica Veronese ed ai proprietari dei terreni, che rispondono in solido, affinché provveda entro il termine indicato ad eseguire quanto indicato in tema di smaltimento e verifiche analitiche sullo sfondo dello scavo accordate in sede di riunione di coordinamento…” (doc. n. 12 in atti primo deposito ricorrente).

Il Comune ha, quindi, comunicato l’avviso di avvio del procedimento (nota del 10.05.2013, prot. n. 2743, doc. n. 3 in atti primo deposito ricorrente) finalizzato all’adozione dell’ordinanza per abbandono e deposito incontrollato di rifiuti ex art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006 e ha adottato l’ordinanza impugnata in questa sede, confermando poi, in riscontro a quanto comunicato dal Consorzio con nota del 19.06.2013, le proprie prese di posizione con lettera del 25 giugno 2013 (doc. n. 13 in atti primo deposito ricorrente).

Il Consorzio, al solo fine di garantire la tutela dell’ambiente e in particolare del suolo e del sottosuolo dei terreni in cui sono stati depositati i materiali prelevati nel fossato Gamandone, tenendo altresì conto della paventata comminatoria delle sanzioni, anche penali, derivanti dalla mancata esecuzione dell’ordinanza, e riservandosi ogni iniziativa volta all’accertamento dell’illegittimità degli atti posti in essere dal Comune, nonché al recupero delle spese ed al risarcimento dei danni (vedi nota prot. 12665 del 26.07.2014, doc. 14 in atti primo deposito ricorrente), ha proceduto alla rimozione e smaltimento del materiale depositato lungo il fossato, previa approvazione del piano di smaltimento da parte del Comune.

Il Consorzio, con il presente ricorso, impugna l’ordinanza comunale e i relativi atti presupposti e connessi, lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi di ricorso:

1) incompetenza del dirigente ad emanare l’ordinanza in questione; eccesso di potere, sviamento, travisamento, in quanto, sia in base all’articolo 54 del D.Lgs. 267 del 2000 che in base all’espressa disposizione di cui al terzo comma dell’art. 192 del D.Lgs n. 152 del 2006, spetta al Sindaco e non all’organo dirigenziale l’adozione dell’ordinanza con cui si dispongono le operazioni necessarie alla rimozione, all’avvio a recupero e allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi, fissando altresì il termine entro cui provvedere, decorso il quale si procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati e al recupero delle somme anticipate;

2) violazione ed omessa applicazione del D. Lgs. 152/2006, ed in particolare dell’art. 192, nonché della DGRV 31 marzo 2009, n. 793 e dell’articolo 97 della Costituzione; eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria, contraddittorietà manifesta, illogicità, travisamento di fatti ed atti amministrativi, in quanto: il Consorzio ha eseguito esclusivamente l’asportazione di materiale limoso e lo ha adagiato lungo le sponde del canale e non gli si può imputare la dispersione di stagno e cobalto nel fossato Gamandone, riconducibile invece a scarichi industriali, come riconosciuto dallo stesso Comune (vedi nota dell’8 maggio 2013, doc. n. 12 in atti primo deposito ricorrente), per i quali è stata individuata quale possibile responsabile la ditta Anodall ma non è stato eseguito il necessario approfondimento istruttorio prima dell’emanazione dell’ordinanza che è stata indirizzata esclusivamente al Consorzio; l’imputabilità soggettiva a carico del Consorzio non potrebbe essere affermata nemmeno per il deposito del materiale di scavo su terreni di terzi, posto che la presenza degli inquinanti doveva reputarsi latente al momento della raccolta dei fanghi e del loro deposito e non era stata segnalata dai campionamenti commissionati e realizzati dal Consorzio in vista delle opere di raccolta dei limi depositati sul fondale, né si poteva richiedere al Consorzio una costante vigilanza sull’intera estensione delle aree soggette alla gestione consortile; il soggetto competente alle operazioni di ripristino e smaltimento doveva essere ritenuto, quindi, il Comune, salva la possibilità di rivalsa nei confronti del responsabile dell’inquinamento da individuarsi nella ditta Anodall, cui invece il provvedimento impugnato non è indirizzato;

3) eccesso di potere per contraddittorietà, violazione delle conclusioni della conferenza dei servizi del 23.04.2013, difetto di istruttoria, in quanto l’ordinanza si porrebbe in contraddizione con quanto invece emerso in sede di riunione collegiale del 23 aprile 2013 e con la linea di intervento tracciata in tale sede dove, esclusa la responsabilità del Consorzio per la contaminazione della matrice ambientale da cobalto e stagno, sarebbe stata raggiunta una convergenza sul fatto che il Consorzio avrebbe partecipato alla sola rimozione del materiale.

Il Consorzio ha, inoltre, chiesto il risarcimento dei danni subiti, con riferimento alle spese sostenute per lo smaltimento del materiale e al danno all’immagine.

Il Comune di Trevenzuolo non si è costituito in giudizio.

In vista dell’udienza di discussione, il Consorzio ha depositato documenti e memoria ex art. 73 c.p.a., insistendo nelle sue pretese.

All’udienza pubblica del 10 luglio 2019 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato e va accolto con riferimento all’assorbente vizio di incompetenza dedotto dal ricorrente Consorzio con il primo motivo di ricorso.

L’art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006, sulla cui base è stata adottata l’ordinanza in questione, prevede, infatti, espressamente, al comma 3, che spetti al Sindaco l’adozione dell’ordinanza con cui dispone le operazioni necessarie alla rimozione, all’avvio a recupero e allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi, fissando altresì il termine entro cui provvedere, decorso il quale si procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati e al recupero delle somme anticipate; e la giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato, ha ribadito in diverse pronunce tale indicazione di competenza.

Come affermato dalla giurisprudenza, infatti, il suddetto art. 192, comma 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006, che attribuisce espressamente al Sindaco la competenza ad emanare ordinanze in materia di rimozione dei rifiuti, prevale sulla norma generale di cui all’art. 107, comma 5, del D.Lgs. n. 267 del 2000, in quanto disposizione speciale sopravvenuta (Cons. Stato, sez. V, n. 1684 del 2019; id., n. 4230 del 2017; id., n. 58 del 2016; id., n. 4635 del 2012; id., n. 3765 del 2009; T.A.R. Campania Napoli, n. 1409 del 2018 e n. 3533 del 2017; T.A.R. Puglia Bari n. 1232 del 2018; T.A.R. Lombardia Brescia, n. 18 del 2019; Tar Veneto, n. 313 del 2019; T.A.R. Campania, Salerno, n. 1644 del 2012; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, n. 61 del 2011).

Nel caso di specie, l’ordinanza impugnata è stata adottata dal Responsabile dell’Area Tecnica del Comune invece che dal Sindaco, per cui la stessa è da ritenersi viziata per incompetenza, con conseguente accoglimento del primo motivo di ricorso ed assorbimento delle restanti censure, in coerenza con le statuizioni di cui a Cons. Stato Ad. Plen. n. 5/2015 (in particolare par. 8.3.1), considerato che il giudice amministrativo non può esprimersi su poteri amministrativi non ancora esercitati dall’organo competente.

L’accoglimento della domanda di annullamento per vizio di incompetenza, con il conseguente necessario riesercizio del potere, esclude allo stato la sussistenza dei presupposti per il risarcimento del danno (cfr., da ultimo, Cons. Stato, n. 6320 del 2108, secondo cui l’annullamento del provvedimento per vizi formali “…in quanto non contiene alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto nel provvedimento impugnato, non consente di accogliere la domanda finalizzata al perseguimento della pretesa sostanziale (come il risarcimento del danno)…omissis…prima del riesercizio dell’azione amministrativa, è impossibile enucleare la configurabilità di un collegamento causale tra il danno lamentato ed il comportamento procedimentale dell’Amministrazione”; Cons. Stato n. 318 del 2014; vedi anche, tra le altre, Tar Catania, n. 966 del 2019).

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’ordinanza impugnata.

Condanna il Comune a rifondere le spese di lite che liquida in euro 2.000 (duemila/00), oltre accessori di legge, e alla restituzione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Mara Spatuzzi, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE
Mara Spatuzzi

IL PRESIDENTE
Alessandra Farina

IL SEGRETARIO