TRGA SEZIONE AUTONOMA DI BOLZANO – 15 marzo 2022, n. 83

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Provvedimento: Sentenza
Sezione:
Regione: Trentino - Alto Adige
Città: Bolzano
Data di pubblicazione: 15 Marzo 2022
Numero: 83
Data di udienza: 9 Marzo 2022
Presidente: Menestrina
Estensore: Pantozzi Lerjefors

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Premassima

RIFIUTI – VIA, VAS E AIA – Modifica sostanziale dell’AIA – Individuazione degli indici – Autorità competente – Possibilità di qualificare come “sostanziale” altre tipologie di intervento – Valutazione aggiuntiva  –  Motivazione – Impianto di recupero – Modifica delle materie prime in entrata – Conseguenze sulla matrice dei prodotti in uscita – Fattispecie: richiesta di accorpamento per codici CER volutamente divisi nell’AIA – Conseguenze negative sull’ambiente e sulla salute umana (Si ringrazia per la segnalazione il dott. Alberto Pierobon)

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Massima

TRGA SEZIONE AUTONOMA DI BOLZANO – 15 marzo 2022, n. 83

 

 

RIFIUTI – VIA, VAS E AIA – Modifica sostanziale dell’AIA – Individuazione degli indici – Autorità competente – Possibilità di qualificare come “sostanziale” altre tipologie di intervento – Valutazione aggiuntiva – Motivazione.

La formulazione letterale dell’art. 5 del D. Lgs. n. 152 del 2006, comma 1, lett. L-bis, che, dopo avere declinato il concetto di modifica ‘sostanziale’ in astratto, con specifico riferimento a quelle che vanno ad incidere sull’A.I.A. (‘In particolare’) ne predetermina gli indici, risponde alla precisa finalità di fissare limiti di tutela, la verifica dei quali impone istruttorie più complesse. Solo per tale tipologia di titolo di legittimazione -e con riferimento agli impianti e strutture che ne necessitano-, infatti, il legislatore ha inteso fornire una specificazione del concetto declinato in termini generali nella norma, richiamando l’allegato VIII e fornendo dei criteri oggettivi (consistenti nei valori soglia) il superamento dei quali determina presuntivamente ‘effetti negativi e significativi sull’ambiente’. Ciò non esclude, tuttavia, che l’Autorità competente giudichi ‘sostanziale’ qualsivoglia altra tipologia di intervento a seguito di proprio motivato parere in sede istruttoria e per la quale deve procedersi con conferenza di servizi. Trattasi, in tali casi, di valutazione ‘aggiuntiva’, rimessa alla stessa e non imposta dal legislatore, che solo con riferimento all’A.I.A. e proprio in ragione della sua rilevanza quale strumento di controllo e tutela dell’ambiente, ha limitato la discrezionalità tecnica dell’Amministrazione procedente, blindandone l’oggetto di riferimento. In sintesi, se è vero che il superamento dei valori di soglia contenuti nel più volte richiamato Allegato crea una presunzione di consistenza della variante, non è effettivamente necessariamente vero il reciproco, e cioè che non si possa ritenere necessario un procedimento più complesso ai fini dell’avallo delle modifiche: purché tuttavia se ne fornisca adeguata motivazione, onde non risolvere la ritenuta natura non tassativa dell’elenco nell’imposizione di oneri aggiuntivi per i privati, non consentiti dall’ordinamento (Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 2679/2021).

 

RIFIUTI – VIA, VAS E AIA – Impianto di recupero – Modifica delle materie prime in entrata – Conseguenze sulla matrice dei prodotti in uscita – Fattispecie: richiesta di accorpamento per codici CER volutamente divisi nell’AIA – Conseguenze negative sull’ambiente e sulla salute umana.

Una modifica delle materie prime in entrata in un impianto di recupero ha conseguenze sostanziali anche sulla matrice dei prodotti in uscita (combustibile da rifiuti o combustibile solido secondario), che non possiede più la composizione dichiarata nel progetto a suo tempo approvato con l’AIA (nella specie, l’AIA e la relativa relazione tecnica non erano concepite per singoli codici CER, ma per determinati flussi di rifiuti, accorpati nel senso che determinati codici CER erano trattati congiuntamente, secondo un principio di analogia. Nella richiesta di modifica dell’A.I.A. si chiedeva di trattare come accorpati codici che a suo tempo erano stati volutamente divisi, in quanto non considerati come “analoghi”, modificando anche la quantità prevista per ogni gruppo di codici: la modifica delle matrici in ingresso avrebbe determinato, pertanto, una modifica del funzionamento dell’impianto che, secondo le Autorità competenti avrebbe potuto avere conseguenze negative sull’ambiente e sulla salute umana. Per questa ragione, la modifica richiesta era stata valutata come sostanziale).

Pres. Menestrina, Est. Pantozzi Lerjefors – E. s.r.l. (avv.ti Dell’Anno e Deflorian) c. Provincia Autonoma di Bolzano (avv.ti von Guggenberg, Cavallar, Gianesello e Segna), Comune di Cortaccia sulla Strada del Vino (Avv. Stato) e altri (n.c.)

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Allegato

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Titolo Completo

TRGA SEZIONE AUTONOMA DI BOLZANO – 15 marzo 2022, n. 83

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SENTENZA

Pubblicato il 15/03/2022

N. 00083/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00109/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di Bolzano

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 109 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Eco-Energy S.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Dell’Anno e Umberto Deflorian, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio di quest’ultimo in Bolzano, Largo Kolping, n. 2;

contro

Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Renate von Guggenberg, Fabrizio Cavallar, Patrizia Gianesello e Jutta Segna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura della Provincia in Bolzano, piazza Silvius Magnago, n. 1;
Agenzia provinciale per l’Ambiente e la Tutela del clima, in persona del Direttore pro tempore, non costituita in giudizio;
Conferenza dei Servizi in materia ambientale, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
Comune di Cortaccia sulla Strada del Vino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato di Trento, domiciliata ex lege in Trento, Largo Porta Nuova, n. 9;

per l’annullamento

Quanto al ricorso introduttivo:

1. (in parte qua) della deliberazione dell’Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del clima in data 25.3.2021, avente ad oggetto: “La richiesta di revisione della prescrizione di cui al punto 4, sezione d), dell’A.I.A. vigente e la richiesta di raggruppamento di diversi codici rifiuti e relative quantità annuali sono respinte con le motivazioni del parere della Conferenza di servizi in materia ambientale allegato alla presente comunicazione”;

2. (in parte qua) del parere prot. n. 233014 del 25.3.2021, reso dalla Conferenza di servizi in materia ambientale, Agenzia provinciale per l’ambiente, Ufficio valutazione impatto ambientale della Provincia autonoma di Bolzano;

e di ogni altro atto e/o provvedimento ai precedenti connesso e/o conseguente e/o dai precedenti presupposto.

Quanto al ricorso per motivi aggiunti presentato il 19 novembre 2021:

1. della deliberazione dell’Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del clima in data 30.7.2021, notificata alla ricorrente a mezzo pec in data 2.8.2021, avente ad oggetto: “Annullamento d’ufficio in autotutela ex art. 21-nonies della legge n. 241/1990 dell’accoglimento della comunicazione di varianti non sostanziali all’autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.) n. 33/137 del 29.7.2016 presentata in data 15.12.2020 e del provvedimento dell’Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del clima del 26.3.2021, di approvazione parziale della domanda del 15 dicembre 2020 di modifica dell’A.I.A. n. 33/137 del 29.7.2016, nella parte in cui respinge la richiesta di modifica del punto 4, lett. d), dell’Autorizzazione integrata ambientale n. 33-137 del 29 luglio 2016, e successive modifiche”;

2. del parere prot. n. 588611 del 29.7.2021, reso dalla Conferenza di servizi in materia ambientale, Agenzia provinciale per l’ambiente, Ufficio valutazione impatto ambientale della Provincia autonoma di Bolzano, notificato alla ricorrente a mezzo pec in data 2.8.2021;

3. (per quanto occorrer possa) del provvedimento dell’Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del clima di data 17.6.2021, avente ad oggetto: “Comunicazione dell’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio in autotutela ex art. 21-nonies della legge n. 241/1990 dell’accoglimento della comunicazione di varianti non sostanziali all’autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.) n. 33/137 del 29.7.2016 presentata in data 15.12.2020 a seguito di silenzio assenso e del provvedimento dell’Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del clima del 26.3.2021, di approvazione parziale della domanda del 15 dicembre 2020 di modifica dell’AIA n. 33/137 del 29.7.2016 nella parte in cui respinge la richiesta di modifica del punto 4), sez. d) dell’A.I.A. vigente”;

e di ogni altro atto e/o provvedimento ai precedenti connesso e/o conseguente e/o dai precedenti presupposto.

Visti il ricorso, l’atto recante motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Bolzano e del Comune di Cortaccia sulla Strada del Vino;

Vista l’ordinanza cautelare n. 75/2021;

Visto il decreto presidenziale n. 105/2021;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 9 marzo 2022 la consigliere Lorenza Pantozzi Lerjefors e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente Eco Energy S.r.l. (di seguito solo Eco Energy) rappresenta di essere una società costituita nel 2015, il cui oggetto sociale è “il servizio di asporto di rifiuti industriali e di rifiuti assimilati agli urbani, lo stoccaggio provvisorio degli stessi, la frantumazione ed il riciclaggio di tutti i rifiuti; la raccolta e il trasporto di rifiuti urbani ed assimilati, speciali non pericolosi e pericolosi; la gestione di stazioni di trasferimento di rifiuti urbani e di stazioni di conferimento…, la gestione di impianti di discarica e di impianti di trattamento…” (doc. 1 della ricorrente).

La ricorrente espone inoltre di esercitare la sua attività nell’impianto ubicato a Cortaccia sulla Strada del Vino (di seguito solo Cortaccia), in via Alto Adige, n. 16 e di essere in possesso dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A.) n. 33/137 del 29 luglio 2016, per l’esercizio della “attività IPPC indice 5.3 b) – Recupero, o una combinazione di recupero e smaltimento, di rifiuti speciali non pericolosi, con una capacità superiore a 75 t al giorno. Si autorizza il trattamento di una quantità massima di rifiuti di 65.000 t/anno”. L’impianto è stato autorizzato ad effettuare la seguente operazione di recupero: “1. R12: Scambio di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni indicate da R1 a R11”, comprese “le operazioni preliminari precedenti al recupero, incluso il pretrattamento come, tra l’altro, la cernita, la frammentazione, la compattazione, la pellettizzazione, l’essicamento, la triturazione, il condizionamento, il ricondizionamento, la separazione, il raggruppamento prima di una delle operazioni da R1 a R11” (doc. 2 della ricorrente).

La predetta A.I.A. contiene la seguente prescrizione: “I rifiuti in entrata non possono provenire da un altro ‘impianto di trattamento R12’, visto che i rifiuti che hanno subito un trattamento R12 devono essere sottoposti a una delle operazioni indicate da R1 a R11” (punto n. 4, pag. 8, doc. 2 della ricorrente).

In data 15 dicembre 2020 la ricorrente presentava all’Agenzia provinciale per l’Ambiente e la tutela del clima, Ufficio Valutazioni ambientali, della Provincia autonoma di Bolzano una “comunicazione di modifica non sostanziale” dell’A.I.A. n. 33/137 (doc. 3 della ricorrente), contenente, tra l’altro, lo stralcio della prescrizione limitativa sui rifiuti in entrata con la voce R12 e la revisione di tipologie di rifiuti per qualità e quantità.

Il Comune di Cortaccia, con note del 17 febbraio 2021 e del 22 febbraio 2021, presentava osservazioni negative al riguardo (doc.ti 8 e 9 della Provincia).

La Conferenza di servizi in materia ambientale (di seguito solo Conferenza di servizi), nella seduta del 10 marzo 2021, esprimeva parere parzialmente positivo sulla modifica, respingendo però la richiesta di revisione della prescrizione di cui al punto 4, sezione d), della vigente A.I.A. (doc. 5 della ricorrente).

Con nota del 26 marzo 2021 il Direttore dell’Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del clima comunicava alla ricorrente che erano state approvate le seguenti modifiche: modifiche dell’area di produzione P1, riorganizzazione dei punti di aspirazione collegati all’impianto di aspirazione e abbattimento emissione E1 in funzione alle modifiche e implementazione del sistema antiodore e di telecamere termiche, mentre erano state respinte la richiesta di revisione della prescrizione di cui al punto 4, sezione d), dell’A.I.A. vigente e la richiesta di raggruppamento di diversi codici rifiuti e relative qualità annuali (doc. 4 della ricorrente).

A fondamento del ricorso introduttivo, proposto contro quest’ultima decisione e contro il presupposto parere della Conferenza di servizi in materia ambientale sono stati dedotti i seguenti motivi:

1. “Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 183 D. Lgs. n. 152/2006). Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione”;

2. “Violazione e falsa applicazione di legge (Allegato C, parte quarta, D. Lgs. n. 152/2006). Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione”;

3. “Violazione e falsa applicazione di legge (art. 183, lett. f), D. Lgs. n. 152/2006). Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, sotto molteplici profili”;

4. “Violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 183, D. Lgs. 152/2006, sotto altro profilo). Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria e di motivazione”;

5. ”Violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 5, lett. 1-bis, D. Lgs. n. 152/2006). Eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione”.

Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano (di seguito solo Provincia), facendo presente che, in data 17 giugno 2021, l’Agenzia per l’ambiente e la tutela del clima (di seguito solo Agenzia) aveva avviato il procedimento di annullamento in autotutela, ex art. 21-nonies della legge 11 agosto 1990, n. 241, dell’accoglimento della comunicazione di varianti non sostanziali all’A.I.A. n. 33/137 presentata in data 15 dicembre 2020 e del provvedimento dell’Agenzia del 26 marzo 2021 di approvazione parziale della domanda del 15 dicembre 2020 di modifica dell’A.I.A. n. 33/137, nella parte in cui respingeva la richiesta di modifica del punto 4, lett. d) dell’A.I.A. vigente.

Si è costituito in giudizio anche il Comune di Cortaccia, il quale ha eccepito in via pregiudiziale, il proprio difetto di legittimazione passiva, sul rilievo che non sono stati impugnati atti riferibili allo stesso Comune; in via subordinata e nel merito il Comune di Cortaccia ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto inammissibile e infondato.

Con atto depositato il 22 giugno 2021 la ricorrente, preso atto dell’intervenuto avvio del procedimento di annullamento in via di autotutela del provvedimento impugnato, ha dichiarato di rinunciare all’istanza cautelare, riservandosi di presentare specifici motivi aggiunti contro i nuovi provvedimenti della Provincia.

Con ordinanza cautelare n. 75/2021, pubblicata il 23 giugno 2021, il Collegio ha dato atto della rinuncia della ricorrente all’istanza cautelare presentata in via incidentale.

Nelle more del giudizio, in data 2 luglio 2021, la ricorrente ha presentato le proprie osservazioni alla Provincia in merito al provvedimento di autotutela e ha chiesto di essere sentita personalmente (doc. 10 della ricorrente). L’audizione ha avuto luogo il 14 luglio 2021 (doc. 11 della ricorrente).

In data 21 luglio 2021 si è riunita la Conferenza di servizi, la quale ha preso posizione sulle singole osservazioni della ricorrente e ha espresso il parere che la richiesta di modifica dell’A.I.A. n. 33/137 (revisione della prescrizione di cui al punto 4, sezione d) e richiesta di raggruppamento di diversi codici rifiuti e relative quantità annuali), debba qualificarsi come “modifica sostanziale dell’A.I.A.” (doc. 12 della ricorrente).

E’ seguito, il 30 luglio 2021, il provvedimento definitivo del Direttore dell’Agenzia, di annullamento in autotutela dell’accoglimento della comunicazione di varianti non sostanziali all’A.I.A. n. 33/137 presentata il 15 dicembre 2020 e del provvedimento dell’Agenzia del 26 marzo 2021, di approvazione parziale della domanda del 15 dicembre 2020 di modifica dell’A.I.A. n. 33/137, nella parte in cui respinge la richiesta di modifica del punto 4, lett. d) del’A.I.A. n. 33/137 del 29 luglio 2016 e s.m. (doc. 13 della ricorrente).

Nei termini di rito il procuratore della ricorrente ha depositato una memoria in cui ha annunciato l’intenzione di presentare motivi aggiunti contro il suddetto provvedimento di autotutela del 30 luglio 2021 e il presupposto parere della Conferenza di servizi del 21 luglio 2021.

Anche il procuratore della Provincia ha depositato una memoria in cui ha chiesto che il ricorso fosse dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, a spese compensate.

In data 19 novembre 2021 la ricorrente ha presentato un ricorso per motivi aggiunti, notificato alle controparti il 2 novembre 2021, in cui ha impugnato questi ultimi nuovi atti, deducendo i seguenti motivi:

1. “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 38 L.P. 13.10.2017, n. 17 e dell’art. 29-nonies D. Lgs. 3.4.2006, n. 152, da leggersi in coordinamento con il disposto dell’art. 5, lett. l e l-bis, D. Lgs. n. 152/2006, dell’Allegato VIII dell’art. 29-nonies, dell’art. 184, comma 3, lett. g) del D. Lgs. n. 152/2006. Falsa applicazione dell’art. 3 L. 7.8.1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità grave e manifesta”;

2. (segue) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 38 L.P. 13.10.2017, n. 17 e dell’art. 29-nonies D. Lgs. 3.4.2006, n. 152, da leggersi in coordinamento con il disposto dell’art. 5, lett. l e l-bis, D. Lgs. n. 152/2006, dell’Allegato VIII dell’art. 29-nonies, dell’art. 184, comma 3, lett. g) del D. Lgs. n. 152/2006. Falsa applicazione dell’art. 3 L. 7.8.1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità grave e manifesta”;

3. (segue) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 38 L.P. 13.10.2017, n. 17 e dell’art. 29-nonies D. Lgs. 3.4.2006, n. 152, da leggersi in coordinamento con il disposto dell’art. 5, lett. l e l-bis, D. Lgs. n. 152/2006, dell’Allegato VIII dell’art. 29-nonies, dell’art. 184, comma 3, lett. g) del D. Lgs. n. 152/2006. Falsa applicazione dell’art. 3 L. 7.8.1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità grave e manifesta”;

4. “(segue) Falsa applicazione dell’art. 21-nonies L. 7.8.1990, n. 241, da leggersi in correlazione con l’art. 38 L.P. 13.10.2017, n. 17, l’art. 29-nonies D. Lgs. 3.4.2006, n. 152, l’art. 5, lett. l e l-bis D. Lgs. n. 152/2006 e l’art. 183-bis D. lgs. n. 152/2006. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità grave e manifesta”.

Con decreto presidenziale n. 105/2021, pubblicato il 23 novembre 2021, l’udienza di discussione del ricorso è stata rinviata all’udienza pubblica del 9 marzo 2022, per garantire alle parti resistenti i termini a difesa sui motivi aggiunti presentati nel frattempo dalla ricorrente.

In vista di tale udienza, i procuratori della ricorrente e della Provincia hanno depositato memorie, anche di replica, a sostegno delle rispettive difese.

All’udienza pubblica del 9 marzo 2022, sentite le parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Va anzitutto vagliata l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo, per difetto di legittimazione passiva, sollevata dalla difesa del Comune di Cortaccia sul rilievo che non sono stati impugnati atti dello stesso Comune.

L’eccezione non è fondata.

E’ pur vero che il ricorso introduttivo non è volto all’annullamento di atti adottati dal Comune di Cortaccia, tuttavia risulta agli atti che il Comune di Cortaccia, sul cui territorio si trova l’impianto della ricorrente, ha partecipato al procedimento amministrativo in esame, esprimendo la propria contrarietà alla modifica dell’A.I.A. di cui si controverte nei pareri del 17 febbraio 2021 e del 22 febbraio 2021 (cfr. doc.ti 8 e 9 della Provincia).

Il Collegio ritiene che il ricorso sia stato notificato al Comune di Cortaccia non in quanto amministrazione che ha adottato l’atto impugnato, ma solo per conoscenza, al fine di consentire al Comune di valutare l’opportunità di intervenire ad opponendum, avendo espresso il proprio parere contrario alla modifica in esame nell’ambito del procedimento amministrativo.

2. Il ricorso introduttivo è improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse.

Con esso la ricorrente ha impugnato, in parte qua, la deliberazione dell’Agenzia del 25 (recte: 26) marzo 2021, nella parte in cui sono state respinte la richiesta di modifica della prescrizione di cui al punto 4, sezione d), dell’A.I.A. n. 33/137 del 29 luglio 2016 e la richiesta di raggruppamento di diversi codici rifiuti e relative quantità annuali, nonché, sempre in parte qua, il presupposto parere della Conferenza di servizi del 25 marzo 2021.

Nelle more del giudizio, con provvedimento del 30 luglio 2021, l’Agenzia ha disposto, tra l’altro, l’annullamento in autotutela della sopra citata deliberazione dell’Agenzia, ritenuta illegittima per aver considerato “non sostanziale” la modifica del punto 4, lett. d), della vigente A.I.A., su parere conforme della Conferenza di servizi del 29 luglio 2021, parte integrante dello stesso provvedimento di autotutela (doc. 2 della Provincia).

Di conseguenza è venuto meno l’interesse della ricorrente alla decisione del ricorso introduttivo, che va dichiarato improcedibile.

3. Il ricorso per motivi aggiunti è infondato.

Prima di entrare nel merito è bene precisare che i motivi aggiunti sono rivolti contro la scelta dell’Agenzia di qualificare la modifica dell’A.I.A. n. 33/137 del 29 luglio 2016 richiesta dalla ricorrente il 15 dicembre 2020 (volta allo stralcio della prescrizione concernente il divieto di ingresso nell’impianto della ricorrente di rifiuti provenienti da altri impianti di trattamento R12 e al raggruppamento di diversi codici rifiuti e relative quantità annuali) come “modifica sostanziale”, ai sensi dell’art. 38, comma 2, della legge provinciale 13 ottobre 2017, n. 17, scelta adottata nell’ambito del procedimento di autotutela di cui si è detto sopra.

3.1. Con il primo motivo la ricorrente contesta la qualificazione di modifica sostanziale della citata modifica dell’A.I.A., richiamando il parere espresso dal Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio con la nota del 7 aprile 2020, in cui sarebbe stato affermato che i nuovi rifiuti prodotti, derivanti dal trattamento R12, potrebbero essere opportunamente avviati dal produttore alle operazioni di recupero o smaltimento ritenute più appropriate e, quindi, anche ad un’operazione R12.

La qualificazione di modifica “sostanziale” non potrebbe prescindere dalla riconducibilità dell’intervento ad una delle “categorie” individuate dall’art. 5, comma 1, lett. l-bis del D. Lgs. 23 aprile 2006, n. 152:

– variazione delle caratteristiche o del funzionamento;

– potenziamento dell’impianto, dell’opera o dell’infrastruttura o del progetto, che producano effetti negativi e significativi sull’ambiente, importando una modifica che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa.

La ricorrente afferma che la modifica proposta non rientrerebbe in nessuna delle predette categorie, in quanto:

– l’impianto non sarebbe destinato a subire modifiche delle “caratteristiche” e del “funzionamento”;

– l’impianto non subirebbe alcun potenziamento;

– le “grandezze” non sarebbero destinate a subire variazioni in aumento rispetto all’originaria A.I.A. n. 33/137 del 2016.

La tesi contraria sostenuta dall’Agenzia sarebbe “tautologica”: la modifica (stralcio) di una condizione contenuta nella vigente A.I.A. sarebbe di per sé da ritenersi sostanziale, in quanto valutata come tale dall’autorità autorizzatrice.

Con il terzo motivo la ricorrente contesta la circostanza che la richiesta di modifica in esame non sia accompagnata da una relazione che consenta di “capire quali e come i singoli rifiuti sono utilizzati per produrre i prodotti/rifiuti in output”, così da risolversi in un impianto completamente nuovo e diverso rispetto a quello valutato in origine nel 2016.

La ricorrente insiste nell’affermare che la variazione progettuale richiesta rimarrebbe nell’alveo di quelle non sostanziali, in quanto non impingerebbe sulle caratteristiche e sul funzionamento dell’impianto, né importerebbe un potenziamento dello stesso, idoneo a produrre effetti negativi e significativi sull’ambiente e sul valore delle grandezze di soglia.

La legge distinguerebbe due distinte modalità di accertamento della sussistenza di una variante sostanziale: la prima si verificherebbe ex lege, al superamento delle soglie di cui all’allegato VIII della parte quarta del D. Lgs. n. 152 del 2006 (incremento del valore di una delle grandezze oggetto della soglia); la seconda ipotesi affiderebbe all’autorità competente il compito di individuare la natura di modifica sostanziale, applicando i principi stabiliti dal combinato disposto dell’art. 5, comma 1, lett. l-bis, e dell’allegato VIII, parte quarta, del D. Lgs. n. 152 del 2006, in forza del quale potrebbe trattarsi di modifica sostanziale soltanto se produce effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana.

Il potere rimesso all’Autorità competente, di attestare l’esistenza di effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana, non costituirebbe l’esercizio di una facoltà discrezionale di natura amministrativa, bensì squisitamente tecnica, dovendo essere ancorata quindi, a valutazioni soltanto tecniche e non politico-amministrative.

Le censure – che si prestano a un esame congiunto – non sono fondate.

E’ bene premettere che l’impianto della ricorrente è un impianto che esercita attività di recupero, o una combinazione di recupero e smaltimento, di rifiuti non pericolosi, autorizzato ad effettuare le operazioni di recupero “R 12: Scambio di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni da R1 a R11” (cfr. A.I.A. n. 33/137 del 29.7.2016, doc. 17 della Provincia), con la finalità di produrre combustibile da rifiuti.

Di fatto l’impianto riceve rifiuti diversi, li miscela tra loro e, dopo un processo di raffinazione, produce un combustibile secondario o un combustibile da rifiuti.

Ai sensi dell’allegato C alla parte quarta del D. Lgs. n. 152 del 2006 le operazioni di recupero possono essere le seguenti:

“R1 Utilizzazione principalmente come combustibile o come altro mezzo per produrre energia;

R2 Rigenerazione/recupero di solventi;

R3 – Riciclaggio/recupero delle sostanze organiche non utilizzate come solventi (comprese le operazioni di compostaggio e altre trasformazioni biologiche;

R4 – Riciclaggio/recupero dei metalli e dei composti metallici;

R5 – Riciclaggio/recupero di altre sostanze inorganiche;

R6 Rigenerazione degli acidi o delle basi;

R7 Recupero dei prodotti che servono a ridurre l’inquinamento;

R8 Recupero dei prodotti provenienti dai catalizzatori;

R9 Rigenerazione o altri reimpieghi degli oli;

R10 Trattamento in ambiente terrestre a beneficio dell’agricoltura o dell’ecologia;

R11 Utilizzazione di rifiuti ottenuti da una delle operazioni indicate da R1 a R10;

R12 Scambio di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni indicate da R1 a R11 (7);

R13 Messa in riserva di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni indicate nei punti da R1 a R12 (escluso il deposito temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti)”.

La nota n. 7 (richiamata anche nella citata A.I.A. precisa poi che “in mancanza di un altro codice R appropriato, può comprendere le operazioni preliminari precedenti al recupero, incluso il pretrattamento, come, tra l’altro, la cernita, la frammentazione, la compattazione, la pellettizzazione, l’essicazione, la triturazione, il condizionamento, il ricondizionamento, la separazione, il raggruppamento prima di una delle operazioni indicate da R1 a R11”.

La disciplina delle modifiche dell’impianto è contenuta nell’art. 38 della legge provinciale 13 ottobre 2017, n. 17, che così recita:” 1. Il gestore comunica all’Agenzia le progettate modifiche all’impianto. Ove lo ritenga necessario, l’Agenzia aggiorna l’AIA o le relative condizioni in conformità con la determinazione della Conferenza di servizi. Decorsi 60 giorni dalla comunicazione, il gestore può procedere alla realizzazione delle modifiche comunicate.

2. Se l’Agenzia rileva che le modifiche progettate sono sostanziali, ne dà notizia al gestore entro 60 giorni dal ricevimento della comunicazione, per consentirgli di presentare una nuova domanda di autorizzazione corredata da una relazione contenente un aggiornamento delle informazioni.

3. Il gestore informa inoltre l’Agenzia in merito ad ogni nuova istanza presentata per l’installazione ai sensi della normativa in materia di prevenzione dai rischi di incidente rilevante o in materia urbanistica o di edilizia. La comunicazione, da effettuare prima di realizzare gli interventi, specifica gli elementi in base ai quali il gestore ritiene che gli interventi previsti non comportino né effetti sull’ambiente, né contrasto con le prescrizioni esplicitamente già fissate nell’AIA.

4. Nel caso in cui intervengano variazioni nella titolarità della gestione dell’impianto, il vecchio gestore e il nuovo gestore ne danno comunicazione entro 30 giorni all’Agenzia, anche nelle forme della autocertificazione ai fini della volturazione dell’AIA”.

Analogamente, sul piano nazionale, l’art. 29-nonies del D. Lgs. n. 152 del 2006 distingue tra variazioni non sostanziali e sostanziali.

Il comma 1 del citato articolo dispone che il gestore comunichi all’autorità competente le modifiche progettate dell’impianto, come definite dall’articolo 5, comma 1, lettera l). L’autorità competente, ove lo ritenga necessario, aggiorna l’autorizzazione integrata ambientale o le relative condizioni, ovvero, se rileva che le modifiche progettate sono sostanziali, ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera l-bis), ne dà notizia al gestore entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione, ai fini degli adempimenti di cui al comma 2 dell’articolo 29 nonies. Decorso tale termine, il gestore può procedere alla realizzazione delle modifiche comunicate.

Il successivo comma 2 prevede che, nel caso in cui le modifiche progettate, ad avviso del gestore o a seguito della comunicazione di cui al comma 1, risultino sostanziali, il gestore invia all’autorità competente una nuova domanda di autorizzazione corredata da una relazione contenente un aggiornamento delle informazioni di cui all’articolo 29-ter, commi 1 e 2. Si applica quanto previsto dagli articoli 29-ter e 29-quater in quanto compatibile.

L’art. 5 del D. Lgs. n. 152 del 2006 contiene le definizioni di “modifica” e di “modifica sostanziale”.

In particolare, il comma 1, lett. l, di detto decreto (lettera così sostituita dall’art. 2, comma 2, del D. Lgs. 29.6.2010, n. 128) definisce la “modifica” come “la variazione di un piano, programma, impianto o progetto approvato, compresi, nel caso degli impianti e dei progetti, le variazioni delle loro caratteristiche o del loro funzionamento, ovvero un loro potenziamento, che possano produrre effetti sull’ambiente”.

Il comma 1, lett. l-bis, dello stesso D. Lgs. n. 152 del 2006 (lettera da ultimo modificata dall’art. 18, comma 1, lett. a), della L. 20.11.2017, n. 167) così definisce la modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto: “la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell’impianto, dell’opera o dell’infrastruttura o del progetto che, secondo l’autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana. In particolare, con riferimento alla disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale, per ciascuna attività per la quale l’allegato VIII indica valori di soglia, è sostanziale una modifica all’installazione che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa”.

La Provincia autonoma di Bolzano – a differenza di altre Regioni (cfr. ad es. la deliberazione n. 4268/2021 della Giunta regionale della Lombardia, doc. 21 della Provincia) – non ha adottato criteri specifici per l’individuazione delle modifiche sostanziali e non sostanziali delle installazioni soggette a A.I.A.

Il Consiglio di Stato, nella recente sentenza della Sez. V, del 31 marzo 2021, n. 2679, si è pronunciato sulla correttezza del procedimento di approvazione di una richiesta modifica alla preesistente A.I.A., che secondo le ricorrenti in primo grado non avrebbe potuto fruire della procedura “semplificata” prevista per le modifiche non sostanziali, affermando che “ la formulazione letterale della norma, che dopo avere declinato il concetto di modifica ‘sostanziale’ in astratto, con specifico riferimento a quelle che vanno ad incidere sull’A.I.A. (‘In particolare’) ne predetermina gli indici, risponde alla precisa finalità di fissare limiti di tutela, la verifica dei quali impone istruttorie più complesse. Solo per tale tipologia di titolo di legittimazione -e con riferimento agli impianti e strutture che ne necessitano-, infatti, il legislatore ha inteso fornire una specificazione del concetto declinato in termini generali nella norma, richiamando l’allegato VIII e fornendo dei criteri oggettivi (consistenti nei valori soglia) che costituiscono casi il superamento dei quali determina presuntivamente ‘effetti negativi e significativi sull’ambiente’”.

Ciò non esclude tuttavia, rileva ancora la citata sentenza, “che l’Autorità competente, nel caso di specie la Regione, giudichi ‘sostanziale’ qualsivoglia altra tipologia di intervento a seguito di proprio motivato parere in sede istruttoria e per la quale deve procedersi con conferenza di servizi…”. Trattasi, in tali casi, “di valutazione ‘aggiuntiva’, rimessa alla stessa e non imposta dal legislatore, che solo con riferimento all’A.I.A. e proprio in ragione della sua rilevanza quale strumento di controllo e tutela dell’ambiente, ha limitato la discrezionalità tecnica dell’Amministrazione procedente, blindandone l’oggetto di riferimento. In sintesi, se è vero che il superamento dei valori di soglia contenuti nel più volte richiamato Allegato crea una presunzione di consistenza della variante, non è effettivamente necessariamente vero il reciproco, e cioè che non si possa ritenere necessario un procedimento più complesso ai fini dell’avallo delle modifiche: purché tuttavia se ne fornisca adeguata motivazione, onde non risolvere la ritenuta natura non tassativa dell’elenco nell’imposizione di oneri aggiuntivi per i privati, non consentiti dall’ordinamento”.

Nel caso che ne occupa l’Agenzia, su conforme parere della Conferenza di servizi, ha qualificato la modifica richiesta dalla ricorrente il 15 dicembre 2020, volta allo stralcio della prescrizione di cui al punto 4, sezione d), dell’A.I.A. vigente (“I rifiuti in entrata non possono provenire da un altro ‘impianto di trattamento R12’ visto che i rifiuti che hanno subito un trattamento R12 devono essere sottoposti a una delle operazioni indicate da R1 a R11) e al raggruppamento di diversi codici rifiuti e relative quantità annuali, come “sostanziale” (cfr. doc.ti 2 e 3 depositati dalla Provincia l’11.10.2021).

E’ pacifico che la modifica richiesta non determina un “incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o non superiore al valore della soglia stessa” e, quindi, non ci troviamo di fronte ad una delle ipotesi di presunzione di consistenza della modifica da qualificarsi automaticamente come sostanziale, nei sensi delineati dalla citata sentenza del Consiglio di Stato.

Tuttavia, come ben chiarito dalla stessa sentenza, l’Autorità competente può, con parere motivato, da adottarsi in sede di istruttoria, qualificare come modifica sostanziale “qualsivoglia altra tipologia di intervento”.

Ed è proprio ciò che è avvenuto nel caso che ne occupa.

Nella comunicazione di avvio del procedimento di autotutela del 17 giugno 2021, l’Agenzia ha inquadrato come sostanziale la variazione di cui al punto 4, sezione d), dell’A.I.A. vigente, “in quanto sia lo stralcio, che l’accorpamento dei rifiuti stravolgono il senso dell’autorizzazione che trova il suo fondamento nel parere dato al progetto ai sensi dell’art. 28 della legge provinciale n. 17/2017” e ha spiegato che detta norma “prevede che il progetto sia prima sottoposto al parere della Conferenza di servizi in materia ambientale (comma 8) e solo successivamente (comma 9) sia rilasciata l’A.I.A. in conformità al parere della Conferenza”. Ed è pertanto fondamentale “rilevare la coerenza tra quanto approvato e valutato in termini di effetti ambientali dalla Conferenza di servizi con la prescrizione di cui al punto 4, sezione d), di cui è stato chiesto lo stralcio”.

Nella stessa nota l’Agenzia ha sottolineato che la Conferenza di servizi, nel parere del 6 giugno 2016, aveva subordinato il proprio parere positivo a diverse prescrizioni, tra cui anche la seguente: “3. Prima del rilascio dell’autorizzazione deve essere presentata all’Agenzia per l’ambiente, ufficio Valutazione dell’impatto ambientale la seguente documentazione: … relazione tecnica che consenta di capire quali e come i singoli rifiuti sono utilizzati per produrre i prodotti/rifiuti in output” (cfr. doc.ti 18 della Provincia e 9 della ricorrente). Con questa prescrizione la Conferenza di servizi intendeva avere la garanzia “che i rifiuti in input (in entrata in impianto) siano idonei al trattamento, oltre che perseguire una maggiore conoscenza dell’origine dei rifiuti che superi la tracciabilità di superficie, proprio perché possono sorgere problemi di vario genere in ordine alle gestioni cosiddette ‘intermedie’”.

La prescrizione contenuta nell’approvazione del progetto che fa riferimento alla relazione tecnica che consenta di valutare l’idoneità dei singoli rifiuti “è stata poi declinata in autorizzazione, prevedendo i vari accorpamenti di codici omogenei e aggiungendo la prescrizione autorizzativa (non quella del progetto), secondo cui ‘i rifiuti in entrata non possono provenire da un altro impianto di trattamento R12, visto che i rifiuti che hanno subito un trattamento R12 devono essere sottoposti a una delle operazioni indicate da R1 a R11”, allo scopo di evitare che all’impianto possano arrivare rifiuti eterogeni non adatti al trattamento e che rappresentano un potenziale rischio ambientale” (cfr. doc. 9 della ricorrente).

La comunicazione contiene poi una descrizione dell’attività R12, riporta tre esempi pratici di attività R12, sottolinea la delicatezza dell’attività di miscelazione e degli accorpamenti richiesti, offrendo anche esempi concreti di possibili danni ambientali.

Nella citata comunicazione di avvio del procedimento, ad avviso del Collegio viene data un’esauriente motivazione in ordine alle ragioni per le quali l’Agenzia ha ritenuto che lo stralcio della prescrizione in esame possa stravolgere l’A.I.A. n. 33/137 del 2016 e produrre effetti negativi e significativi sull’ambiente, sottolineando come il parere della Conferenza di servizi, che a suo tempo aveva subordinato il proprio parere positivo a determinate prescrizioni ritenute fondamentali per la tutela dell’ambiente, viene perciò ritenuto imprescindibile.

Osserva il Collegio che l’Agenzia, riesaminando in sede di autotutela la richiesta e la documentazione relativa alla modifica a suo tempo presentata dalla ricorrente, ha svolto un’attenta istruttoria volta ad accertare il carattere sostanziale o meno della modifica, alla quale ha partecipato anche la ricorrente sia presentando osservazioni, sia venendo ascoltata nell’ambito di un’apposita audizione.

La Conferenza di servizi si è poi riunita il 21 luglio 2021, ha esaminato le osservazioni riportate nella nota del 2 luglio 2021 e quelle espresse nell’audizione del 14 luglio 2021 e ha preso posizione ampiamente posizione su di esse (cfr. doc. 3 della Provincia depositato l’11.10.2021).

In particolare, prendendo posizione sull’osservazione della ricorrente secondo cui la qualificazione di modifica sostanziale sarebbe prospettata in termini di “petizione di principio”, strumentale alla finalità di “aggravare il procedimento amministrativo e di impedirne la conclusione in termini favorevoli per la richiedente”, così si esprime: “Se il gestore dell’impianto autorizzato AIA chiede una modifica in grado di incidere sulle caratteristiche del proprio impianto, tale da produrre effetti negativi significativi sull’ambiente o sulla salute, quella modifica verrà considerata sostanziale anche se non avrà ad aggetto una grandezza accompagnata da una soglia. E’ il caso qui dibattuto, in cui il gestore dell’impianto AIA chiede l’abrogazione di una precedente condizione preliminare per il funzionamento dell’impianto, che è stata valutata come sostanziale dall’autorità autorizzatrice, che ad essa ha subordinato il rilascio dell’AIA. L’abrogazione di tale condizione determinerebbe un’AIA nuova, per la quale pertanto si impone un iter approvativo più complesso, bisognoso di una maggiore istruttoria” (cfr. doc. 3 della Provincia, depositato l’11.10.2021).

La Conferenza di servizi e l’Agenzia ritengono in definitiva che lo stralcio della prescrizione sul divieto di fare pervenire rifiuti da altri impianti di trattamento R12, unitamente alla richiesta di accorpamenti di rifiuti con diversi codici costituisca una variazione delle caratteristiche dell’impianto (tale da essere equiparabile al rilascio di una nuova A.I.A.), possano produrre quegli effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana che la stessa prescrizione aveva inteso prevenire.

E’ noto che l’Amministrazione, nel formulare valutazioni sull’impatto ambientale, esercita un’amplissima discrezionalità, che non si esaurisce in una mera valutazione tecnica, come tale suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma “presenta al contempo profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa ed istituzionale in relazione all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti, con la conseguenza che il sindacato del giudice amministrativo in materia è necessariamente limitato alla manifesta illogicità ed incongruità, al travisamento dei fatti o a macroscopici difetti di istruttoria o quando l’atto sia privo di idonea motivazione, dato che il modello procedimentale vigente nel nostro ordinamento impone all’autorità procedente di esplicitare le ragioni sulla base delle quali è stata effettuata la comparazione tra i benefici dell’opera da un lato e, dall’altro, i potenziali impatti pregiudizievoli per l’ambiente, con riferimento ai contributi istruttori acquisiti nel corso del procedimento” (cfr., ex pluribus, Consiglio di Stato, Sez. II, 7 settembre 2020, n. 5379; id.: Sez. IV, 14 ottobre 2020, n. 6212 e Sez. II, 6 aprile 2020, n. 2248).

Il Collegio ritiene che la decisione delle Autorità preposte di qualificare le modifiche richieste come sostanziali sia sufficientemente motivata, idonea a ricostruire le ragioni poste alla base della scelta, e non manifestamente illogica, né viziata da conclamati errori di fatto.

Ad avviso del Collegio non giova alla ricorrente appellarsi alla nota del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio del 7 aprile 2020 per sostenere che le richieste di modifica in esame non sono sostanziali.

Con detta nota il Ministero, in risposta al quesito posto dalla medesima ricorrente sulla possibilità per un impianto di trattamento in possesso di A.I.A. per attività di recupero R13 e R12 rifiuti già sottoposti a trattamento R12 presso altro impianto, ha chiarito che “come previsto dall’allegato C alla parte IV del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i., l’operazione R12 si configura come ‘Scambio di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni indicate da R1 a R11’ e, pertanto, non si ritiene possibile che il trattamento R12 sia successivamente completato con altre operazioni diverse da quelle indicate nel citato allegato C. I nuovi rifiuti prodotti, derivanti dal trattamento R12 (cfr. art. 184, comma 3, lettera g), potranno invece essere opportunamente avviati dal produttore alle operazioni di recupero o smaltimento ritenute più appropriate e quindi, eventualmente, anche ad un’operazione R12” (cfr. doc. 15 della Provincia).

Osserva il Collegio che, a prescindere dalle perplessità che suscita l’interpretazione del Ministero dell’allegato C della parte IV del D. Lgs. n. 152 del 2006 e dal carattere non vincolante della stessa ai fini della decisione, essa si pone in netto contrasto non solo con la prescrizione contenuta nell’A.I.A. n. 33/137 del 2016, secondo cui i rifiuti in entrata non possono provenire da altro impianto di trattamento R12, ma anche con la fondamentale prescrizione cui la Conferenza di servizi nel 2016 subordinava il rilascio dell’autorizzazione all’impianto che richiedeva una relazione tecnica che consentisse di conoscere esattamente le caratteristiche dei rifiuti in ingresso da utilizzare nelle operazioni di miscelazione e come i singoli rifiuti siano utilizzati per produrre i rifiuti output.

Vero è che, come rilevato dalla Conferenza di servizi nel parere del 29 luglio 2021, “alla richiesta non è allegata nessuna informazione relativa agli impianti di provenienza, né alle operazioni intermedie, né al tipo di rifiuti che sono stati precedentemente utilizzati nella miscela ecc…, né infine sulla natura dei rifiuti prodotti” (cfr. doc. 3 della Provincia, depositato l’11.10.2021), di talché appare del tutto logico ritenere che la modifica richiesta sia stata ritenuta dalle Autorità competenti del tutto innovativa rispetto all’originaria A.I.A. e, in particolare, rispetto alle relative prescrizioni poste a tutela dell’ambiente e della salute umana e, quindi da sottoporre ad una valutazione specifica e approfondita nell’ambito di un procedimento ad hoc.

Sulla questione degli accorpamenti il Collegio rimanda a quanto sarà esposto in sede di esame del secondo motivo di ricorso.

Preme solo fin d’ora sottolineare che nella richiesta di variazione dell’A.I.A. vigente viene chiesto di poter trattare come “accorpati” codici che a suo tempo erano stati volutamente divisi, in quanto non considerati dalle Autorità competenti come “analoghi”, andando a modificare sostanzialmente anche la quantità prevista per ogni gruppo di codici.

Nella richiesta di modifica è contenuta una modifica del trattamento per i codici 191294 e 191210, per i quali la vigente A.I.A. prevede il solo trattamento in R12 (miscelazione) e per i quali viene ora prevista come trattamento l’attività R13 (messa in riserva).

In altre parole, è richiesto il trattamento come messa in riserva (attività R13) oltre che del codice CER 191212 (altri rifiuti, già autorizzato) anche per i codici 191204 (plastica e gomma) e 191210 (rifiuti combustibili).

Attualmente la quantità autorizzata in R13 è di 8.000 ton/anno (su 65.000 ton/anno complessive) e limitata al solo codice 191212. Con la modifica richiesta la quantità in R13 si ridurrebbe a 1.000 ton/anno con l’effetto per cui le quantità per le quali prima era prevista la sola messa in riserva sono utilizzate per rimpinguare il “calderone”, nel quale diventerebbe non più distinguibile la miscela di partenza (cfr. doc. 10, pag. 12, della Provincia).

3.2. Con il secondo motivo – corollario del primo – la ricorrente afferma che lo stralcio della prescrizione di cui al punto 4, sezione d), dell’A.I.A. 33/137 del 2016 e l’accorpamento dei rifiuti non causerebbero lo stravolgimento del senso dell’autorizzazione, come affermato dall’Agenzia e dalla Conferenza di servizi.

L’ammissione all’impianto della ricorrente di rifiuti già sottoposti al trattamento in altro impianto autorizzato a svolgere operazioni preliminari al recupero (R12), non integrerebbe le previsioni normative di modifica sostanziale, per assenza del presupposto indefettibile dell’effetto negativo e significativo (art. 5, comma 1, lett. l-bis D. Lgs. n. 152 del 2006).

L’Agenzia e la Conferenza di servizi sostengono l’impossibilità di individuare l’origine (iniziale) e la destinazione finale dei rifiuti, ma la tesi mirerebbe all’inversione dell’onere della prova sulla natura lesiva e significativa della modifica del processo di recupero, occultando la circostanza che tanto il processo di recupero in R12, quanto il successivo processo finalizzato ad un più selettivo trattamento ai fini del recupero, sarebbero sottoposti a controllo autorizzativo e verifica sulle caratteristiche dei rifiuti e registrazioni.

I flussi di rifiuti e gli accorpamenti non potrebbero essere considerati per singoli rifiuti di cui ai codici EER, come sembra volere la Provincia, bensì per categorie omogenee (rifiuti urbani, rifiuti assimilabili, rifiuti speciali, rifiuti non pericolosi, rifiuti pericolosi, rifiuti a elevato potere energetico, rifiuti suscettibili di fermentazione in ragione dell’elevato contenuto di carbonio ecc.).

Secondo l’Amministrazione provinciale l’accorpamento trasformerebbe la modifica richiesta in un “impianto completamente nuovo e diverso rispetto a quello valutato ab origine, il 6.6.2016 dalla Conferenza di servizi”, ma mancherebbe qualsiasi motivazione per legittimare la perentoria statuizione.

Mancherebbe poi la necessaria motivazione in ordine alle seguenti prescrizioni/statuizioni:

– sulla presunta assenza in atti (quelli amministrativi in possesso dell’Agenzia) di una relazione tecnica sulle modalità di gestione dei rifiuti, diretta a consentire di capire quali e come i singoli rifiuti sarebbero utilizzati per produrre i prodotti/rifiuti in output, così da assicurare che i rifiuti in entrata nell’impianto (input) siano idonei al trattamento e tracciabili;

– in ordine all’asserito pericolo che all’impianto possano arrivare rifiuti eterogenei non adatti al trattamento e che rappresentano un potenziale rischio ambientale;

– in ordine alla presunta necessità di una valutazione caso per caso;

– in ordine alla rilevanza dell’art. 182-bis, comma 2, del D. Lgs. n. 152 del 2006 sulle limitazioni in ingresso nel territorio nazionale di rifiuti destinati ad inceneritori classificati come impianti di recupero.

– in ordine all’affermazione secondo cui l’accorpamento trasformerebbe la modifica richiesta in un impianto completamente nuovo e diverso rispetto a quello valutato in origine dalla Conferenza di servizi.

Secondo la ricorrente la richiesta di raggruppamento di diversi codici rifiuti e relative quantità annuali non potrebbe essere considerata una modifica sostanziale, non essendoci codici o nuovi trattamenti rispetto a quelli già autorizzati.

Infine, la ricorrente contesta la fondatezza della tesi provinciale che vorrebbe le modalità di trattamento previste dall’impianto della ricorrente in contrasto con le norme tecniche sulla gestione dei rifiuti (BAT), senza indicare quali.

Anche queste censure, per lo più ripetitive di temi già trattati nel primo motivo, sono infondate.

Quanto alle argomentazioni sull’accorpamento dei rifiuti si ribadisce che la tesi dell’Agenzia e della Conferenza, secondo cui il richiesto accorpamento dei rifiuti stravolgerebbe la vigente A.I.A. non appare al Collegio errata, né illogica.

Nel richiamare quanto già esposto nel motivo precedente, va osservato che gli accorpamenti contenuti nell’A.I.A. sono da intendersi come “i tipi e i quantitativi che possono essere trattati” nell’impianto, ai sensi dell’art. 208, comma 11, lett. a), del D. Lgs. n. 152 del 2006. Essi sono contenuti nella documentazione progettuale e poi riprodotti nell’autorizzazione e rappresentano il limite massimo che per tipologia “accorpata” di rifiuti può essere raggiunto per la produzione di una miscela idonea a produrre combustibile da rifiuti. E’ evidente che una modifica delle materie prime in entrata (come richiesta dalla ricorrente) ha conseguenze sostanziali anche sulla matrice dei prodotti in uscita (combustibile da rifiuti o combustibile solido secondario), che non possiede più la composizione dichiarata nel progetto a suo tempo approvato.

Osserva il Collegio che la relazione tecnica del 2016 e la conseguente A.I.A. 33/137 non sono concepite per singoli codici CER, ma per determinati flussi di rifiuti (che sono accorpati nel senso che determinati codici CER sono trattati congiuntamente, secondo un principio di analogia) (cfr. doc. 17 della Provincia).

Nella richiesta di modifica dell’A.I.A. si chiede di trattare come accorpati codici che a suo tempo erano stati volutamente divisi, in quanto non considerati come “analoghi”, modificando quindi anche la quantità prevista per ogni gruppo di codici.

In definitiva, la modifica delle matrici in ingresso determina una modifica del funzionamento dell’impianto che, secondo le Autorità competenti può avere conseguenze negative sull’ambiente e sulla salute umana.

Ed è questa la ragione, sufficientemente argomentata dall’Agenzia e dalla Conferenza di servizi negli atti impugnati (anche attraverso esempi concreti), che li ha indotti a qualificare la modifica richiesta dalla ricorrente come sostanziale.

E’ opportuno a questo punto sottolineare che oggetto del presente giudizio è la qualificazione della modifica richiesta dalla ricorrente come sostanziale, non la decisione nel merito sulla richiesta di modifica della vigente A.I.A.

Invero, la qualificazione della modifica come sostanziale consente comunque alla ricorrente di presentare una nuova domanda di autorizzazione ai sensi dell’art. 38, comma 2, della legge provinciale n. 17 del 2017, che determinerà l’avvio del relativo procedimento amministrativo.

Quanto al riferimento all’art. 182, comma 2, del D. Lgs. n. 152 del 2006 (“Sulla base di una motivata richiesta delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare può essere limitato l’ingresso nel territorio nazionale di rifiuti destinati ad inceneritori classificati come impianti di recupero, qualora sia accertato che l’ingresso di tali rifiuti avrebbe come conseguenza la necessità di smaltire i rifiuti nazionali o di trattare i rifiuti in modo non coerente con i piani di gestione dei rifiuti. Può essere altresì limitato, con le modalità di cui al periodo precedente, l’invio di rifiuti negli altri Stati membri per motivi ambientali, come stabilito nel regolamento (CE) n. 1013/2006”), contenuto nell’impugnato parere della Conferenza di servizi, osserva il Collegio che l’accenno è stato fatto perché “come affermato nell’audizione (n.d.r. dalla ricorrente), i rifiuti che passano dalla Eco-Energy sono destinati al recupero energetico in impianti che si trovano fuori dal territorio nazionale” (cfr. doc. 3, pag. 6, depositato dalla Provincia l’11.10.2021).

Il riferimento al suddetto articolo non è, con ogni evidenza, relativo all’import di rifiuti dall’estero, ma al trattamento nell’impianto di Cortaccia di rifiuti prodotti sul territorio nazionale e di possibile origine urbana (seppure provenienti anche da un’altra attività di miscelazione R12) che poi sono conferiti all’estero per il recupero energetico.

Sui limiti riferiti al citato art. 182, comma 2, si è peraltro espressa nel frattempo anche la Corte di Giustizia europea, nella sentenza dell’ottava sezione dell’11 novembre 2021, sancendo che il principio di autosufficienza e prossimità va applicato anche ai rifiuti urbani che, a seguito di un trattamento meccanico biologico, assumono il codice 191212 e sono inviati al recupero energetico (cfr. doc. 34 della Provincia).

Infine, il riferimento alle BAT contenuto nel parere della Conferenza di servizi non è inteso quale generica contestazione delle stesse da parte della ricorrente, ma è fatto, in risposta alla specifica osservazione sub B della ricorrente, con riferimento ai documenti progettuali della stessa ricorrente, che rimandano all’A.I.A. per definire i criteri di accettazione dei rifiuti e che sono trasposti nella prescrizione contenuta al punto 4, sezione d), della vigente A.I.A.

3.3. Con il quarto motivo la ricorrente contesta la sussistenza di ragioni di interesse pubblico a sostegno dell’impugnato annullamento in autotutela, in violazione dell’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Rileva il Collegio che, nel provvedimento di annullamento d’ufficio impugnato con i motivi aggiunti, l’Agenzia ha ritenuto “che sussistono le ragioni di interesse pubblico, in considerazione degli effetti negativi e significativi sull’ambiente indicati nell’allegato parere della Conferenza di servizi in materia ambientale, che giustifichino il ricorso al potere di annullamento d’ufficio di cui all’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241” (cfr. doc. n. 2, pag. 5, depositato dalla Provincia il 23.10.2021).

Le ragioni di pubblico interesse sono quindi motivate per relationem, con rinvio al parere della Conferenza di servizi, sul quale questo Collegio si è ampiamente espresso in sede di esame dei motivi che precedono.

Si è già evidenziato che nel caso in esame non si riscontra un incremento del valore di una delle grandezze oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa, ma che, al di fuori di quest’ultimo caso, spetta all’Autorità competente l’inquadramento di una modifica come sostanziale, in base ad una motivata valutazione degli effetti negativi sull’ambiente o sulla salute umana (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 31 marzo 2021, n. 2679 e TAR Lazio, Roma, Sez. I-quater, 16 luglio 2021, n. 8487).

E nel caso di specie l’Agenzia e la Conferenza di servizi hanno offerto negli atti impugnati una motivazione sufficiente a giustificare le modalità di esercizio della discrezionalità tecnica da parte delle Autorità competenti nel valutare il carattere sostanziale della modifica della vigente A.I.A. n. 33/137 del 2016.

Per tutte le ragioni esposte il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, mentre il ricorso per motivi aggiunti va rigettato, in quanto infondato.

Tenuto conto della soccombenza reciproca le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

– dichiara improcedibile il ricorso introduttivo, come da motivazione;

– rigetta il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2022 con l’intervento dei magistrati:

Michele Menestrina, Presidente

Lorenza Pantozzi Lerjefors, Consigliere, Estensore

Edith Engl, Consigliere

Alda Dellantonio, Consigliere

L’ESTENSORE
Lorenza Pantozzi Lerjefors

IL PRESIDENTE
Michele Menestrina

IL SEGRETARIO