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Legislazione giurisprudenza Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E E O R D I N A N Z A
sul ricorso in appello n. 5543/2002 proposto dal Ministero della Salute in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi n.12;
c o n t r o
- Codacons, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Rienzi, Francesco Acerboni, Gino Giuliano, Alfredo Samengo e Nicola Sanitate ed elettivamente domiciliato presso il proprio Ufficio legale in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;
- Federconsumatori, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ursini e Nicola Sanitate, ed elettivamente domiciliata presso l'Ufficio legale del Codacons in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;
e nei confronti
della Lega delle Cooperative, non costituita;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Roma, Sezione III ter , n. 4235 del 2002;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Codacons;
Visti gli interventi in giudizio di:
- AIIPA - Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Paolo Quattrocchi ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Santa Maria in Via n. 12;
- Adusbef, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ursini e Nicola Sanitate ed elettivamente domiciliata presso l'Ufficio legale del Codacons in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 28 gennaio 2003 il Consigliere Giuseppe Barbagallo;
Uditi, altresì, gli avv.ti C. Rienzi, G.F. Ferrari e l'avvocato dello Stato Fiorilli;
F AT T O
Con ricorso notificato il 25 giugno 2002, il Ministero della salute propone appello avverso la sentenza del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza ter, n. 4235 del 14 maggio 2002.
Con tale sentenza il giudice di primo grado ha annullato il decreto del Ministro della sanità, 31 maggio 2001, n.371, relativamente alla modifica da esso apportata all'articolo 4, comma 1, ultimo periodo, del decreto ministeriale, 6 aprile 1994, n. 500, per la sola esenzione dall'indicazione delle tracce di OGM nell'etichettatura degli alimenti per lattanti e di proseguimento.
Il giudice di primo grado ha ritenuto che la modifica introdotta dal decreto ministeriale impugnato fosse volta a conformare l'obbligo di particolare attenzione , posto a carico del produttore dall'articolo 3, comma 2, d.p.r. 7 aprile 1999, n. 128 (“ Regolamento recante norme per l'attuazione delle direttive 96/5/CE e 98/36/CE sugli alimenti a base di cereali e altri alimenti destinati a lattanti e a bambini.”) e che tale novella escludesse la violazione dell'obbligo nel caso in cui la presenza degli OGM, nonostante gli sforzi del produttore per evitarla, si fosse realizzata a seguito di una contaminazione accidentale in una proporzione non superiore al 1% dell'ingrediente alimentare.
Il tribunale amministrativo regionale ha respinto le eccezioni di inammissibilità avanzate dalla pubblica amministrazione, fondate sulle circostanze che il ricorso era stato proposto avverso un atto normativo non impugnabile se non assieme all'atto applicativo ed avverso un mero atto di recepimento di una disposizione comunitaria.
Il giudice di primo grado ha ritenuto legittima la disposizione impugnata nella parte in cui prevede la tolleranza negli alimenti per lattanti e bambini di una contaminazione accidentale di materiale derivato da organismi geneticamente modificati in proporzione non superiore all’1%; su questo capo della decisione non vi è impugnazione da parte del ricorrente originario e si è formato il giudicato; tale parte della pronuncia non è, quindi, oggetto del giudizio di appello.
Il tribunale amministrativo regionale ha ritenuto la illegittimità della norma impugnata, nella parte in cui il riferimento al regolamento (CE) n.49/2000 comporta una deroga alle norme peculiari sulla etichettatura degli alimenti per lattanti e degli alimenti di proseguimento, consentendo che, nel caso di contaminazione accidentale di tali prodotti con materiale derivato da OGM per percentuali non superiori al 1% , tale presenza non debba risultare nelle etichette.
Il Tar del Lazio ha fondato tale sua pronuncia sulla circostanza che gli alimenti per lattanti (soggetti con meno di dodici mesi di età), come peraltro quelli per bambini fino a tre anni, sono sottoposti ad una disciplina separata da quella generale posta dalla direttiva 79/112/CEE del 18 dicembre 1978 e relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati Membri sull'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, ai quali si riferisce il regolamento (CE) 49/2000 , richiamato dal regolamento impugnato, che ha modificato il regolamento di cui al decreto ministeriale 6 aprile 1994, n. 500.
Il giudice di primo grado ha rilevato che gli alimenti per lattanti e bambini sono soggetti al regime peculiare dettato dall'articolo 1, comma 2, lett. b) della direttiva 89/398CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati Membri concernenti prodotti alimentari destinati ad un’alimentazione particolare, nonché al regime dettato dalla direttiva 91/391/CEE, che pone delle regole, le quali derogano a quelle generali in materia di etichettatura poste dalla direttiva n. 112 del 1979.
Il giudice di primo grado ha anche considerato che l'articolo 7 della direttiva 89/398/CEE prevede che anche ai prodotti destinati ad un'alimentazione particolare e, quindi, anche ai prodotti alimentari destinati ai lattanti o bambini nella prima infanzia in buona salute, si applichi la direttiva generale 79/112/CEE relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernente l’etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché la relativa pubblicità; ha rilevato, però, in proposito, che la stessa direttiva 91/ 321/CEE ha posto norme speciali non solo per promuovere e proteggere l'allattamento al seno o per prevenire eventuali utilizzazioni improprie e pregiudizievoli verso la salute del lattanti, ma perché le norme di composizione, di etichettatura e di pubblicità di tali alimenti fossero conformi ai criteri e alle finalità espressi nel codice OMS di commercializzazione dei succedanei del latte materno; sicché si è creata una disciplina speciale anche in materia di etichettatura degli alimenti per lattanti e bambini.
Il Ministero della salute deduce che la pronuncia del Tar ha violato la disposizione specifica contenuta nel regolamento comunitario n. 49/ 2000, che consente di non segnalare in etichetta la presenza di OGM, se questa è accidentale e non supera la percentuale del 1%; in particolare il Ministero rileva che in nessuna delle direttive specifiche disciplinanti gli alimenti per lattanti è contenuta una norma relativa all'etichettatura degli OGM e che, perciò, le sole disposizioni applicabili sono le disposizioni contenute nel regolamento n. 49/ 2000, che stabilisce la tolleranza del 1% in caso di contaminazione accidentale e l’inesistenza dell’obbligo di indicare nell’etichettatura tale presenza accidentale.
L'amministrazione appellante ripropone la censura di inammissibilità della impugnazione del decreto ministeriale rilevando che tale provvedimento, in quanto atto normativo, sarebbe potuto essere oggetto di impugnazione soltanto con il provvedimento conseguente di attuazione.
La AIIPA (Associazione italiana industrie prodotti alimentari) interviene nel giudizio di appello, sostenendo con argomentata memoria la posizione dell'appellante. L'interveniente espone, in particolare, che la disciplina introdotta dal decreto ministeriale 371 del 2001 è attualmente la più restrittiva nell'ambito della Comunità, ove l'impiego di materiale derivante da organismi geneticamente modificati non conosce restrizioni; che gli operatori italiani del settore, da essa rappresentati, hanno accettato le limitazioni poste dallo Stato italiano per la possibilità di invocare la soglia di tolleranza prevista nella misura del 1% dal regolamento (CE) n. 49/2000 e di non documentare l'esistenza di tale contaminazione accidentale nell'etichetta, come è previsto per tutti i prodotti alimentari.
Il Codacons (Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori), ricorrente originario, costituitosi, chiede, con argomentata memoria, il rigetto dell'appello,deducendo, inoltre, l'inammissibilità dell'intervento della Associazione italiana industrie prodotti alimentari, perché diretto a sostenere soltanto gli interessi di una parte della categoria, in quanto tra i produttori di alimenti per lattanti vi sono anche produttori di alimenti biologici e di alimenti privi di organismi geneticamente modificati.
Intervengono nel giudizio di appello anche l’Adusbef e la Federconsumatori, che chiedono il rigetto dell'appello.
D I R I T T O
Sussistono la legittimazione e l’attualità dell'interesse a ricorrere del ricorrente originario. Il Collegio ritiene, infatti, che la disposizione regolamentare impugnata, per la sua natura, possa direttamente incidere sugli interessi collettivi alla adeguata informazione e alla corretta pubblicità, alla tutela della salute, alla sicurezza e qualità dei prodotti, che il Codacons è legittimato a far valere in giudizio ai sensi della legge n. 281 del 30 luglio 1998 e del decreto del Ministro della sanità in data 9 novembre 2000, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 281 dell’ 1 dicembre 2000. La censura, con la quale la Amministrazione ripropone l'eccezione di inammissibilità del ricorso originario deve essere, quindi, respinta.
La decisione della presente controversia presuppone la soluzione della questione dell'ambito di applicazione del regolamento (CE) n.49/2000 della Commissione, del 10 gennaio 2000, che modifica il regolamento (CE) n. 1139/ 98 del Consiglio, nella parte in cui prevede che ai prodotti alimentari destinati al consumatore finale o alla collettività non si applichino i requisiti specifici supplementari in materia di etichettatura, qualora “nei loro ingredienti alimentari o nei prodotti alimentari costituiti da un unico ingrediente sia presente materiale derivato da organismi geneticamente modificati....., assieme a qualsiasi altro materiale immesso in commercio ai sensi del regolamento (CE) n. 258/97 e derivato da altri organismi geneticamente modificati in proporzione non superiore al 1% dei singoli ingredienti o di un prodotto alimentare contenente un unico ingrediente, purché tale presenza sia accidentale...... ".
Il giudice di primo grado ha infatti annullato il decreto del Ministro della sanità n. 371 del 31 maggio 2001, nella parte in cui aggiunge all'articolo 4, comma 1, del decreto del Ministro della sanità 6 aprile 1994, n. 500, il seguente periodo: "È escluso, in ogni caso, l'uso di materiale derivato da organismi geneticamente modificati, salva la tolleranza prevista dal regolamento (CE) n. 49/2000" limitatamente alla previsione della esenzione dall’indicazione delle tracce di OGM nell'etichettatura degli alimenti per lattanti e negli alimenti di proseguimento.
Con la pronuncia impugnata è stato, quindi, deciso che è legittima la previsione del regolamento ministeriale, secondo la quale nei prodotti alimentari per lattanti è tollerata la contaminazione accidentale di materiale di derivati da organismi geneticamente modificati in misura non superiore al 1%, ma che non è legittimo che tale presenza non sia indicata nelle etichette dei prodotti per lattanti e dei prodotti di proseguimento.
Come si è esposto nella parte in fatto, il giudice di primo grado ha fondato la sua decisione sulla ritenuta circostanza che la disciplina comunitaria della etichettatura degli alimenti per lattanti (come degli alimenti per bambini fino ai tre anni ) costituisca una disciplina speciale rispetto a quella posta per la generalità degli alimenti, che, quindi, la generale normativa comunitaria sulla etichettatura dei prodotti alimentari e, in particolare, quella posta dal regolamento n. 49 / 2000 non si applichi ai prodotti alimentari per lattanti (come a quelli per bambini fino a tre anni ).
Infatti, qualora si ritenga che la disposizione generale di cui all'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (CE) n. 1139/ 98, come sostituito dall'articolo 1, del regolamento (CE) n. 49/2000, debba applicarsi anche agli alimenti per lattanti, la previsione del regolamento ministeriale originariamente impugnato dovrebbe considerarsi legittima, in quanto ripetitiva di una disposizione posta da un regolamento comunitario, destinata a prevalere anche su norme primarie interne.
Poiché la indicata questione dell'interpretazione ( ambito di applicazione ) del regolamento (CE) n. 49/2000 si pone in un giudizio pendente innanzi ad una giurisdizione nazionale suprema, la sua soluzione va rimessa ai sensi dell'articolo 234, terzo comma, del Trattato CE, alla Corte di giustizia delle Comunità europee.
Il presente giudizio deve essere sospeso e ogni ulteriore statuizione riservata all'esito della prosecuzione del giudizio stesso.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione quarta, ritenuto ammissibile il ricorso originario, riservata ogni ulteriore statuizione all'esito del giudizio, visto l'articolo 234 del Trattato CE, sottopone alla Corte di giustizia delle Comunità europee la seguente questione pregiudiziale:
1) se la disposizione di cui all'articolo 2, paragrafo 2, lettera b), del regolamento(CE) n. 1139/ 98, come sostituito dall'articolo 1, del regolamento (CE) n. 49/2000, debba essere applicata anche ai prodotti alimentari per lattanti e per bambini fino a tre anni e, cioè, specificamente, se, in relazione a tali prodotti, la contaminazione accidentale di materiale derivato da organismi geneticamente modificati, in proporzione non superiore al 1%, debba, o meno, essere indicata nella etichettatura;
2) sospende il presente giudizio;
3) manda alla segreteria gli adempimenti di sua competenza.
Così deciso in Roma, nella sede di palazzo Spada, nella camera di consiglio del 28 gennaio 2003, con la partecipazione di:
Gaetano TROTTA Presidente
Giuseppe BARBAGALLO Consigliere, estensore
Filippo PATRONI GRIFFI Consigliere
Aldo SCOLA Consigliere
Paolo TROIANO Consigliere.
1) OGM Organismi Geneticamente Modificati - contaminazione accidentale di prodotti alimentari con materiale derivato da OGM destinati ai lattanti o bambini nella prima infanzia - la possibilità di invocare la soglia di tolleranza prevista nella misura del 1% dal regolamento (CE) n. 49/2000 e di non documentare l'esistenza di tale contaminazione accidentale nell'etichetta, come è previsto per tutti i prodotti alimentari - sottoposizione alla Corte di giustizia delle Comunità europee per le questioni pregiudiziali. Consiglio di Stato, Sezione IV del 11 marzo 2003, sentenza n. 1313
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