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Legislazione giurisprudenza Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ANNO 1997ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n.4336/1997 proposto dalla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica, e della Prefettura
della Provincia di Napoli, in persona del Prefetto in carica, rappresentati e
difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati per legge presso i
suoi uffici in Roma, Via dei Portoghesi n.12;
CONTRO
la Ecolmagi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli Avv.ti Valerio Barone e Luigi Rispoli ed
elettivamente domiciliata l’Avv. G. Recchia in Roma, Corso Trieste n.88;
E NEI CONFRONTI
della Regione Campania, non costituita;
del Comune di Giugliano, non costituito;
del Consorzio dei Comuni del Bacino di Napoli, non costituito;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sez.V, n.243/97
in data 14.1/3.2.1997;
Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Ecolmagi s.r.l.;
Viste le memorie difensive depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 7 febbraio 2003, relatore il consigliere Carlo
Deodato, udito il difensore della società appellata, come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con la sentenza appellata venivano annullatati, in accoglimento del ricorso
proposto dalla Ecolmagi s.r.l., le ordinanze del Presidente del Consiglio dei
Ministri in data 11.2.1994, 31.3.1994, 23.6.1994, 7.101.1994 e 7.11.1994,
attributive al Commissario del Governo della Regione Campania – Prefetto di
Napoli – dei poteri necessari a fronteggiare la situazione di emergenza
verificatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella
predetta Regione, il decreto del Commissario delegato n.P/15544/DIS in data
30.9.1995 di approvazione del progetto esecutivo per la realizzazione di una
discarica nel Comune di Giugliano ed il decreto del medesimo Commissario n.16301/DIS
in data 23.10.1995 dispositivo dell’occupazione d’urgenza delle particelle di
proprietà della società ricorrente.
Avverso tale decisione proponevano rituale appello la Presidenza del Consiglio
dei Ministri e la Prefettura di Napoli, deducendo l’erroneità del convincimento
espresso dal T.A.R. circa la mancata intesa con la Regione Campania e con il
Ministero dell’Ambiente e domandando l’annullamento della sentenza impugnata.
Resisteva la Ecolmagi s.r.l., contestando la fondatezza dei motivi dedotti a
sostegno del ricorso, impugnando in via incidentale la pronuncia reiettiva del
primo motivo del ricorso in primo grado, riproponendo le censure ritenute
assorbite dal T.A.R. e concludendo per la reiezione dell’appello principale e,
in subordine, per l’accoglimento di quello incidentale.
Non si costituivano, invece, la Regione Campania, il Comune di Giugliano ed il
Consorzio dei Comuni del Bacino di Napoli.
Con ordinanza resa nella camera di consiglio del 20 maggio 1997 veniva sospesa
l’esecuzione della sentenza appellata.
Le parti illustravano ulteriormente le loro tesi mediante il deposito di memorie
difensive.
Alla pubblica udienza del 7 febbraio 2003 il ricorso veniva trattenuto in
decisione.
DIRITTO
1.- Le parti controvertono sulla legittimità delle ordinanze in data 11.2.1994,
31.3.1994, 23.6.1994, 7.10.1994 e 7.11.1994 con le quali il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha attribuito al Commissario del Governo della Regione
Campania – Prefetto di Napoli – i poteri necessari a fronteggiare la situazione
di emergenza verificatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi
urbani in quella Regione, del decreto del Commissario delegato n.P/15544/DIS in
data 30.9.1995 di approvazione del progetto esecutivo per la realizzazione di
una discarica nel Comune di Giugliano e del conseguente decreto del medesimo
Commissario n.16301/DIS in data 23.10.1995 dispositivo dell’occupazione
d’urgenza (tra l’altro) delle particelle di proprietà della Ecolmagi s.r.l.
(originaria ricorrente).
Il Tribunale partenopeo, adìto dalla Ecolmagi s.r.l. (pregiudicata
dall’occupazione d’urgenza dei propri terreni), disattendeva la (prima) censura
relativa alla genericità, in presunta violazione dell’art.5 IV e V comma della
legge n.225/92, dei poteri d’intervento delegati al Commissario, riconosceva,
invece, la fondatezza delle doglianze riferite all’omessa previsione, nelle
impugnate ordinanze presidenziali, del concerto con l’Amministrazione Regionale,
ritenuto, viceversa, necessario, ed all’assenza della previa intesa con il
Ministero dell’Ambiente (ancorchè prescritta dall’art.1 dell’O.P.C.M.
dell’11.2.1994) e giudicava, quindi, viziata, per invalidità derivata, l’intera
procedura d’occupazione delle aree di proprietà della società ricorrente, in
quanto compiuta dal Commissario delegato nell’esercizio di poteri attribuitigli
illegittimamente.
Le Amministrazioni appellanti contestano la correttezza del giudizio reso dai
primi giudici, assumendo, in sintesi, che la partecipazione della Regione,
ancorchè non prevista nelle ordinanze impugnate, era stata concretamente
assicurata e che, parimenti, era stata raggiunta e documentata l’intesa con il
Ministero dell’Ambiente.
La società appellata contesta, in fatto e in diritto, la fondatezza di tali
assunti, difende il convincimento espresso dal T.A.R. circa la sussistenza dei
vizi riscontrati ed appella in via incidentale la decisione, nella parte in cui
è stato respinto il primo motivo dedotto a sostegno del gravame originario.
2.- Procedendo all’esame dell’appello principale, si rileva che, a ben vedere,
le Amministrazioni appellanti non negano la mancanza (nelle impugnate ordinanze
presidenziali) della previsione espressa dell’intesa con la Regione (peraltro
chiaramente verificabile dalla lettura dell’art.1 della prima ordinanza in data
11.2.94) né contestano la necessità della partecipazione di quell’Ente al
procedimento controverso, ma sostengono che, nonostante la suddetta omissione,
la Regione Campania ha, nella specie, concretamente contribuito all’adozione
degli atti impugnati, per avere essa stessa sollecitato l’intervento del Governo
per la gestione dell’emergenza rifiuti, e che non può, quindi, ravvisarsi alcuna
lesione delle sua competenze.
L’assunto è manifestamente infondato.
Premesso che le appellanti non contestano, ed, anzi, riconoscono, il principio
di diritto, applicato dai primi giudici, per cui la situazione di necessità ed
emergenza che autorizza, ai sensi dell’art.5 della legge 24 febbraio 1992, n.225,
l’adozione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri di ordinanze extra
ordinem non vale a comprimere senza limiti l’autonomia regionale, che esige,
viceversa, per il rispetto delle relative prerogative costituzionalmente
garantite, la necessità che gli interventi straordinari si realizzino d’intesa
con le Regioni interessate, e che non occorre, quindi, dilungarsi sulla
definizione degli interessi e delle ragioni sottesi all’affermazione di quel
postulato, appare, tuttavia, necessario ricordare, in estrema sintesi, che la
Corte Costituzionale (cfr. sentenza in data 5.4.1995, n.127), giudicando in via
principale su un conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione Puglia
relativo ad un’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri adottata a
seguito della dichiarazione dello stato di emergenza, ha chiarito che, nelle
ipotesi in cui sono coinvolte importanti competenze (amministrative e
legislative) regionali, il principio di leale cooperazione tra Stato e Regione e
la necessità di salvaguardare l’autonomia di quest’ultima postulano la necessità
che il programma degli interventi venga approvato d’intesa con quell’Ente.
Con la medesima decisione, la Corte ha ulteriormente precisato che la previsione
che la Regione formuli un mero parere sulla programmazione ed attuazione degli
interventi necessitati non soddisfa le esigenze partecipative sopra segnalate,
unicamente realizzate dall’intesa con la stessa, e cioè dal suo concorso alla
formazione delle deliberazioni che presiedono alla gestione della situazione
d’emergenza.
Così chiarite le modalità procedimentali che, sole, garantiscono il rispetto
dell’autonomia regionale, risulta agevole rilevare che la mera richiesta da
parte della Regione dell’intervento del Governo si rivela del tutto inidonea ad
integrare gli estremi dell’intesa che, secondo il chiaro insegnamento della
Corte Costituzionale, deve riferirsi all’approvazione ed all’attuazione del
programma generale degli interventi e non, evidentemente, all’adozione
dell’iniziativa per la dichiarazione dello stato d’emergenza.
Se si circoscrivesse ed esaurisse l’esigenza partecipativa della Regione, come
vorrebbero le appellanti, alla sola segnalazione al Governo della situazione di
necessità ed alla conseguente richiesta di intervento, resterebbero, infatti,
indebitamente sacrificate le competenze regionali, che il principio affermato
dalla Corte mira, invece, a preservare, nelle materie alle quali si riferisce la
delega di poteri straordinari al Commissario (che verrebbero, infatti,
esercitati senza alcuna cooperazione dell’Ente titolare).
La tutela dell’autonomia costituzionalmente garantita esige, invece, che la
Regione contribuisca alla gestione dell’emergenza, e, cioè, all’esercizio dei
poteri straordinari delegati al Commissario, sicchè va ritenuta del tutto
insufficiente, per il rispetto delle competenze dell’Ente nella specie
pretermesso, la mera iniziativa di questo ai fini della dichiarazione dello
stato di necessità, posto che tale segnalazione non implica, evidentemente,
l’esercizio di alcuna potestà decisoria nella programmazione degli interventi
(unicamente immaginabile dopo la deliberazione dello stato d’emergenza e non,
come sostengono le appellanti, prima).
In coerenza con i principi appena enunciati e risultando pacificamente omessa
qualsiasi intesa con la Regione Campania in merito al programma degli interventi
attivati dal Commissario delegato, deve, quindi, disattendersi il primo motivo
di appello, con conseguente conferma della statuizione impugnata nella parte in
cui ha riconosciuto, nell’art.1 dell’O.P.C.M. dell’11.2.1994, la sussistenza del
vizio relativo alla lesione delle competenze della Regione Campania in materia
di occupazioni d’urgenza e di espropriazioni per pubblica utilità.
3.- La capacità del vizio così accertato di determinare, da solo,
l’illegittimità delle ordinanze presidenziali attributive al Commissario
delegato dei poteri extra ordinem di gestione dell’emergenza rifiuti nella
Regione Campania e, in via derivata, l’invalidità dei decreti di approvazione
del progetto esecutivo della realizzazione della discarica nel Comune di
Giugliano e di occupazione d’urgenza dei terreni di proprietà della Ecolmagi
s.r.l., in quanto adottati nell’esercizio di poteri illegittimamente delegati,
esime dalla disamina del secondo motivo d’appello (relativo all’omessa intesa
con il Ministero dell’Ambiente), divenuto irrilevante ai fini del decidere e,
quindi, improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, e consente di
ritenere assorbiti l’appello incidentale e le altre censure contenute nel
ricorso originario, non esaminate dai primi giudici e riproposte dalla società
appellata.
4.- Alle suesposte considerazioni conseguono, in definitiva, la reiezione
dell’appello principale e la conferma della decisione appellata, restando
assorbito l’esame dell’appello incidentale e degli altri motivi del ricorso in
primo grado riproposti dall’appellata.
5.- Sussistono, infine, giusti motivi per la compensazione delle spese
processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge il
ricorso indicato in epigrafe e compensa le spese processuali;
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 7 febbraio 2003, con
l'intervento dei signori:
ALFONSO QUARANTA - Presidente
GOFFREDO ZACCARDI - Consigliere
FRANCESCO D’OTTAVI - Consigliere
CLAUDIO MARCHITIELLO - Consigliere
CARLO DEODATO - Consigliere Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
F.to Carlo Deodato
F.to Alfonso Quaranta
F.to Francesco Cutrupi
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/04/2003
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
1) Gestione dell’emergenza rifiuti - stato di emergenza - Commissario governativo delegato per l’emergenza rifiuti - autonomia regionale - segnalazione da parte della Regione della situazione di emergenza e richiesta di intervento - concorso alla formazione delle deliberazioni che presiedono alla gestione della situazione di emergenza - invalidità dei decreti di occupazione d’urgenza dei terreni disposta dal Commissario - lesione delle competenze regionali. La situazione di necessità ed emergenza che autorizza, ai sensi dell’art.5 della legge 24 febbraio 1992, n.225, l’adozione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri di ordinanze extra ordinem non vale a comprimere senza limiti l’autonomia regionale, che esige, viceversa, per il rispetto delle relative prerogative costituzionalmente garantite, la necessità che gli interventi straordinari si realizzino d’intesa con le Regioni interessate. La Corte Costituzionale (cfr. sentenza in data 5.4.1995, n.127), giudicando in via principale su un conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione Puglia relativo ad un’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri adottata a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza, ha chiarito che, nelle ipotesi in cui sono coinvolte importanti competenze (amministrative e legislative) regionali, il principio di leale cooperazione tra Stato e Regione e la necessità di salvaguardare l’autonomia di quest’ultima postulano la necessità che il programma degli interventi venga approvato d’intesa con quell’Ente. Con la medesima decisione, la Corte ha ulteriormente precisato che la previsione che la Regione formuli un mero parere sulla programmazione ed attuazione degli interventi necessitati non soddisfa le esigenze partecipative sopra segnalate, unicamente realizzate dall’intesa con la stessa, e cioè dal suo concorso alla formazione delle deliberazioni che presiedono alla gestione della situazione d’emergenza. Così chiarite le modalità procedimentali che, sole, garantiscono il rispetto dell’autonomia regionale, risulta agevole rilevare che la mera richiesta da parte della Regione dell’intervento del Governo si rivela del tutto inidonea ad integrare gli estremi dell’intesa che, secondo il chiaro insegnamento della Corte Costituzionale, deve riferirsi all’approvazione ed all’attuazione del programma generale degli interventi e non, evidentemente, all’adozione dell’iniziativa per la dichiarazione dello stato d’emergenza. Se si circoscrivesse ed esaurisse l’esigenza partecipativa della Regione alla sola segnalazione al Governo della situazione di necessità ed alla conseguente richiesta di intervento, resterebbero, infatti, indebitamente sacrificate le competenze regionali, che il principio affermato dalla Corte mira, invece, a preservare, nelle materie alle quali si riferisce la delega di poteri straordinari al Commissario (che verrebbero, infatti, esercitati senza alcuna cooperazione dell’Ente titolare). La tutela dell’autonomia costituzionalmente garantita esige, invece, che la Regione contribuisca alla gestione dell’emergenza, e, cioè, all’esercizio dei poteri straordinari delegati al Commissario, sicchè va ritenuta del tutto insufficiente, per il rispetto delle competenze dell’Ente nella specie pretermesso, la mera iniziativa di questo ai fini della dichiarazione dello stato di necessità, posto che tale segnalazione non implica, evidentemente, l’esercizio di alcuna potestà decisoria nella programmazione degli interventi. Nella specie, in coerenza con i principi appena enunciati, si è ritenuta, nell’art.1 dell’O.P.C.M. dell’11.2.1994, la sussistenza del vizio relativo alla lesione delle competenze della Regione Campania in materia di occupazioni d’urgenza e di espropriazioni per pubblica utilità. Il vizio così accertato determina, da solo, l’illegittimità delle ordinanze presidenziali attributive al Commissario delegato dei poteri extra ordinem di gestione dell’emergenza rifiuti nella Regione Campania e, in via derivata, l’invalidità dei decreti di approvazione del progetto esecutivo della realizzazione della discarica nel Comune di Giugliano e di occupazione d’urgenza dei terreni, in quanto adottati nell’esercizio di poteri illegittimamente delegati. Consiglio di Stato, V Sezione, 29.04.2003, sentenza n. 2154
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