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Legislazione giurisprudenza Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello iscritto al NRG. 1638 dell'anno 2002 proposto dal
COMUNE DI SAN FELICE SUL PANARO, in persona del sindaco in carica, rappresentato
e difeso dall’avv. Gualtieri Pittalis, con il quale è elettivamente domiciliato
in Roma, via Lungotevere Flaminio n. 46 (presso il dr. Gian Marco Grez);
c o n t r o
BERGAMINI ARRIGO, BERTELLINI ANSELMO, SILVESTRI ANDREA, RAGAZZI GIACOMO MARIO,
BERGAMINI FEDERICA, ZUCCHI ANGELA, MORSELLI FAUSTO, MORSELLI GIACOMINO, VINCENZI
ANDREA, EDGARDI LUCA, CAPPI ROBERTO, GAVIOLI GIUSEPPE, IEMMA RENZO, TAGLIATI
FRANCO, MESCHIARI MARIO, BARALDI ILDEBRANDO, GUERZONI LUCA, BERGAMINI FRANCO,
CARDINALI GIANFRANCO, TESTI RITA, REBECCHI MARIO, REBECCHI ROMOLO, PIGNATTI
ALBERTO, CANTARELLI MARIA VENERIA, ROSSI QUINTO, CALZOLARI GIUSEPPE, ESPOSITO
LUDOVICO, FONTANA LORIS, BERGAMINI PAOLO BERGAMINI FRANCESCO E GALLINI MAURO,
rappresentanti e difesi dall’avv. Giorgio Fregni, con il quale sono
elettivamente domiciliati in Roma, via Ugo Bassi n. 3, presso lo studio
dell’avv. Ennio Mazzocco;
nonché
PELLACANI ALBERTO, MAGOGA MARIA GABRIELLA, BARALDI BRUNA, OCCHI AUGUSTO,
BARBIERI ANDREA, ABBOTTONI ALVISE, CALZOLARI CESARE, GUERZONI MARIA E AGUGLIARO
ROBERTO, non costituiti in giudizio;
nei confronti della
PROVINCIA DI MODENA, in persona del Presidente della Giunta provinciale in
carica, rappresentato e difeso dall’avv. Corrado Marzullo, con il quale è
elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere Flaminio n. 46 (presso il dr.
Gian Marco Grez);
e della
REGIONE EMILIA ROMAGNA, in persona del Presidente della Giunta regionale in
carica, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia Romagna, sez.
I^, n. 1023 del 22 novembre 2001;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dei signori Bergamini Arrigo,
Bertellini Anselmo, Silvestri Andrea, Ragazzi Giacomo Mario, Bermanini Federica,
Zucchi Angela, Morselli Fausto, Morselli Giacomino, Vincenzi Andrea, Edgardi
Luca, Cappi Roberto, Gavioli Giuseppe, Iemma Renzo, Tagliati Franco, Meschiari
Mario, Baraldi Ildebrando, Guerzoni Luca, Bergamini Franco, Cardinali
Gianfranco, Testi Rita, Rebecchi Mario, Rebecchi Romolo, Pignatti Alberto,
Cantarelli Maria Veneria, Rossi Quinto, Calzolari Giuseppe, Esposito Ludovico,
Fontana Loris, Bergamini Paolo, Bergamini Francesco, Gallini Mauro e della
Provincia di Modena;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 4 febbraio 2003 il Consigliere Carlo
Saltelli;
Uditi, altresì, l’avv. Michele Lioi, su delega dell’avv. Pittalis, per il comune
appellante, l’avv. E. Mazzocco, per delega dell’avv. G. Fregni e l'avv. P.
Quinto su delega dell'avv. C. Marzullo per gli appellati;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 19 luglio 2000 i signori Bergamini Arrigo, Bertellini
Anselmo, Pellacani Alberto, Silvestri Andrea, Ragazzi Giacomo Mario, Bermanini
Federica, Zucchi Angela, Magoga Maria Gabriella, Morselli Fausto, Morselli
Giacomino, Vincenzi Andrea, Edgardi Luca, Cappi Roberto, Gavioli Giuseppe, Iemma
Renzo, Tagliati Franco, Meschiari Mario, Baraldi Bruna, Baraldi Ildebrando,
Guerzoni Luca, Occhi Augusto, Bergamini Franco, Cardinali Gianfranco, Barbieri
Andrea, Testi Rita, Rebecchi Mario, Rebecchi Romolo, Pignatti Alberto,
Cantarelli Maria Veneria, Abbottoni Alvise, Rossi Quinto, Calzolari Cesare,
Calzolari Giuseppe, Esposito Ludovico, Guerzoni Maria, Fontana Loris, Bergamini
Paolo, Bergamini Francesco, Gallini Mauro e Agugliaro Roberto, tutti proprietari
di immobili e/o cittadini residenti in fabbricati ubicati nel Comune di San
Felice sul Panaro, chiedevano al Tribunale amministrativo regionale dell’Emilia
Romagna l’annullamento : a) della delibera del Consiglio comunale di San Felice
sul Panaro n. 36 del 29 maggio 2000, concernente « Esame osservazioni ed
approvazione variante delimitata al P.R.G. vigente (art. 15, comma 4) – Modifica
tracciato strada primaria Cispadana (tratto ricadente nel territorio comunale),
così come adottata con atto consiliare n. 88 del 29 ottobre 1999 » ; b) della
delibera della Giunta provinciale di Modena n. 59 del 1° febbraio 2000, avente
ad oggetto « Comune di San Felice sul Panaro – Variante specifica al P.R.G. -
De1iberazione del consiglio comunale n. 88 del 29 ottobre 1999 – Osservazioni ai
sensi dell’art. 15, comma 5, L.R. n. 47/78 e successive modificazioni; c) della
delibera del Consiglio comunale di San Felice sul Panaro n. 88 del 29 ottobre
1999, recante « Delibera del Consiglio comunale n. 90 del 30 ottobre 1998 avente
ad oggetto: « Variante delimitata al P.R.G. vigente – Modifica tracciato strada
primaria Cispadana (tratto ricadente nel territorio comunale) » - Esame
osservazioni – Provvedimenti » ; d) per quanto possa occorrere, delle altre
delibere consiliari del Comune di San Felice sul Panaro n. 38 del 3 maggio 1999,
recante « Variante Cispadana – Osservazioni presentate » e n. 90 del 30 ottobre
1998, avente ad oggetto « Variante delimitata al P.R.G. vigente – Modifica
tracciato strada primaria Cispadana (tratto ricadente nel territorio comunale) -
Adozione; e) nonché delle ulteriori delibere del Consiglio comunale di San
Felice sul Panaro n. 57 del 21 febbraio 1998 e della Giunta Municipale n. 57 del
21 febbraio 1998 e n. 427 del 23 settembre 1999, oltre a tutti gli altri
connessi, preordinati e conseguenti.
I ricorrenti, mediante tredici articolati motivi di censura deducevano
l’illegittimità della scelta dell’amministrazione comunale di San Felice sul
Panaro di modificare parzialmente il tracciato della realizzanda strada
regionale Cispadana, collocandola di circa un chilometro più a nord rispetto
alle previsioni del progetto di massima, approvato con la precedente delibera
consiliare n. 66 dell’8 aprile 1986.
In particolare, con un primo gruppo di censure, riconducibili ai motivi I – VII
e XI – XII, essi si dolevano dell’incoerenza, dell’inadeguatezza e della
contraddittorietà della scelta, affetta anche da vizio di motivazione e da
carente istruttoria, priva com’era non solo della necessaria valutazione
d’impatto ambientale, pur essendo evidente la sua confliggenza con gli interesse
ambientali dei luoghi così gravemente incisi, ma anche dell’indicazione delle
ragioni che avevano indotto alla modifica del tracciato viario anche in
relazione alle scelte operate dai comuni contermini e alle perplessità
manifestate dalla stessa amministrazione provinciale di Modena; con un secondo
gruppo di censure, imperniate sui motivi VIII – X, denunciavano, poi, che
l’adozione e l’approvazione della variante in esame era avvenuta con la
partecipazione ed il voto favorevole del sindaco, sig. Cestari Mauro, che, in
quanto parente entro il quarto grado di cittadini interessati allo spostamento
del tracciato di strada da realizzare (in quanto il nuovo tracciato dell’arteria
stradale non incideva più sui beni di loro proprietà), aveva l’obbligo di
astenersi, e aggiungevano che un’identica situazione di conflitto di interesse
sussisteva anche nei confronti di alcuni componenti della c.d. Commissione
Cispadana, istituita con le delibere n. 1 del 20 febbraio 1998 del Consiglio
Comunale e n. 57 del 21 febbraio 1998 della Giunta Municipale, che con il
proprio parere aveva contribuito alla scelta del nuovo tracciato stradale.
L’adito Tribunale, nella resistenza del Comune di San Felice sul Panaro e della
Provincia di Modena, per un verso, accoglieva il ricorso, annullando sia le
delibere consiliari n. 88 del 29 ottobre 1999 e n. 36 del 29 maggio 2000
(rispettivamente di adozione e di approvazione della variante), con effetti
travolgenti sulla delibera della Giunta provinciale di Modena n. 59 del 1°
febbraio 2000, sia quelle relative alla costituzione della c.d. Commissione
cispadana e alle conclusioni da essa raggiunte, e cioè la delibera consiliare n.
1 del 20 febbraio 1998, nonché le delibere n. 57 del 2 febbraio 1998 e n. 427
del 23 settembre 1999 della Giunta comunale di San Felice sul Panaro; per altro
verso, poi, dichiarava inammissibile per carenza di interesse l’impugnazione
delle delibere consiliari n. 90 del 30 ottobre 1998, relativa alla prima
adozione della variante, e n. 38 del 3 maggio 1999, di presa d’atto delle
osservazioni presentate e contestuale rinvio del loro esame.
Ad avviso del Tribunale, erano innanzitutto fondati ed assorbenti nei confronti
delle delibere di adozione e di approvazione della variante i motivi di censura
relativi alla violazione dell’obbligo di astensione gravante sul sindaco, sig.
Mauro Cestari, essendo stato documentalmente provato il suo rapporto di
parentela entro il quarto grado con il sig. Arrigo Cestari, proprietario di un
bene che, per effetto della modifica del tracciato stradale, non era più
ricompresso nell’area necessaria per la realizzazione della strada Cispadana;
erano inoltre fondati i motivi appuntati nei confronti delle delibere con cui
era stata istituita la c.d. Commissione Cispadana, non solo perché, non essendo
stati individuati i criteri per la effettiva scelta dei rappresentanti dei
cittadini, la sig. Barbara Spaggiari risultava essere rappresentante solo di una
determinata categoria di cittadini, portatori di un interesse particolare
rispetto alla realizzazione della strada, per quanto anche sulla stessa,
anch’essa proprietaria di un bene non più interessato alla realizzazione della
strada Cispadana grazie alla contestata modifica del tracciato viario, gravava
un obbligo di astensione.
Avverso tale sentenza ha proposto appello il Comune di San Felice sul Panaro,
asserendone la erroneità e chiedendone la riforma alla stregua di un unico
articolato motivo di censura, con il quale ha sostanzialmente lamentato che i
primi giudici avevano fatto cattiva applicazione al caso di specie delle norme e
dei principi che regolano l’obbligo di astensione degli amministratori pubblici
in materia di adozione e di approvazione degli strumenti urbanistici.
In particolare, ad avviso dell’amministrazione comunale appellante, la modifica
del precedente tracciato della realizzanda strada, per effetto della quale il
bene di proprietà del sig. Arrigo Cestari, cugino del sindaco, sig. Mauro
Cestari, non era più compreso tra i beni interessati alla realizzazione della
strada Cispadana, non integrava gli estremi di quella correlazione diretta ed
immediata tra il provvedimento assunti e gli interessi specifici
dell’amministrazione, solo in presenza della quale sarebbe scattato per il
predetto amministratore l’obbligo di astensione; tanto più che, per un verso,
sarebbe mancata, nel caso di specie qualsiasi prova ed addirittura qualsiasi
indizio circa il pregiudizio derivante al predetto cittadino dalla originaria
localizzazione del tracciato e quindi del vantaggio ottenuto con la modifica del
tracciato, e che, per altro verso, l’articolo 19 della legge 3 agosto 1999, n.
265, aveva significativamente ristretto l’obbligo di astensione in materia di
adozione e approvazione di strumenti urbanistici all’esistenza di interessi
specifici, di cui nel caso di specie non sarebbe stato fornito il benché minimo
indizio, per non paralizzare il fondamentale esercizio della funzione di
pianificazione urbanistica, con la conseguenza che una sua diversa
interpretazione, come quella sostenuta dai giudici di primo grado, ne comportava
l’illegittimità costituzionale per violazione degli articoli 5, 97, 118, 119 e
128 della Costituzione.
Inoltre, sempre secondo le tesi dell’appellante, la delibera istitutiva della
c.d. Commissione Cispadana conteneva effettivamente l’indicazione delle modalità
della sua effettiva composizione, così che non sussisteva affatto il presunto
vizio riscontro dai primi giudici, i quali poi avevano erroneamente ed
illegittimamente esteso ad un suo componente, la sig. Barbara Spaggiari,
l’obbligo di astensione letteralmente previsto dall’articolo 19 della legge n.
265 del 1999 solo per gli amministratori.
Si sono costituiti nel giudizio di appello i signori Bergamini Arrigo,
Bertellini Anselmo, Silvestri Andrea, Ragazzi Giacomo Mario, Bermanini Federica,
Zucchi Angela, Morselli Fausto, Morselli Giacomino, Vincenzi Andrea, Edgardi
Luca, Cappi Roberto, Gavioli Giuseppe, Iemma Renzo, Tagliati Franco, Meschiari
Mario, Baraldi Ildebrando, Guerzoni Luca, Bergamini Franco, Cardinali
Gianfranco, Testi Rita, Rebecchi Mario, Rebecchi Romolo, Pignatti Alberto,
Cantarelli Maria Veneria, Rossi Quinto, Calzolari Giuseppe, Esposito Ludovico,
Fontana Loris, Bergamini Paolo, Bergamini Francesco, Gallini Mauro, i quali
hanno dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza dei motivi posto a fondamento
dell’avverso gravame, riproponendo i motivi del ricorso introduttivo del
giudizio di primo grado non esaminati e dichiarati assorbiti dalla sentenza
impugnata.
Anche la Provincia di Modena si è costituita in giudizio, deducendo innanzitutto
che nessuna censura era stata sollevata in primo grado avverso la delibera della
Giunta provinciale n. 59 del 1° febbraio 2000, pure indicata tra gli atti
impugnati, sostenendo in ogni caso la piena legittimità degli atti assunti
dall’amministrazione comunale di San Felice sul Panaro circa la modifica
dell’originario tracciato della realizzanda strada Cispadana e concludendo,
quindi, per l’accoglimento del gravame.
D I R I T T O
I. E’ controversa la legittimità degli atti di pianificazione urbanistica
assunti dal Comune di San Felice sul Panaro con le delibere specificamente
indicate nella esposizione in fatto, attraverso le quali è stato modificato il
tracciato originario della realizzanda strada Cispadana, il cui progetto
esecutivo era stato approvato con delibera consiliare n. 66 dell’8 aprile 1986,
spostandolo di circa un chilometro più a nord.
Il Comune di San Felice sul Panaro ha chiesto la riforma della sentenza n. 1023
del 22 novembre 2001, con la quale il Tribunale amministrativo regionale
dell’Emilia – Romagna, sez. I, accogliendo il ricorso proposto da Bergamini
Arrigo e dagli altri litisconsorti segnati in epigrafe, ha annullato i predetti
piani di pianificazione urbanistica, ritenendoli – a suo avviso – erroneamente
inficiati per la violazione dell’obbligo di astensione da parte del Sindaco con
riferimento alle delibere, rispettivamente di adozione (consiliare n. 88 del 29
ottobre 1999) e di approvazione (consiliare n. 36 del 29 maggio 2000) della
variante in discussione, e della Sig. Roberta Spaggiari, componente della c.d.
Commissione Cispadana, quanto alle delibere, consiliare n. 1 del 20 febbraio
1998 e di Giunta comunale n. 57 del 21 febbraio 1998 e n. 427 del 23 settembre
1999; infatti, secondo l’amministrazione appellante, l’erronea convinzione dei
primi giudici era il frutto di una inammissibile interpretazione dell’articolo
19 della legge 3 agosto 1999, n. 265, e di un’altrettanto superficiale
valutazione del materiale probatorio in atti.
Una parte degli originari ricorrenti, puntualmente indicati in epigrafe, si è
costituita in appello, contestando l’ammissibilità e la fondatezza dell’avverso
gravame di cui ha chiesto il rigetto, riproponendo tuttavia all’esame della
Sezione le censure mosse in primo grado nei confronti degli atti impugnati e
ritenute assorbite nella sentenza impugnata; la Provincia di Modena, invece, pur
evidenziando preliminarmente la completa estraneità al giudizio de qua., non
essendo stato fatto valere alcun vizio nei confronti della propria delibera di
Giunta n. 59 del 1° febbraio 2000, pure indicata tra gli atti impugnati in primo
grado, ha sostenuto la piena conformità alla legge dei contestati atti di
pianificazione urbanistica assunti dal Comune di San Felice sul Panaro.
II. Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.
II.1. Esaminando l’unico motivo di appello, nella parte cui è stato contestato
che nel caso di specie sussistesse in capo al Sindaco, Sig. Cestari Mauro,
l’obbligo di astenersi dalla partecipazione alla discussione ed alla votazione
delle delibere di adozione e di approvazione della variante urbanistica recante
la modifica all’originario tracciato della strada Cispadana, in punto di fatto
deve rilevarsi che l’Amministrazione appellante non ha contestato la
documentazione probatoria, versata in atti dai ricorrenti sin dal primo grado,
da cui risulta innanzitutto che il Sindaco, sig. Cestari Mauro, è effettivamente
parente entro il quarto grado del sig. Arrigo Cestari, essendo figli di due
fratelli (rispettivamente, Cestari Dante e Cestari Agostino.
Il signor Cestari Arrigo, sempre dall’esame della documentazione in atti, ed in
particolare dalla visura per partita catastale dell’Ufficio del Territorio di
Modena n. 68223 del 29 luglio 2000, risulta essere proprietario per ½ delle
particelle n. 119 e 171 del foglio 8 del catasto terreni del Comune di San
Felice sul Panaro, la prima delle quali (n. 119) ricompresa nell’area di
rispetto e la seconda (n. 171), ricadente interamente addirittura nel tracciato
del progetto originario della realizzanda strada Cispadana.
Ugualmente non è stato contestato che, per effetto dei contestati atti di
pianificazione urbanistica assunti dal Comune di San Felice sul Panaro, della
cui legittimità si discute, i predetti fondi di proprietà del sig. Arrigo
Cestari non sia più in alcun modo interessati dalla realizzazione della strada
Cispadana.
Ciò precisato, la Sezione è dell’avviso che correttamente i giudici di prime
cure hanno ritenuto che nel caso di specie incombeva sul Sindaco del Comune di
San Felice sul Panaro l’obbligo di astenersi dal prendere parte alla discussione
ed alla votazione delle delibere di adozione e di approvazione della variante
recante la modificazione dell’originario tracciato della realizzanda strada
Cisalpina.
Invero, come ripetutamente ricordato dalla giurisprudenza di questo consesso,
l’obbligo di astensione che incombe sugli amministratori comunali in sede di
adozione (e di approvazione) di atti di pianificazione urbanistica sorge per il
solo fatto che, considerando lo strumento stesso l’area alla quale
l’amministratore è interessato, si determini il conflitto di interessi, a nulla
rilevando il fine specifico di realizzare l’interesse privato e/o il concreto
pregiudizio dell’amministrazione pubblica (C.d.S., sez. IV, 3 settembre 2001, n.
4622; 5 luglio 2000, n. 3734; 18 maggio 1998, n. 827).
Tale obbligo, che trova fondamento nei principi di legalità, imparzialità e
trasparenza che deve caratterizzare l’azione amministrativa, ai sensi
dell’articolo 97 della Costituzione, essendo finalizzato ad assicurare
soprattutto nei confronti di tutti gli amministrati la serenità della scelta
amministrativa discrezionale (C.d.S., sez. IV, 23 febbraio 2001, n. 1038;23
settembre 1996, n. 1035; 20 settembre 1993, n. 794) costituisce regola di
carattere generale, che non ammette deroghe ed eccezioni e ricorre quindi ogni
qualvolta sussiste una correlazione diretta ed immediata fra la posizione
dell’amministratore e l’oggetto della deliberazione, pur quando la votazione non
potrebbe avere altro apprezzabile esito e quand’anche la scelta fosse in
concreto la più utile e la più opportuna per lo stesso interesse pubblico (C.d.S.,
sez. IV, 12 dicembre 2000, n. 6596; 22 febbraio 1994, n. 162).
Nel caso di specie non può fondatamente negarsi non solo il rapporto di
parentela, come sopra evidenziato tra il sindaco ed il sig. Cestrari Arrigo, ma
anche la correlazione diretta ed immediata tra la delibera di adozione della
variante, recante la modifica dell’originario tracciato della realizzanda strada
Cispadana e la nuova destinazione dei fondi del predetto sig. Cestari Arrigo,
non più soggetti ad espropriazione, quanto alla particella n. 171 (in quanto non
più ricompreso nello stesso tracciato viario), e non più ricadente nell’area di
rispetto, quanto alla particella n. 119.
E’ di tutta evidenza il vantaggio, concreto, diretto ed immediato conseguito dai
predetti fondi in virtù della variante contestata, essendo essi stati restituiti
interamente alla pienezza delle facoltà di disposizione e di godimento del
proprietario, con tutte le ovvie conseguenze non solo sotto il profilo della
integrale possibilità di utilizzazione, ma anche del ripristinato valore
economico di scambio.
E’ del tutto ininfluente, come già si è avuto modo di sottolineare, la asserita
inesistenza da parte del Sindaco di uno specifico fine di favorire gli interessi
del parente ovvero di pregiudicare quelli dell’ente locale, essendo invece
decisiva l’esistenza della indiscutibile correlazione diretta ed immediata tra
le delibere di variante (adozione e approvazione) e la nuova destinazione dei
fondi di proprietà del sig. Arrigo Cestari ed il rapporto di parentela esistente
tra questi ed il Sindaco.
Tali conclusioni non contrastano con le previsioni della norma dell’articolo 19
della legge 3 agosto 1999, n. 265, confluite poi nell’articolo 78 della del D.
Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, atteso che, diversamente da quanto sostenuto
dall’amministrazione appellante, non può ragionevolmente dubitarsi dello
specifico interesse del sig. Arrigo Cestari a conseguire per i suoi beni una
destinazione urbanistica che li sottraesse ai vincoli derivanti dall’originario
tracciato della realizzanda strada Cispadana e li restituisse al suo pieno
godimento e alla sua piena utilizzazione, ottenuta proprio grazie ai
provvedimenti di pianificazione urbanistica di cui si discute.
Il motivo di doglianza, sotto tale profilo, è pertanto destituito di fondamento.
II.2. Ugualmente infondato, ad avviso della Sezione, è il motivo di censura
articolato nei confronti della sentenza impugnata con riguardo alla posizione
della sig. Barbara Spaggiari.
II.2.1. Giova innanzitutto evidenziare che con la delibera consiliare n. 1 del
20 febbraio 1998, in considerazione delle problematiche insorte proprio in
ordine alla concreta realizzazione della strada Cispadana secondo il progetto
approvato con la delibera consiliare n. 66 dell’8 aprile 1986, e alla necessità
di apportarvi eventuali modifiche in ragioni delle sopravvenute esigenze
prospettate anche dai cittadini, fu approvato un ordine del giorno che prevede
la costituzione di un’apposita commissione, avente il compito di proporre
un’alternativa al tracciato originariamente approvato, composta dal Sindaco, da
due capigruppo, da un componente nominato da ciascuno dei due gruppi consiliari,
in rappresentanza delle liste, da un tecnico e da un componente del comitato
nominato dai consiglieri.
Con la delibera n. 57 del 21 febbraio 1998 la Giunta Comunale fu nominata
predetta Commissione, tra i cui componenti fu compresa la Sig. Barbara Spaggiari,
verbalmente designata dal comitato dei cittadini.
Come hanno correttamente rilevato i giudici di primo grado nella delibera
consiliare n. 1 del 20 febbraio 1998 non sono in alcun modo individuate le
modalità di scelta dei componenti del rappresentante dei cittadini e tanto meno
viene chiarito quale sia il ruolo nella vicenda in questione dell’indicato
“comitato di cittadini”, il che importa evidentemente la illegittimità della
stessa composizione della istituita commissione di studio, per la violazione dei
principi di trasparenza, legalità, buon andamento ed imparzialità che devono
presiedere all’azione della pubblica amministrazione.
Poiché il compito della commissione di cui si discute era proprio quello di
suggerire un eventuale tracciato stradale della realizzanda Cispadana
alternativa a quello originariamente approvato, non solo doveva essere
puntualmente chiarito quale fosse il ruolo del comitato dei cittadini, ivi
previsto, in relazione agli interessi generali dell’intera collettività, ovvero
quali fossero i rilevanti interessi di cui erano portatori i cittadini che
facevano parte del comitato e tali da differenziarli dall’interesse collettivo
dell’intera collettività, ma dovevano essere indicate, quanto meno in linea di
larga massima, le modalità di scelta del relativo rappresentate, onde evitare
che in modo arbitrario ed irragionevole si assicurasse un’inammissibile tutela
di un gruppo di cittadini portatori di interessi particolari, senza dar conto
dell’interesse pubblico ad assicurare quella particolare tutela.
Né può opporsi, come ha tentato di sostenere la parte appellante, che,
trattandosi di una commissione non prevista dalla legge e quindi di una
determinazione piena ed esclusiva dell’Amministrazione comunale circa
l’insediamento della commissione, i motivi di censura sollevati in primo grado e
ritenuti fondati dall’adito Tribunale sarebbero irrilevanti.
E’ sufficiente rilevare al riguardo che i principi fissati dall’articolo 97
della Costituzione devono ispirare tutta l’attività della pubblica
amministrazione e non solo quella vincolata ovvero quella prevista direttamente
dalla legge: compito dell’azione amministrativa è quella, in ogni caso, di
perseguire l’interesse pubblico e quest’ultimo non può essere assicurato senza
il rispetto di quei principi fondamentali sopra indicati.
II.2.2. Quanto fin qui sostenuto trova poi conferma in concreto nella
circostanza che anche la sig. Barbara Spaggiari versava in una evidente
situazione di conflitto di interessi con la scelta del nuovo tracciato stradale
suggerito (e che ha dato luogo ai contestati provvedimenti di pianificazione
urbanistica), di tal che anche su di essa incombeva l’obbligo di astenersi.
Invero, come emerge dalla non contestata documentazione versata in atti, ed in
particolare dalla visura per partita catastale dell’Ufficio del Territorio di
Modena n. 61629 del 20 luglio 2000, ella risulta essere proprietaria
dell’immobile riportato al foglio 5, particella 263, sub. 2, del catasto
fabbricati del Comune di San Felice sul Panaro, ricadente interamente nel
tracciato del progetto originario della realizzanda strada Cispadana.
Per tale specifica ed incontestata condizione, essendo essa ragionevolmente
interessata a conseguire per il suo bene una modifica dell’originario tracciato
stradale che lo sottraesse all’esproprio, fine ottenuto proprio grazie ai
provvedimenti di pianificazione urbanistica di cui si discute e che hanno fatto
proprie le conclusioni circa il nuovo tracciato della strada cui era pervenuta
la commissione (c.d. Cispadana), non vi è dubbio che dovesse astenersi non solo
dal prendere parte ai lavori della commissione, ma addirittura dal farne parte,
essendo direttamente coinvolto un proprio specifico interesse che incideva sulla
serenità di giudizio e sulla trasparenza delle determinazioni, in modo
addirittura più deciso e pregnante di quanto sopra accennato con riguardo alla
posizione del Sindaco.
Il fatto che la predetta signora Barbara Spaggiari non fosse amministratore
comunale non esclude la sussistenza dell’obbligo di astensione a suo carico: se
è vero che l’articolo 19 della legge 3 agosto 1999, n. 265, ha quali destinatari
solo gli amministratori comunali, non può sottacersi che il più volte citato
obbligo di astensione, in quanto espressione dei principi di legalità,
imparzialità buon andamento dell’azione amministrativa, fissati dall’articolo 97
della Costituzione, è espressione di una regola generale ed inderogabile, di
ordine pubblico, applicabile quindi anche al di fuori delle ipotesi
espressamente contemplate dalla legge (C.d.S., sez. V, 9 dicembre 1997, n.
1484), che scatta automaticamente allorquando sussiste un diretto e specifico
collegamento tra la deliberazione ed un interesse proprio di colui che vota o
dei suoi congiunti.
III. In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte, l’appello proposto
dal Comune di San Felice sul Panaro deve essere respinto: ciò esime la Sezione
dall’esame dei motivi di censura svolti in primo grado, dichiarati assorbiti, e
riproposti dagli appellati.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo nei
confronti degli originari ricorrenti costituiti nel presente giudizio di
appello; può disporsi, tuttavia, la loro compensazione nei rapporti con la
Provincia di Modena.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente
pronunciando sull’appello proposto dal Comune di San Felice sul Panaro avverso
la sentenza n. 1023 del 22 novembre 2001 del Tribunale amministrativo regionale
dell’Emilia Romagna, sez. I^, lo respinge.
Condanna il predetto Comune di San Felice sul Panaro al pagamento in favore
degli appellati costituiti in giudizio delle spese del presente grado, liquidate
complessivamente in €. 5.000, 00 (cinquemila).
Compensa le spese di giudizio nei confronti della Provincia di Modena.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 4 febbraio 2003 dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in camera di consiglio con
l’intervento dei seguenti signori:
RICCO STENIO - Presidente
SALVATORE COSTANTINO - Consigliere
RULLI DEDI MARINELLA - Consigliere
CARINCI GIUSEPPE - Consigliere
SALTELLI CARLO – Consigliere, est.
1) PRG - obbligo di astensione degli amministratori comunali in sede di adozione - principi di legalità, imparzialità e trasparenza. L’obbligo di astensione che incombe sugli amministratori comunali in sede di adozione (e di approvazione) di atti di pianificazione urbanistica sorge per il solo fatto che, considerando lo strumento stesso l’area alla quale l’amministratore è interessato, si determini il conflitto di interessi, a nulla rilevando il fine specifico di realizzare l’interesse privato e/o il concreto pregiudizio dell’amministrazione pubblica (C.d.S., sez. IV, 3 settembre 2001, n. 4622; 5 luglio 2000, n. 3734; 18 maggio 1998, n. 827). Tale obbligo, che trova fondamento nei principi di legalità, imparzialità e trasparenza che deve caratterizzare l’azione amministrativa, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, essendo finalizzato ad assicurare soprattutto nei confronti di tutti gli amministrati la serenità della scelta amministrativa discrezionale (C.d.S., sez. IV, 23 febbraio 2001, n. 1038;23 settembre 1996, n. 1035; 20 settembre 1993, n. 794) costituisce regola di carattere generale, che non ammette deroghe ed eccezioni e ricorre quindi ogni qualvolta sussiste una correlazione diretta ed immediata fra la posizione dell’amministratore e l’oggetto della deliberazione, pur quando la votazione non potrebbe avere altro apprezzabile esito e quand’anche la scelta fosse in concreto la più utile e la più opportuna per lo stesso interesse pubblico (C.d.S., sez. IV, 12 dicembre 2000, n. 6596; 22 febbraio 1994, n. 162). Consiglio di Stato, Sezione IV - 26 maggio 2003 sentenza n. 2826
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