AmbienteDiritto.it Copyright © Ambiente Diritto.it
Legislazione giurisprudenza Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
CONSIGLIO DI STATO, Sezione VI, 13 febbraio 2003 (C.c. 17.12.2002), Sentenza n. 790
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto dalla Soprintendenza per i beni ambientali ed architettonici artistici e storici della Calabria, in persona del titolare pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso la stessa in Roma via dei Portoghesi n. 12;
contro
Salteg s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall' Avv. Alfredo Gualtieri, ed elettivamente domiciliato presso la dott.ssa Anna Bei (studio Rosati), in Roma, via Ovidio, n. 10;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, n. 1753/2002;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della società appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 17. dicembre 2002 relatore il Consigliere Roberto Chieppa.
Uditi l'Avv. dello Stato Gallo e l'Avv. Gualtieri;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto
Con il ricorso in appello in epigrafe la Soprintendenza per i beni ambientali ed architettonici artistici e storici della Calabria ha chiesto l'annullamento della sentenza n. 1753/2002 con la quale il Tar per la Calabria ha accolto il ricorso proposto dalla Salteg s.r.l. avverso il decreto n. 144 bis del 9-5-2001, con cui l'appellante Soprintendenza ha annullato il provvedimento di autorizzazione paesaggistica n. 14/2001 adottato dall'amministrazione provinciale di Catanzaro per un progetto di realizzazione di una darsena turistica da ubicare nelle vicinanze della foce del torrente Gallipari nel territorio del Comune di Badolato.
L'appello viene proposto per i seguenti motivi:
1) insussistenza dell'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche, tenuto anche conto di quanto previsto dal regolamento 19 giugno 2002 n. 165;
2) l'impresa ricorrente in primo grado era comunque venuta a conoscenza del procedimento di annullamento, in occasione della valutazione da parte della Soprintendenza della autorizzazione concessa dal Comune di Badolato;
3) il Tar ha omesso di fare esplicitamente salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Autorità resistente, rendendo così incerta la possibilità della competente Soprintendenza di riavviare il procedimento di annullamento.
La Salteg s.r.l. si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione dell'appello e riproponendo i motivi assorbiti in primo grado
All'odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
Diritto
1. Con l'impugnata sentenza il Tar ha accolto il ricorso proposto dalla società odierna appellata, ritenendo l'illegittimità del provvedimento di annullamento, adottato dalla Soprintendenza, per l'omessa comunicazione di avvio del procedimento.
L'amministrazione appellante contesta la decisione, richiamando il regolamento 19 giugno 2002 n. 165, con cui è stata esclusa la necessità della comunicazione di avvio per i procedimenti di iniziativa di parte, tra i quali è stato espressamente incluso quello in esame.
Il motivo è privo di fondamento.
La Sezione non ritiene di doversi discostare dal più recente proprio orientamento, secondo cui l'amministrazione statale è obbligata a comunicare al privato l'avvio del procedimento di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche allo scopo di consentire all'interessato di avvalersi degli strumenti di partecipazione e di accesso, previsti dalla legge n. 241/90 (vedi Cons. Stato; VI n. 2983/2002; 2984/2002; 909/2000; 4546/2000).
Si riportano le argomentazione, poste a fondamento della tesi favorevole alla sussistenza dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento:
a) in mancanza di un atto di comunicazione dell'avvio della nuova fase, il destinatario del provvedimento di autorizzazione non è in grado di conoscere il preciso momento di perfezionamento o di integrazione dell'efficacia dell'atto autorizzatorio, decorrendo il termine di sessanta giorni solo dal momento in cui perviene all'amministrazione statale la documentazione completa;
b) il potere di annullamento, attribuito al Ministro per i beni culturali ed ambientali dall'art. 82, ultimo comma, del D.P.R. n. 616/1977 (oggi art. 151 del D. Lgs. n. 490/99), è esercitato in una successiva fase endoprocedimentale, che ha natura di secondo grado e che è di competenza di un diverso organo rispetto a quello che ha rilasciato l'autorizzazione;
c) la Corte Costituzionale, con sentenza n. 383/1996, ha ritenuto sussistente l'obbligo, di cui all'art. 7 della Legge n. 241/90, anche per le successive ed autonome fasi endoprocedimentali, con la sola esclusione dell'ipotesi, che non ricorre nel caso di specie, in cui la fase successiva sia dovuta all'iniziativa dell'interessato.
d) detti principi sono stati ribaditi recentemente dalla Corte Costituzionale proprio con riferimento al procedimento in questione in sede di conflitto di attribuzione, proposto nei confronti dello Stato dalla Regione autonoma della Valle d'Aosta (Corte Cost. n. 437/2000). I principi affermati dalla Consulta appaiono pienamente applicabili anche ai rapporti tra autorità ministeriale e soggetti privati proprio alla luce delle ulteriori considerazioni espresse dalla Corte nella citata sentenza: "la semplice comunicazione può consentire alla Regione (cosi come tale possibilità non può essere esclusa per il soggetto titolare della autorizzazione) di fornire - se crede opportuno - eventuali ulteriori elementi, documenti o delucidazioni, tenuto conto dei termini perentori per l'esercizio del potere di annullamento dell'autorizzazione da parte dello Stato e, a sua volta, di informare il soggetto titolare della stessa autorizzazione (rilasciata dalla medesima Regione, con conseguenti eventuali responsabilità) dei rischi di iniziare o proseguire i lavori oggetto di autorizzazione regionale, efficace ed operante pure in pendenza del termine per l'annullamento."
e) la Corte Costituzionale ha infine sottolineato che "l'anzidetto esercizio del potere di annullamento statale delle autorizzazioni paesistiche come espressione di sistema di concorrenza di poteri, realizzato non attraverso un atto complesso o una intesa, costituisce sempre una fase di secondo grado (rispetto ad una autorizzazione regionale perfetta ed efficace), nella quale vi è possibilità di introdurre - d'ufficio o su iniziativa dei soggetti portatori di interessi qualificati - documentazione ed elementi di fatto ulteriori rispetto all'istruttoria regionale. Questa speciale fase di secondo grado si caratterizza per l'autorità (statale) diversa da quella di primo grado (regionale), con un diverso responsabile del procedimento
f) la comunicazione dell'avvio del procedimento è strumentale alla partecipazione del destinatario dell'atto al procedimento stesso, dovendo essere indicati l'amministrazione procedente, l'oggetto ed il responsabile del procedimento e l'ufficio, presso cui si può prendere visione degli atti. Le due fasi (la prima di competenza delle Regioni o dei Comuni e la seconda di competenza del Ministro o dei Soprintendenti delegati), sebbene connesse, hanno una tale diversità sotto il profilo dei soggetti competenti che gli elementi relativi alla prima fase, conosciuti dal privato, sono del tutto diversi da quelli inerenti la seconda fase, destinata a svolgersi presso uffici statali e che non è dovuta all'iniziativa dell'interessato, che è solo edotto della sua eventualità.
g) in un procedimento, quale quello in esame, l'omissione della comunicazione non consente al destinatario dell'atto neanche di conoscere le concrete modalità di svolgimento dell'ulteriore fase. Il destinatario del provvedimento di autorizzazione paesaggistica, infatti, non conosce quale sia l'ufficio, che procede al controllo di legittimità dell'autorizzazione e non ha quindi la possibilità né di prendere visione degli atti, né di presentare memorie ed osservazioni (si deve tenere presente che, come nel caso di specie, molte competenze sono state delegate dal Ministro alle Soprintendenze, ma che, trattandosi di atti interni, il privato non è tenuto a conoscere l'esistenza della delega). Ad esempio, in caso di incompletezza della documentazione, l'apporto partecipativo del privato può assumere particolare valore per l'accelerazione della procedura, che è nell'interesse sia del privato che dell'amministrazione procedente.
h) richiedere al ricorrente di dimostrare in concreto che la sua partecipazione al procedimento avrebbe determinato un diverso esito svuota la portata innovativa dell'istituto della partecipazione (si arriverebbe a rendere sempre irrilevante il motivo di ricorso: il diverso esito del procedimento finirebbe per dipendere unicamente dalla fondatezza degli ulteriori motivi di ricorso con conseguente impossibilità di accoglimento dell'impugnazione per il solo di vizio di omessa comunicazione). In procedimenti caratterizzati da un'elevata discrezionalità risulterebbe estremamente difficile, per il giudice amministrativo, valutare se l'apporto partecipativo e collaborativo del privato sarebbe stato (in concreto) tale da determinare una diversa ponderazione comparativa dell'interesse particolare in relazione all'interesse primario.
i) l'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento di annullamento dell'autorizzazione paesaggistica è anche espressamente previsto dal regolamento del Ministero dei beni culturali ed ambientali di attuazione delle disposizioni della Legge n. 241/90 (D.M. 13-6-94 n. 495).
Come emerge chiaramente, l'espressa previsione regolamentare dell'amministrazione dei beni culturali ed ambientali ha costituito solo uno degli elementi, in base ai quali è stata ritenuta la sussistenza dell'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche.
Peraltro, la modifica al citato regolamento, introdotta con il D.M. 19 giugno 2002 n. 165 ed invocata dall'amministrazione appellante, costituisce elemento sopravvenuto rispetto al provvedimento impugnato e non può quindi essere applicata ratione temporis alla fattispecie in esame.
Non si rende quindi necessario valutare in questa sede la legittimità della citata modifica regolamentare e la coerenza con i principi generali esposti in precedenza.
2. E' anche infondata l'ulteriore censura, con cui l'amministrazione appellante sostiene che l'impresa ricorrente in primo grado era comunque venuta a conoscenza del procedimento d annullamento, in occasione della valutazione da parte della Soprintendenza della autorizzazione concessa dal Comune di Badolato.
Infatti, l'eventuale conoscenza di un precedente procedimento di annullamento relativo a diversa autorizzazione paesaggistica, rilasciata dal comune di Badolato, non può in alcun modo comportare una presunzione di conoscenza di un diverso e successivo procedimento di annullamento di altra autorizzazione ambientale, a nulla rilevando la circostanza che anche la prima autorizzazione annullata era relativa al medesimo intervento modificativo dei luoghi.
3. Con ulteriore censura l'amministrazione deduce che il giudice di primo grado ha omesso di fare esplicitamente salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Autorità resistente, rendendo così incerta la possibilità della competente Soprintendenza di riavviare il procedimento di annullamento.
Il motivo è inammissibile.
La "salvezza degli ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa" costituisce, infatti, una mera clausola di stile, la cui assenza non comporta certo l'impossibilità di rinnovare il procedimento amministrativo nelle ipotesi in cui ciò è consentito.
Il motivo di appello proposto non attiene all'oggetto della controversia in esame, ma tende ad una pronuncia giurisdizionale che legittimi la successiva ed eventuale attività amministrativa.
La censura è inammissibile, in quanto l'oggetto del processo amministrativo non può essere costituito dalla verifica della legittimità di atti, non ancora posti in essere e che rientrano nell'autonomia decisionale dell'amministrazione.
Pertanto, la questione dell'ammissibilità di un rinnovo del procedimento di competenza della Soprintendenza, in ipotesi di accoglimento, per motivi di carattere procedimentale, del ricorso giurisdizionale avverso un precedente annullamento, potrà essere esaminata in sede di verifica della legittimità di un eventuale nuovo provvedimento adottato dall'amministrazione.
Peraltro, nel caso di specie, non risulta che l'amministrazione abbia adottato un nuovo provvedimento a seguito della sospensione cautelare dell'impugnato provvedimento e della successiva sentenza del Tar, non sospesa dal giudice di appello.
4. In conclusione, l'appello deve essere respinto e conseguentemente non devono essere esaminati i motivi assorbiti in primo grado e riproposti in appello dalla Salteg s.r.l..
Ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 17 dicembre 2002 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Mario Egidio SCHINAIA Presidente
Sergio SANTORO Consigliere
Alessandro PAJNO Consigliere
Luigi MARUOTTI Consigliere
Roberto CHIEPPA Consigliere Est.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 13 FEB. 2003.
1) Beni culturali e ambientali - Annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche - Comunicazione dell'avvio del procedimento - Obbligo - Strumenti di partecipazione e di accesso - Termini. L'amministrazione statale è obbligata a comunicare al privato l'avvio del procedimento di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche allo scopo di consentire all'interessato di avvalersi degli strumenti di partecipazione e di accesso, previsti dalla l. n. 241 del 1990, (vedi Cons. Stato; VI n. 2983/2002; 2984/2002; 909/2000; 4546/2000). In mancanza di un atto di comunicazione dell'avvio della nuova fase, il destinatario del provvedimento di autorizzazione non è in grado di conoscere il preciso momento di perfezionamento o di integrazione dell'efficacia dell'atto autorizzatorio, decorrendo il termine di sessanta giorni solo dal momento in cui perviene all'amministrazione statale la documentazione completa. CONSIGLIO DI STATO, sez. VI, 13 febbraio 2003 (C.c. 17 dicembre 2002), sentenza n. 790
2) Beni culturali e ambientali - Annullamento dell’autorizzazione paesaggistica - Avvio del procedimento - Comunicazione - Obbligo. L'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento di annullamento dell'autorizzazione paesaggistica è anche espressamente previsto dal regolamento del Ministero dei beni culturali ed ambientali di attuazione delle disposizioni della Legge n. 241/90 (D.M. 13-6-94 n. 495) CONSIGLIO DI STATO, Sezione VI, 13 febbraio 2003 (C.c. 17.12.2002), Sentenza n. 790
3) Beni culturali e ambientali - Esercizio del potere di annullamento statale delle autorizzazioni paesistiche – C. Cost. sent. n. 383/1996 - Autonome fasi endoprocedimentali - Sistema di concorrenza di poteri - Effetti - Responsabile del procedimento - Avvio del procedimento - Comunicazione - Obbligo. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 383/1996, ha ritenuto sussistente l'obbligo, di cui all'art. 7 della Legge n. 241/90, anche per le successive ed autonome fasi endoprocedimentali, con la sola esclusione dell'ipotesi, in cui la fase successiva sia dovuta all'iniziativa dell'interessato. (Corte Cost. n. 437/2000). Pertanto, l'esercizio del potere di annullamento statale delle autorizzazioni paesistiche come espressione di sistema di concorrenza di poteri, realizzato non attraverso un atto complesso o una intesa, costituisce sempre una fase di secondo grado (rispetto ad una autorizzazione regionale perfetta ed efficace), nella quale vi è possibilità di introdurre - d'ufficio o su iniziativa dei soggetti portatori di interessi qualificati - documentazione ed elementi di fatto ulteriori rispetto all'istruttoria regionale. Questa speciale fase di secondo grado si caratterizza per l'autorità (statale) diversa da quella di primo grado (regionale), con un diverso responsabile del procedimento. CONSIGLIO DI STATO, Sezione VI, 13 febbraio 2003 (C.c. 17.12.2002), Sentenza n. 790
4) Beni culturali e ambientali - Esercizio del potere di annullamento statale delle autorizzazioni paesistiche - Autonome fasi endoprocedimentali - Responsabile del procedimento - Avvio del procedimento - Comunicazione - Obbligo. La comunicazione dell'avvio del procedimento è strumentale alla partecipazione del destinatario dell'atto al procedimento stesso, dovendo essere indicati l'amministrazione procedente, l'oggetto ed il responsabile del procedimento e l'ufficio, presso cui si può prendere visione degli atti. Le due fasi (la prima di competenza delle Regioni o dei Comuni e la seconda di competenza del Ministro o dei Soprintendenti delegati), sebbene connesse, hanno una tale diversità sotto il profilo dei soggetti competenti che gli elementi relativi alla prima fase, conosciuti dal privato, sono del tutto diversi da quelli inerenti la seconda fase, destinata a svolgersi presso uffici statali e che non è dovuta all'iniziativa dell'interessato, che è solo edotto della sua eventualità. CONSIGLIO DI STATO, Sezione VI, 13 febbraio 2003 (C.c. 17.12.2002), Sentenza n. 790
Per ulteriori approfondimenti ed altre massime vedi il canale: Giurisprudenza