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Legislazione giurisprudenza Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
Commento dell’avvocato Leonardo Salvemini
Consiglio di Stato, Sezione V - 14 febbraio 2003 - Sentenza n. 816
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, (Quinta Sezione) ANNO 2002 ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 7624 del 2002 proposto dal Comune di
Riomaggiore (La Spezia), in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall’avv. Lorenzo Acquarone, con domicilio eletto in Roma, piazza Mazzini
n. 27 presso l'avvocato G.C. Di Gioia;
contro
Il WWF, associazione italiana per il world wide fund for nature, rappresentato e
difeso dagli avv.ti Carlo Raggi e Alessio Petretti, con domicilio eletto presso
il secondo in Roma, via degli Scipioni 268/a;
per l’annullamento
della sentenza del TAR della Liguria, sezione prima, 12 luglio 2002 n. 836;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata;
Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 29 ottobre 2002 il Consigliere Aldo Fera;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
il Tar della Liguria, con la sentenza specificate in rubrica, in accoglimento
del ricorso presentato dal WWF, associazione italiana per il world wide fund for
nature, ha annullato le determinazioni del responsabile del settore tecnico del
Comune di Riomaggiore n. 3347, 3351, 3353, 3354, 3356, 3357, 3358, 3361, 3364,
3365, 3367 e 3370, in data 24 aprile 2002, recanti il diniego di accesso a tutta
la documentazione riguardante concessioni edilizie per la costruzione di alcune
opere.
Il Tar ha ritenuto che nel territorio preso in considerazione, "inserito nel
Parco delle Cinque Terre e caratterizzato da un insediamento urbano arroccato e
da una edificazione sparsa distribuita in un'area di pregio naturalistico molto
elevato, il rilascio di concessioni edilizie e l'esecuzione di opere pubbliche e
private incida sull'assetto del territorio e sull'ambiente e sia dunque soggetto
alla disciplina sul diritto di accesso alle informazioni in materia ambientale
dal D.lgs. 39/97 attribuito a chiunque”.
Il Comune di Riomaggiore propone appello, formulando i seguenti motivi:
1 ) inammissibilità delle istanze di accesso ai sensi del D.lgs. 39/97 sotto i
seguenti profili:
1.1 mancata valutazione in ordine all'impatto ambientale concreto di ciascuno
dei 47 interventi edilizi cui si riferivano le singole istanze di accesso;
1.2 carenza dei requisiti di cui al D.lgs. 39/97 per le istanze di accesso non
valutate individualmente dalla sentenza impugnata;
1.3 carenza dei requisiti di cui al D.lgs. 39/97 per le due istanze di accesso
considerate dalla sentenza impugnata;
1.4 non inerenza alla materia dell'ambiente delle istanze presentate;
distinzione tra la materia dell'ambiente e quella dell'urbanistica/ edilizia;
irrilevanza del vincolo paesaggistico;
1.5 irrilevanza delle caratteristiche soggettive del soggetto istante.
2 ) inammissibilità e o infondatezza delle istanze di accesso per carenza dei
presupposti previsti dalla disciplina generale di cui alla legge n. 241 del
1990.
3 ) inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.
L’amministrazione appellante conclude, quindi, chiedendo, in riforma della
sentenza di primo grado, il rigetto delle ricorso introduttivo del giudizio.
Il WWF, contesta le argomentazioni di controparte, osservando, tra l’altro, come
nella nozione di ambiente contenuta nel D.lgs. 39/97 vanno compresi anche gli
atti che, come le concessioni edilizie, generano trasformazione del territorio,
in quanto quest’ultimo è annoverato tra le componenti ambientali elencate
all’art. 2 del decreto. Conclude quindi chiedendo il rigetto dell’appello e la
conferma della sentenza di primo grado.
DIRITTO
L’appello proposto dal Comune di Riomaggiore è fondato.
Il primo giudice ha accolto il ricorso presentato dal WWF, associazione italiana
per il world wide fund for nature, per l’accesso ai documenti riguardanti una
serie di concessioni edilizie, ancorché le singole istanze non contenessero
l’indicazione dello specifico interesse dell’associazione, ritenendo che tale
elemento fosse ininfluente in quanto gli atti amministrativi concernenti
l'esecuzione di opere pubbliche e private, incidendo sull'assetto del
territorio, rientrerebbero tra gli oggetti del diritto di accesso alle
informazioni in materia ambientale, che il D.lgs. 39/97 attribuisce “a
chiunque”, senza limitazioni di ordine soggettivo. In altri termini, il Tar ha
ritenuto applicabile alla fattispecie una disciplina, quella contenuta nel
D.lgs. 24 febbraio 1997, n. 39, che si discosta da quella generale contenuta nel
capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241, soprattutto per quel che concerne la
legittimazione soggettiva del richiedente, stabilendo che “le autorità pubbliche
sono tenute a rendere disponibili le informazioni relative all’ambiente a
chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dimostrare il proprio
interesse” (articolo 3 D.lgs. 39/97).
Il carattere eccezionale di quest’ultima disciplina, rispetto alla regola
generale contenuta nella legge sul procedimento amministrativo, rende
indiscutibile la necessità di una precisa delimitazione del campo di
applicazione oggettivo della norma derogante, non solo per un'esigenza di teoria
generale ma anche per individuare, con riferimento alle singole fattispecie
concrete, la ragione di uno scostamento così radicale dalla regola generale.
A tale riguardo, l’indagine ermeneutica è agevolata dall’articolo 2 del D.lgs.
39/97, secondo il quale “si intende per «informazioni relative all'ambiente»,
qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora o contenuta
nelle basi di dati riguardante lo stato delle acque, dell'aria, del suolo, della
fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonché le attività,
comprese quelle nocive, o le misure che incidono o possono incidere
negativamente sulle predette componenti ambientali e le attività o le misure
destinate a tutelarle, ivi compresi le misure amministrative e i programmi di
gestione dell'ambiente.”
Secondo il WWF, la norma va intesa nel senso che “rientrano fra gli atti
inerenti all’ambiente tutte le concessioni edilizie a cui si riferivano le
istanze… che riguardavano tutte interventi da eseguirsi nel territorio del
Comune di Riomaggiore, cioè di un territorio che è interamente interessato da
vincoli legislativi ed amministrativi funzionali alla tutela di valori
ambientali.”
L'assunto non può essere condiviso.
In primo luogo, la circostanza che il comune in questione sia compreso nel
comprensorio del Parco nazionale delle Cinque Terre non è in se significativo,
in quanto non è detto che le attività che vengono svolte all'interno del
territorio del medesimo abbiano tutte una valenza ambientale, nel senso indicato
dall’articolo 2 del D.lgs. 39/97. Nè può darsi credito alla tesi secondo la
quale la definizione di "ambiente" desumibile da quest'ultima norma sia tale da
comprendere "tutti gli atti che comportino trasformazioni del territorio" (pag.
18 della memoria difensiva del 18 ottobre 2002). Giacché in tal modo le materie
dell'urbanistica e dell'edilizia si confonderebbero con l'ambiente, in
contraddizione con una linea evolutiva della legislazione nazionale che ha
portato a distinguere (articolo 117 comma secondo e terzo della Costituzione nel
testo sostituito dall'articolo 2 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3) "la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", come materia
attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato, dal "governo del
territorio"affidato invece alla legislazione concorrente.
Il nesso, semmai, potrebbe essere individuato sotto il profilo funzionale
valorizzando quella parte della norma che pone l'accento " sulle misure che
incidono o possono incidere negativamente sulle predette componenti ambientali
", ma ciò implica una più precisa definizione dell’oggetto, che può essere fatta
solo indicando nella richiesta di accesso il nesso concreto dal quale sia
possibile desumere l’incidenza concreta della misura amministrativa sui valori
giuridici considerati dall’articolo 2 del D.lgs. 39/97. Tale indicazione,
tuttavia, non è presente nelle richieste di accesso presentate al Comune di
Riomaggiore, né è evidenziata negli scritti difensivi del WWF, che sostengono
invece la tesi della valenza generale ai fini ambientali di tutti gli atti che
comportino trasformazioni del territorio.
Per questi motivi il ricorso in appello deve essere accolto.
Appare tuttavia equo compensare tra le parti le spese dei due gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, accoglie
l’appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata respinge il
ricorso di primo grado.
Compensa tra le parti le spese dei due gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 29 ottobre 2002, con
l’intervento dei signori:
Claudio Varrone Presidente
Corrado Allegretta Consigliere
Goffredo Zaccardi Consigliere
Aldo Fera Consigliere estensore
Claudio Marchitiello Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
F.to Aldo Fera
F.to Claudio Varrone
F.to Lino Bernardini
1)
Diritto di accesso -
limitazione alla definizione di "ambiente" ex articolo 2 del D.lgs. 39/97 -
linea evolutiva della legislazione nazionale - legislazione concorrente -
profilo funzionale: "misure che incidono o possono incidere negativamente sulle
predette componenti ambientali".
Non può darsi credito alla tesi
secondo la quale la definizione di "ambiente" articolo 2 del D.lgs. 39/97 sia
tale da comprendere "tutti gli atti che comportino trasformazioni del
territorio". Giacché in tal modo le materie dell'urbanistica e dell'edilizia si
confonderebbero con l'ambiente, in contraddizione con una linea evolutiva della
legislazione nazionale che ha portato a distinguere (articolo 117 comma secondo
e terzo della Costituzione nel testo sostituito dall'articolo 2 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) "la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema
e dei beni culturali", come materia attribuita alla legislazione esclusiva dello
Stato, dal "governo del territorio"affidato invece alla legislazione
concorrente. Il nesso, semmai, potrebbe essere individuato sotto il profilo
funzionale valorizzando quella parte della norma che pone l'accento "sulle
misure che incidono o possono incidere negativamente sulle predette componenti
ambientali", ma ciò implica una più precisa definizione dell’oggetto, che può
essere fatta solo indicando nella richiesta di accesso il nesso concreto dal
quale sia possibile desumere l’incidenza concreta della misura amministrativa
sui valori giuridici considerati dall’articolo 2 del D.lgs. 39/97.
Consiglio di Stato, Sezione V - 14 febbraio 2003 - Sentenza n.
816
Per ulteriori approfondimenti ed altre massime vedi il canale: Giurisprudenza
L'accesso dei cittadini ai documenti
ambientali Direttiva 2003/4/CE
Di Leonardo Salvemini
Il consiglio di stato, con la
decisione n. 826 del 14.02.2003, interviene con decisione e chiarezza,
interpretando le disposizioni contenute nel DLGS 39/97 emanato in attuazione
della direttiva 90/313/CEE, concernente la liberta' di accesso alle informazioni
in materia di ambiente.
Ciò accade a ridosso ad un importante direttiva della UE che riscrive la
precedente - 90/313/CE - recepita dal predetto DLSG 39/97 riproponendo, con un
accento forte, il problema dell'accesso agli atti della p.a. in materia
ambientale.
Giova ricordare come la Corte Costituzionale con la sentenza n.407 del
10.07.2002 ha stabilito che l'ambiente è un "valore" costituzionalmente
protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia "trasversale", in
ordine alla quale si manifestano competenze diverse
La Commissione Europea ha ritenuto, quindi, di ampliare le ipotesi previste
dall'attuale disciplina in tema di accesso da parte dei cittadini degli atti
amministrativi incidenti, sull'ecosistema ovvero, più in generale,
sull'ambiente, non ritenendo sufficiente la vecchia direttiva del 1990.
La nuova direttiva, 2003/4/Ce ( Guce del 14.02.2003 n.41) dovrà essere recepita
dagli stati membri entro il 2005, e fornisce una più ampia definizione di
informazione ambientale oltre a stabilire i contenuti ritenuti minimi della
documentazione amministrativa disponibile per il pubblico in generale.
Le peculiarità della nuova direttiva sono:
a. dovranno essere messi a disposizione del pubblico tutta la documentazione
relativa a :
- acqua;
- aria;
- suoli;
- fauna;
- flora;
- territorio;
- siti igrotopi;
- zone costiere e marine
- diversità biologiche
- organismi geneticamente modificati;
- stato della salute e della sicurezza umana;
- contaminazione della catena alimentare;
- condizioni della vita umana;
- siti ed edifici di interesse culturale;
b. la pubblica amministrazione sarà obbligata a fornire informazioni in merito a
livello del rumore, radiazioni, rifiuti ( anche i rifiuti radioattivi) emissioni
scarichi e altri rilasci nell'ambiente.
c. La trasparenza attiene anche alle analisi dei costi - benefici e le altre
ipotesi economiche in materia.
d. L'informazione ambientale dovrà comprendere almeno : testi di trattati,
convenzioni e accordi internazionali, atti legislativi comunitari, nazionali,
regionali o locali, concernenti direttamente o indirettamente l'ambiente;
politiche, piani e programmi relativi all'ambiente; relazioni sullo stato
dell'ambiente; dati o sintesi di dati ricavati dal monitoraggio di attività che
incidono direttamente sull'ambiente; autorizzazioni, generalmente intese, con un
impatto ambientale significativo e valutazioni dei rischi. Queste informazioni
dovranno essere "aggiornate, precise e confrontabili" .
La riforma comunitaria interviene, quindi, nel momento in cui il CDS, con la
predetta decisione, afferma che " Nè può darsi credito alla tesi secondo la
quale la definizione di "ambiente" desumibile da quest'ultima norma sia tale da
comprendere "tutti gli atti che comportino trasformazioni del territorio" (pag.
18 della memoria difensiva del 18 ottobre 2002). Giacché in tal modo le materie
dell'urbanistica e dell'edilizia si confonderebbero con l'ambiente, in
contraddizione con una linea evolutiva della legislazione nazionale che ha
portato a distinguere (articolo 117 comma secondo e terzo della Costituzione nel
testo sostituito dall'articolo 2 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3) "la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", come materia
attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato, dal "governo del
territorio"affidato invece alla legislazione concorrente"
Inoltre, continua il CDS, "Il nesso, semmai, potrebbe essere individuato sotto
il profilo funzionale valorizzando quella parte della norma che pone l'accento "
sulle misure che incidono o possono incidere negativamente sulle predette
componenti ambientali ", ma ciò implica una più precisa definizione
dell'oggetto, che può essere fatta solo indicando nella richiesta di accesso il
nesso concreto dal quale sia possibile desumere l'incidenza concreta della
misura amministrativa sui valori giuridici considerati dall'articolo 2 del
D.lgs. 39/97."
In conclusione, in base al diritto vigente, fino al 2005, per far valere il
diritto garantito dal DLGS 39/97 in relazione alle informazioni ambientali
relative ad "attività nocive per l'ecosistema " occorre la prova dell'incidenza
attuale e puntuale delle informazioni richieste.
Avv. L. Salvemini