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Legislazione Giurisprudenza Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria N. 436/02 R.G.R. N. 309 Reg.Sent. ANNO 2003 Sezione Prima nelle persone dei Signori:
Renato VIVENZIO Presidente
Roberto PUPILELLA Consigliere
Antonio BIANCHI Consigliere, rel. ed est.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 436/02 R.G.R. proposto da Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature – WWF, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, “ITALIA NOSTRA”, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, Associazione Legambiente, in persona del Presidente Regionale e legale rappresentante pro tempore, Associazione Legambiente, in persona del Presidente e Legale rappresentante, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Daniele Granara ed elettivamente domiciliati in Genova, Via Porta d’Archi n. 10/27-28;
ricorrenti CONTRO
la REGIONE LIGURIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica rappresentata e difesa dagli avvocati L. Cocchi e B. Baroli ed elettivamente domiciliata in Genova, Via Macaggi, 21/5;
l’ENTE PARCO dell’AVETO, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato C. Mauceri ed elettivamente domiciliato in Genova, Via Palestro 2/3;
l’UNIVERSITA’ degli STUDI di GENOVA, in persona del Rettore in carica, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura dello Stato di Genova;
resistenti e nei confronti di
COMUNITA’ MONTANA VALLI AVETO-GRAVEGLIA-STURLA, in persona del Presidente pro tempore, non costituita;
COMUNE di S. STEFANO D’AVETO, in persona del Sindaco in carica, non costituito;
EKOCLUB INTERNATIONAL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati R. Maoli e E. Torrelli ed elettivamente domiciliata in Genova, Via Corsica n. 2/11, presso lo studio del primo;
Magnarin Anton Maria, non costituito;
Cabella Roberto, non costituito;
Piazza Michele, non costituito;
Fontana Roberto, non costituito;
Cella Maria Antonietta, non costituita;
per l’annullamento
del decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 5 del 14.01.2002, pubblicato sul B.U.R.L. il 06.02.2002, avente ad oggetto rinnovo del Consiglio dell’Ente Parco dell’Aveto;
del decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 13 del 25.01.2002, pubblicato sul B.U.R.L. il 13.02.2002, avente ad oggetto Consiglio dell’Ente Parco dell’Aveto, nomina rappresentanti dell’Università degli Studi di Genova e di ogni atto preparatorio, inerente, conseguente e/o comunque connesso e successivo, ed in particolare:
della nota dell’Università degli Studi di Genova di data ed estremi non noti, recante designazione dei rappresentanti dell’Università nel Consiglio dell’Ente Parco dell’Aveto;
della nota del Vice Presidente della Giunta Regionale, Assessore alla Pianificazione Territoriale e Ambientale, prot. n. 19165/138 del 06.02.2002, avente ad oggetto: “Nomine dei consiglieri dell’Ente Parco”;
della deliberazione del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco dell’Aveto n. 1 del 01.02.2002, di presa d’atto d’insediamento del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco dell’Aveto così come composto a seguito dei Decreti del Presidente della Giunta Regionale Ligure n. 5 del 14 gennaio 2002 e n. 13 del 25 gennaio 2002, e di presa d’atto delle nomine;
della Deliberazione del Consiglio Direttivo n. 3 dell’08.02.2002, avente ad oggetto “Nomina Presidente Ente Parco Aveto (art. 8.1 L.R. 12/95 e art. 8.1 dello Statuto dell’Ente);
di ogni atto ad esse presupposto, preparatorio, conseguente e/o connesso, cognito o non, nessuno escluso.
Visto il ricorso con i relativi allegati ;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Liguria, dell’Ente Parco dell’Aveto, dell’Università degli Studi di Genova e della Ekoclub International;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il Consigliere Antonio Bianchi;
Uditi alla pubblica udienza del 14 novembre 2002, l’avv. D. Granara per i ricorrenti, l’avv. L. Cocchi per la Regione Liguria, l’avv. Sarni per delega per l’Ente Parco, l’avvocato Novaresi per l’Università, l’avv. Maoli per la Ekoclub International.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Le ricorrenti, nella loro qualità di associazioni aventi finalità di tutela dei valori paesaggistici ed ambientali, designavano due membri esperti per la composizione del Consiglio dell’Ente Parco dell’Aveto, nelle persone dell’Arch. Edoardo Baraldi e Dott.ssa Anna Maria Castellano.
Sennonchè, con D.P.G.R. n. 5 del 14.01.2002, erano nominati “ai fini della costituzione del Consiglio dell’Ente Parco dell’Aveto le persone di seguito indicate:
-Sig. Marco Bertani in qualità di Sindaco pro tempore del Comune di Nè o suo delegato;
-Sig.ra Maria Antonietta Cella in qualità di Sindaco pro tempore del Comune di Santo Stefano d’Aveto o suo delegato;
-Sig. Silvio Cella in qualità di Sindaco pro tempore del Comune di Rezzoaglio o suo delegato;
-Sig. Giuseppino Maschio in qualità di Sindaco pro tempore del Comune di Borzonasca o suo delegato;
-Sig. Pierluigi Beronio in qualità di Sindaco pro tempore del Comune di Mezzanego o suo delegato;
-Sig.ra Maria Antonietta Cella in qualità di Presidente pro tempore della Comunità Montana Aveto-Graveglia-Sturla o suo delegato;
-Sig. Franco Clemente rappresentante della Provincia di Genova;
-Sig. Marco Raggio, rappresentante delle Associazioni Professionali Agricole;
-Arch. Edoardo Baraldi;
-Dott. Anton Maria Magnarin, esperti delle Associazioni Ambientaliste rappresentate nel Consiglio Nazionale dell’Ambiente;
-Rag. Gian Guido D’Amico, esperto in gestione turistica degli enti Turistici – Pro Loco e APT dei Comuni del Parco”.
Con successive D.P.G.R. n. 13 del 25.01.2002, preso atto delle designazioni pervenute dall’Università degli Studi di Genova, erano poi nominati, quali rappresentanti della stessa nel Consiglio dell’Ente Parco, il Prof. Roberto Cabella e il prof. Michele Piazza.
Il Consiglio così composto, con Deliberazione n. 1 del 01.02.2002 prendeva atto delle nomine e del suo insediamento e procedeva nella seduta dell’08.02.2002, sotto la presidenza del consigliere anziano Rag. Gian Guido D’Amico alla elezione del Presidente, ai sensi dell’art. 8, 1° comma della L.R. n. 12/1995 e dell’art. 8, 1° comma, dello Statuto dell’Ente.
Ritenendo illegittimi tutti i predetti atti, le istanti, con il ricorso in epigrafe, hanno adito questo T.A.R. chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
I. In relazione al D.P.G.R. n. 5 del 14.01.2002.
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 5 e dell’art. 10 della L.R. 22 febbraio1995, n. 12 e dell’art. 11, comma 7, dello Statuto dell’Ente Parco dell’Aveto.
Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione, per contraddittorietà ed illogicità manifeste e per disparità di trattamento. Sviamento di potere.
In virtù dell’art. 11 dello Statuto dell’Ente Parco dell’Aveto, che si uniforma alle disposizioni legislative regionali rubricate, del Consiglio direttivo, nominato con decreto del Presidente della Giunta Regionale, sono membri, tra gli altri, “due esperti delle Associazioni ambientaliste rappresentate nel Consiglio Nazionale per l’Ambiente di cui all’Art. 12 della Legge 8 Luglio 1986, n. 349”.
Il decreto impugnato, dopo aver premesso che “l’Associazione Ekoclub International con nota n. 1256 del 18.12.2001 ha comunicato la designazione del Dott. Anton Maria Magnarin” e che “le Associazioni WWF, Italia Nostra, Legambiente, Pro Natura, Lipu con nota in data 22.12.2001 hanno comunicato le designazioni dell’Arch. Edoardo Baraldi e della Dott.ssa Anna Maria Castellano”, nominava ai fini della costituzione del Consiglio dell’Ente Parco dell’Aveto, l’Arch. Edoardo Baraldi e il Dott. Anton Maria Magnarin, ”esperti delle Associazioni Ambientaliste rappresentate nel Consiglio Nazionale dell’Ambiente”.
La nomina del Dott. Anton Maria Magnarin sarebbe illegittima e lesiva degli interessi ambientalisti sotto i due seguenti profili:
A) Ekoclub International non è associazione ambientalista, ma, al contrario, persegue interessi contrapposti a quelli ambientalisti, essendo legata alla Federazione Italiana della Caccia, alla quale deve la sua nascita nel 1977, al fine di arginare l’azione dei gruppi ambientalisti che in nome dell’ecologia assumevano posizioni principalmente anticaccia. Alla sua costituzione antitetica al mondo ambientalista, segue l’automatica iscrizione quali soci, pur senza diritto di voto, degli aderenti alla Federcaccia.
Nella fattispecie in esame, l’indicazione, operata dal D.P.G.R. impugnato, tra gli esperti delle Associazioni ambientaliste, del rappresentante designato da Ekoclub International non é stata neanche preceduta da alcuna istruttoria nè da alcuna valutazione sul carattere della predetta associazione, nonostante l’evidente conflitto di un’associazione di cacciatori con i valori del parco naturale, ove la caccia o é citata o subisce quantomeno limitazioni notevoli.
Proprio la nomina nel Consiglio Direttivo di un ente di gestione del parco avrebbe dovuto indurre ad una istruttoria assai stringente, che, se svolta, avrebbe acclarato l’incompatibilità di Ekoclub International con il carattere di associazione ambientalista e ancor di più con le esigenze e le finalità di un parco naturale.
B) La nomina del Dott. Anton Maria Magnarin non solo è priva del presupposto di rappresentanza di associazione ambientalista, ma é anche illogica e contraddittoria, ove si consideri che ben cinque Associazioni di storica e comprovata natura ambientalista e di stretta attinenza con i valori del parco (WWF, Italia Nostra, Legambiente, Pro Natura e Lipu) avevano designato due rappresentanti Arch. Edoardo Baraldi e Dott. Anna Maria Castellano.
Il numero, la tradizione, la rappresentatività di tali associazioni imponevano la nomina di due rappresentanti, essendo incomparabili con l’isolata ed equivoca Ekoclub International.
Nessuna motivazione é stata data della scelta del rappresentante designato da quest’ultima associazione, scelta che persegue, con sviamento di potere, una linea di azione a tutela di interessi, incompatibili con i valori e le finalità di protezione naturale e ambientale perseguite dall’Ente Parco dell’Aveto.
2) Violazione dell’art. 10 della L.R. 22 febbraio 1995 in relazione alla violazione dell’art. 11, comma 9, dello Statuto dell’Ente Parco dell’Aveto. Eccesso di potere per illogicità, irrazionalità e contradditorietà manifeste. Sviamento di potere.
La norma statutaria rubricata, come già in sede di prima applicazione l’art. 10 della L.R. n. 12/1995, prevede che sia nominato tra i membri del Consiglio, “un rappresentante designato dalla Sovrintendenza scolastica, tra gli esperti in didattica ambientale”.
L’impugnato decreto ha invece ritenuto di non poter tener conto della designazione dell’ufficio Scolastico Regionale poiché, a seguito del sostanziale mutamento del quadro normativo di riferimento il nuovo Ufficio Scolastico Regionale é subentrato alle funzioni delle soppresse Sovrintendenze solo parzialmente e limitatamente alla materia concorsuale.
Conseguentemente non ha provveduto alla nomina del rappresentante designato dall’Ufficio Scolastico Regionale sarebbero a seguito dell’intervenuta riorganizzazione del Ministero della Pubblica Istruzione, dell’Università e della Ricerca, l’Ufficio Scolastico Regionale ha assunto il livello, il quadro e l’ambito delle precedenti Sovrintendenze, sia perchè svolge funzioni che erano già di quest’ultime.
II. In relazione al D.P.G.R. n. 13 del 25.01.2002.
3) Violazione dell’art. 5, comma 5, e dell’art. 10 della L.R. 22 febbraio 1995 in relazione alla violazione dell’art. 11, comma 5, dello Statuto dell’Ente Parco dell’Aveto. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifeste. Perplessità e sviamento di potere.
L’art. 11, comma 5, dello Statuto dell’Ente Parco Aveto prevede che il Consiglio sia composto anche “da due rappresentanti dell’Università degli Studi di Genova esperti rispettivamente in materia naturalistico-ambientale e socio-economico urbanistico”. Pertanto, secondo il chiaro disposto della norma:
-uno deve essere esperto in materia naturalistico-ambientale;
-uno deve essere esperto in materia socio-economico urbanistica.
Con il decreto impugnato, preso atto delle designazioni pervenute dall’Università degli Studi di Genova, sono stati nominati quali rappresentanti di essa il Prof. Cabella e il prof. Michele Piazza.
Tali nomine così come la loro pregressa designazione da parte dell’università degli Studi di Genova sono illegittime, non essendo nessuno dei due docenti nominati esperto in materia naturalistico-ambientale nè in materia socio-economico urbanistica.
III. In relazione alle Deliberazioni del Consiglio dell’Ente Parco dell’Aveto nn. 1 del 01.02.202 e 3 dell’08.02.2002.
4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della L.R. 22 febbraio1995, n. 12 e dell’art. 11 dello Statuto dell’ente Parco dell’Aveto. Illegittimità derivata dall’illegittimità del D.P.G.R. n. 5 del 14.01.2002 e del D.P.G.R. n. 13 del 25.01.2002.
L’illegittimità degli impugnati Decreti del presidente della Giunta Regionale riverbera i suoi effetti invalidanti sulle Deliberazioni del Consiglio dell’Ente, su epigrafate, con le quali é stato preso atto dell’insediamento del Consiglio e si é proceduto alla elezione del Presidente dell’ente, che restano pertanto afflitte da illegittimità derivata.
5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della L.R. 22 febbraio 1995, n. 12 e degli artt. 11, comma 4, e 14 dello Statuto dell’ente Parco dell’Aveto. Eccesso di potere per difetto del presupposto e sviamento.
Il Consiglio non é stato regolarmente costituito e non poteva procedere alla elezione del Presidente, anche per la mancata nomina del rappresentante esperto della Regione, previsto dalla norma statutaria rubricata e che deve essere scelto con le procedure indicate dalla L.R. 14 dicembre 1993, n. 55, recante norme in materie di nomine di competenza della Regione.
6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della L.R. 22 febbraio 1995, n. 12 e dell’art. 8 dello Statuto dell’Ente Parco dell’Aveto. Eccesso di potere per difetto del presupposto, di istruttoria e di motivazione.
Ai sensi dell’art. 9, 1° comma, della L.R. n. 12/1995 e dell’art. 8, 1° comma, dello Statuto dell’Ente, “il Presidente é eletto dal Consiglio anche al di fuori dei propri componenti tra persone in possesso di comprovata esperienza amministrativa o professionale”.
Tali requisiti di eleggibilità sono previsti in ragione della natura della carica di Presidente di un Ente di gestione del Parco, che richiede particolare competenza e comprovata esperienza amministrativa e qualificazione professionale.
Pertanto, il Signor Roberto Fontana, siccome sprovvisto di tali requisiti, era ineleggibile alla carica dell’Ente.
Il Consiglio non ha neanche svolto alcuna istruttoria sull’esistenza di tali requisiti, neanche citati nella delibera di elezione, nonostante dovessero essere “comprovati”.
7) Violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 19 dello Statuto dell’ente Parco dell’Aveto in relazione alla violazione del principio del voto segreto in materia concernente le persone. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifeste.
L’elezione del Signor Roberto Fontana a Presidente é avvenuta a scrutinio palese, per alzata di mano.
Benché, come riferisce la deliberazione impugnata, il voto palese sia stato deciso all’unanimità dei presenti, tale modalità di scrutinio limita la libertà dell’elettore, da salvaguardarsi soprattutto nell’elezione ad una carica pubblica, per di più assai delicata come quella di presidente dell’Ente Parco.
8) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 dello Statuto dell’Ente Parco dell’Aveto. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e per illogicità, contraddittorietà ed irrazionalità manifeste.
Per l’elezione del Presidente é richiesta dall’art. 8, 1° comma, dello Statuto il voto dei due terzi del Consiglio nelle prime due votazioni successive e, alla terza votazione, la maggioranza dei voti.
Il Signor Roberto Fontana é stato dichiarato eletto alla terza votazione con 7 voti favorevoli.
All’esito di tale votazione, il Consiglio, a maggioranza, constata che il Signor Fontana Roberto aveva ottenuto la maggioranza dei voti ed era “quindi inutile procedere alla votazione relativa al Candidato Maschio Giuseppino”.
Siffatta elezione é illegittima per almeno tre concorrenti ragioni:
A) Come risulta dal verbale della seduta, alla terza votazione il Prof. Michele Piazza abbandonava la sala, ritenendo che “una sua presenza in Consiglio al momento della votazione possa essere motivo di invalidazione dell’elezione del futuro Presidente”.
L’assenza dei requisiti soggettivi ha inficiato pertanto la correttezza del voto, inducendo il consigliere ad abbandonare la seduta, proprio nella votazione decisiva per l’elezione del Presidente.
B) La consigliere Maria Antonietta Cella, pur essendo stata nominata nel Consiglio, siccome Sindaco del Comune di Santo Stefano d’Aveto e Presidente della Comunità Montana delle Valli Aveto, Graveglia e Sturla, non può esprimere due voti, ma uno solo, non essendo previsto né dalla legge né dallo Statuto il voto in rappresentanza dell’Ente di provenienza.
C) Non è stato posto in votazione il candidato Giuseppino Maschio, che, secondo il singolare criterio adottato, avrebbe potuto ottenere un numero maggiore di voti di quello ottenuto da Roberto Fontana.
Concludono le istanti chiedendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati con vittoria di spese.
Si é costituita in giudizio la Regione Liguria intimata la quale, con memoria nei termini, ha contestato la fondatezza del criterio chiedendone il rigetto.
Si è altresì costituito in giudizio l’Ente Parco dell’Aveto, il quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, e ne ha quindi contestato la fondatezza nel merito chiedendone il rigetto.
Si sono infine costituiti in giudizio l’Università degli Studi di Genova e l’Ekoclub International ONLUS intimati, i quali, con rispettive memorie nei termini, hanno parimenti contestato la fondatezza del gravame, chiedendone il rigetto.
Alla pubblica udienza del 14 novembre 2002, il ricorso é stato posto in decisione.
DIRITTO
1. La presente controversia ha ad oggetto i decreti con cui l’amministrazione regionale competente ha provveduto a nominare i membri del Consiglio dell’Ente Parco dell’Aveto ai sensi della legge regionale 22 febbraio 1995 n. 12, la quale risulta essere stata invocata sia dall’amministrazione procedente negli atti impugnati, sia da parte ricorrente quale normativa violata, sia dalle altre parti costituite in sostanziale difesa dei provvedimenti. Occorre pertanto prendere le mosse dell’analisi di tale disciplina e, in particolare, dell’art. 10 il quale al primo comma prevede che “i Consigli degli Enti in gestione, per le aree protette già individuate o istituite con legge regionale come sistemi di aree naturalistiche ambientali, come parchi regionali, come riserve naturali o come aree protette, sono costituiti con decreto del presidente della Giunta regionale; la relativa composizione é definita dallo Statuto sulla base dei criteri di cui all’articolo 5”. Quest’ultima norma, a sua volta, stabilisce che “nel Consiglio Direttivo dell’Ente di gestione deve essere garantita la presenza di rappresentanti degli Enti locali, delle Province interessate per territorio, di esperti indicati dalla Provincia, dalle Associazioni di cui alla legge n. 349/1986 e da Università degli Studi”.
In termini attuativi della legislazione regionale, lo Statuto dell’Ente Parco dell’Aveto all’art. 11 disciplina la specifica composizione del Consiglio prevedendo, oltre a soggetti predeterminati (quali i Sindaci dei Comuni territorialmente interessati ed il Presidente della Comunità Montana Aveto-Graveglia-Sturla), una serie di membri individuati sulla base delle designazioni effettuate da enti od istituzioni che appaiono prescelte sulla scorta del dettato normativo di cui all’art. 5 sopra richiamato.
In particolare, per quanto di rilievo nel caso di specie, in base al punto 11.7 é prevista la nomina di due esperti designati congiuntamente dalle associazioni ambientaliste rappresentate nel Consiglio Nazionale per l’Ambiente di cui alla legge n. 349 del 1986, mentre in base al punto 11.5 é prevista la nomina di due rappresentanti dell’Università degli Studi di Genova, esperti rispettivamente in materia naturalistico-ambientale e socio-economico urbanistico.
Le odierne ricorrenti lamentano sostanzialmente l’illegittimità della nomina effettuata dal presidente della Giunta regionale, in specie a cagione della scelta dei membri ai sensi dei punti sopra specificati, in quanto non conforme alla necessaria designazione congiunta e, più in generale, alla ratio sottesa alla normativa vigente.
2. Preliminarmente, le difese dell’Ente Parco dell’Aveto e della Regione Liguria eccepiscono l’inammissibilità del gravame per carenza di interesse all’impugnazione in capo alle associazioni ricorrenti. In particolare, si sostiene che le associazioni ambientaliste sarebbero legittimate a ricorrere unicamente laddove si sia in presenza di una lesione di un interesse ambientale concreto, rilevante in base ad una specifica normativa; pertanto, in considerazione dell’eccezionalità della suddetta legittimazione, l’applicazione della stessa non potrebbe riguardare provvedimenti che, lungi dall’incidere in via immediata su di un determinato bene ambientale, si limitano a nominare i membri del Consiglio dell’Ente Parco.
Tale prospettazione non può essere condivisa. In primo luogo, nell’ambito della presente fattispecie le associazioni cc.dd. ambientaliste partecipano attivamente, e sulla base della normativa vigente sopra richiamata, al procedimento di nomina dei membri del Consiglio dell’Ente Parco, in specie attraverso la designazione ad esse riservata di due membri. A tale proposito, assumono preminente rilievo, con riferimento allo specifico procedimento in contestazione, le note con cui il competente dipartimento regionale ha invitato le associazioni di protezione ambientale riconosciute dal Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio a formulare, le designazioni degli esperti da nominare nel Consiglio dell’Ente Parco. Orbene tutti i soggetti giuridici odierni ricorrenti risultano essere stati oggetto di specifica richiesta in qualità di associazioni riconosciute dal Ministero competente.
Questo Collegio é consapevole dell’infondatezza, nell’attuale sistema di giustizia amministrativa, della tesi che pretende di procedere sulla base della semplice equazione “partecipazione procedimentale – interesse all’impugnazione”; al riguardo, la superficialità del collegamento emerge anche alla luce della eterogeneità degli interessi nonché delle funzioni per cui è previsto l’intervento di soggetti privati nelle diverse sedi procedimentali, che non sempre sono connesse ad interessi specifici tali da integrare i presupposti necessari in termini di legittimazione ad adire il giudice amministrativo.
Tuttavia, nel caso di specie le associazioni interessate dalla nota regionale non hanno inteso far valere, in termini di mero interesse partecipativo, un proprio interesse di parte. Infatti, la suddetta partecipazione avviene sulla scorta di una disciplina normativa specifica, prevista dalla legge regionale e dallo statuto dell’Ente Parco, che ne prevede l’intervento a fini, non meramente privati o collaborativi ma piuttosto, costitutivi, in specie per la designazione di alcuni membri che devono essere nominati attraverso il provvedimento conclusivo del medesimo procedimento. Di conseguenza, l’intervento delle associazioni ricorrenti in sede procedimentale, diretto a fornire alcuni degli elementi costitutivi del provvedimento finale, avviene al fine di garantire il rispetto degli interessi pubblici primari relativi alla tutela dell’ambiente e del paesaggio, la cui preminenza deve essere tenuta in evidente considerazione dall’amministrazione procedente e la cui vigenza é dimostrata proprio dalla espressa partecipazione attiva alla nomina delle associazioni caratterizzate dal perseguimento delle stesse finalità.
Tutte le associazioni odierne ricorrenti appaiono quindi legittimate nel caso de quo, quantomeno alla luce dei vizi dedotti relativamente alla falsa applicazione delle norme sulla designazione dei membri da parte delle stesse associazioni, le quali sarebbero state illegittimamente violate secondo la prospettazione attrice.
Peraltro, anche nell’ipotesi in cui si volesse intendere il contributo delle associazioni come collaborativo, l’opinione prevalente in dottrina e condivisa dal Collegio impone il riconoscimento della possibilità di impugnare gli atti procedimentali ed endoprocedimentali dai quali derivi l’elusione delle garanzie partecipative; nel caso di specie, a fronte dell’intervenuta richiesta di designazione da parte della Regione Liguria, il primo atto lesivo e conseguentemente impugnabile non poteva che essere il successivo decreto di nomina che ha disatteso le indicazioni fornite dagli apporti richiesti alle associazioni stesse.
In secondo luogo, la legittimazione contestata pare sussistere anche sulla base della più generale normativa richiamata dalle parti, a tenore della quale (art. 18 comma 5 l. 8 luglio 1986 n. 349) “le associazioni individuate in base all’articolo 13 della presente legge possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi”.
In generale quindi, sulla scorta del combinato disposto degli art. 13 e 18 l. 349 cit. la legittimazione a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti che si assumano illegittimi, spetta alle associazioni di protezione ambientale che siano individuate con decreto del Ministero dell’Ambiente.
In ogni caso, in ordine all’accertamento della sussistenza della vantata legittimazione deve ritenersi esclusa l’operatività di ogni automatismo e l’indagine sull’esistenza delle condizioni dell’azione deve essere sempre effettuata caso per caso, non solo con riferimento all’accertamento della includibilità delle associazioni ricorrenti nel novero dell’art. 13 della legge n. 349 del 1986, ma anche in relazione alla individuazione dell’ambito in cui riconoscere la tutela giudiziale, seppur con la prudenza richiesta dalla necessità di non creare spazi alla giustiziabilità di interessi non motivati con solidi e concreti riferimenti alla realtà sostanziale sottostante.
Conseguentemente, la medesima legittimazione va concretamente verificata alla luce delle caratteristiche della fattispecie concreta e delle censure dedotte, attraverso le quali deve essere fatto valere un interesse comunque connesso alla finalità di tutela del bene ambientale.
Nel caso di specie, come detto, la necessaria valutazione ha esito positivo sia sotto il profilo formale del riconoscimento ex art. 13, sia in ordine allo specifico legame con il procedimento contestato, e nei limiti delle censire dedotte in merito a tale legame, cui le associazioni ricorrenti hanno attivamente ed istituzionalmente partecipato in termini costitutivi.
In particolare, sotto quest’ultimo profilo, deve senz’altro essere riconosciuta la legittimazione ad agire delle odierne ricorrenti in relazione alla dedotta illegittimità della nomina sia dei “due esperti delle Associazioni ambientalistiche”, che dei restanti “esperti” in materia ambientale.
Nel primo caso, infatti, la posizione differenziata e qualificata delle associazioni ambientaliste é rinvenibile espressamente nella legge regionale ligure n. 12/95 e nell’art. 11 dello statuto dell’Ente Parco, ove é previsto l’intervento delle stesse nel procedimento di nomina del Consiglio con effetti costitutivi e non meramente collaborativi, come già precisato, al chiaro fine di assicurare in via diretta (trattasi di “due esperti delle Associazioni ambientaliste” come specificato all’art. 11 sub 7 dello Statuto) la tutela degli interessi paesistico-ambientali in sede gestionale.
Nel secondo caso, l’anzidetta posizione é enucleabile dal combinato disposto degli art. 13 e 18 della L. n. 349/1986, la quale attribuisce alle odierne ricorrenti la legittimazione, in via generale, a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi, che possano produrre un danno ambientale.
E, ad opinione del Collegio, tali atti non possono essere limitati in modo rigido a quelli che comportino una incisione materiale del bene ambiente, ma devono ragionevolmente ricomprendere tutti i provvedimenti idonei a recare un apprezzabile pregiudizio al bene stesso, indipendentemente dalla loro specifica natura.
Una diversa e riduttiva interpretazione, infatti, non risullterebbe congruente con le finalità perseguite dalla norma, siccome preordinata ad assicurare, anche attraverso le specifiche associazioni a tal fine riconosciute, la tutela sostanziale di un interesse pubblico di tale rilievo, da costituire un valore fondante della nostra carta costituzionale.
In questo senso, del resto, la Corte Costituzionale ha avuto modo recentemente di ribadire che l’ambiente non può essere ritenuto semplicemente una materia, essendo piuttosto da considerare come un “valore” costituzionalmente protetto rinvenibile all’interno di molteplici settori dell’azione amministrativa, con la conseguenza che la sua tutela ben può e deve esser perseguita con riguardo anche a provvedimenti di varia natura se ed in quanto incisivi di detto valore (cfr. Corte Costituzionale 20 dicembre 2002 n. 5236).
Tanto premesso, é appena il caso di rilevare come il provvedimento di nomina degli esperti in materia ambientale, ancorché preordinato sul piano formale alla costituzione del Consiglio del Parco dell’Aveto, assolva altresì, sul piano sostanziale, alla specifica funzione di assicurare la presenza di soggetti in grado di tutelare adeguatamente, per la loro competenza, il “valore ambiente” sia in sede di programmazione che di composizione dei vari interessi perseguiti dall’organo di governo in relazione alle finalità statutarie.
Così detto provvedimento, ancor prima di ogni altro di natura materiale, non può non costituire oggettivo pregiudizio per il valore stesso, laddove risulti illegittimo proprio perchè inidoneo ad assicurare la presenza di quelle specifiche competenze, e come tale ben può essere sindacato ai sensi del citato art. 18 della L. 349 del 1986.
Sarebbe invero del tutto irragionevole ritenere che le odierne ricorrenti siano legittimate ad impugnare solo gli atti che occasionalmente arrechino un pregiudizio di natura materiale all’ambiente, senza potere sindacare i provvedimenti che “ab initio” ed in via permanente arrechino allo stesso un danno di diversa natura, non garantendone l’adeguata tutela a livello di scelte programmatorie.
3. Sempre in via preliminare, l’Ente Parco eccepisce l’inammissibilità del gravame, per la mancata impugnativa della delibera del Consiglio n. 2/2002 e delle note regionali del 21 e 25 gennaio 2002, e per il fatto che la deliberazione n. 1/2002, con cui il Consiglio ha preso atto del suo insediamento a seguito del rinnovo, è stata assunta con il voto favorevole anche del rappresentante delle associazioni ricorrenti.
Anche tale eccezione non è fondata.
Per un verso, infatti, gli atti sopra richiamati per la loro natura non hanno alcuna autonoma efficacia lesiva, ed in ogni caso rientrano nell’oggetto dell’odierno gravame, in quanto con il ricorso in epigrafe le associazioni istanti hanno espressamente impugnato ogni atto preparatorio, inerente, conseguente e/o comunque connesso e successivo”, rispetto ai decreti del Presidente della Giunta Regionale.
Per altro verso, poi, il voto favorevole del rappresentante delle ricorrenti non può certo produrre l’invocato effetto, in quanto con la delibera n. 1/2002 il Consiglio dell’Ente Parco ha semplicemente ed unicamente preso atto del suo insediamento a seguito dell’intervenuto rinnovo.
4. Nel merito il ricorso é fondato in relazione alle censure dedotte con il primo, terzo e quarto motivo.
4.1 Con il primo mezzo di gravame parte ricorrente lamenta la violazione della normativa applicata nel caso di specie, e sopra richiamata, nonché diversi profili di eccesso di potere per difetto di presupposto, di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà ed illogicità manifesta, disparità di trattamento e sviamento di potere, in quanto risulterebbe disattesa la designazione congiunta delle associazioni ambientaliste attraverso la nomina del soggetto isolatamente designato dalla Associazione Ekoclubl International, Anton Maria Magnarin.
La censura é fondata.
Dall’analisi dell’ampia documentazione acquisita al processo emerge che, sulla scorta della richiesta formulata dalla Regione in sede procedimentale, le associazioni ambientaliste interpellate hanno indicato quasi unanimemente i medesimi due candidati nelle persone di Edoardo Baraldi e Anna Maria Castellano.
Diversamente, la nomina di cui ai decreti impugnati ha riguardato, sempre in relazione ai due membri esperti designati dalle associazioni ambientaliste, Edoardo Baraldi e Anton Maria Magnarin; quest’ultimo soggetto, in particolare, risulta designato unicamente dall’associazione Ekoclub International. Se da un lato non si possono contestare la natura di quest’ultima associazione e le finalità dalla stessa perseguite, dall’altro le censure dedotte colgono nel segno laddove rilevano la mancata nomina dei soggetti designati dalla prevalenza delle associazioni a ciò legittimate e, in specie, il difetto assoluto di motivazione in ordine alla diversa scelta effettuata.
A tale proposito, la normativa oggetto di applicazione, e sopra riportata, in via generale (art. 5 l. r. 12/95) richiede che sia garantita la presenza, fra gli altri soggetti, di esperti indicati dalle Associazioni di cui alla legge n. 349/1986. In via di attuazione del suddetto precetto, lo Statuto dell’Ente intimato prevede la designazione congiunta di due esperti da parte delle medesime associazioni. La necessità di dare un senso logico alla previsione, anche in termini di ragionevolezza in ordine al rapporto con la legislazione regionale a monte, per un verso impone di escludere la necessità di eventuali unanimità o di particolari preclusioni in capo a quella o piuttosto a quell’altra associazione, le quali vanno al riguardo poste su di un piano di assoluta parità; per un altro, tuttavia, impone di prendere in serio e concreto esame le diverse designazioni, dando in prima battuta prevalenza alle designazioni che hanno ottenuto il maggior numero di consensi. Ciò non esclude, a fronte del potere di nomina in capo ai massimi organi regionali, la possibilità di procedere a specifiche valutazioni nell’ambito delle diverse designazioni non unanimi o comunque contrastanti, in specie laddove le stesse designazioni non contengano evidenti indicazioni maggioritarie, ma le relative determinazioni devono fondarsi sulle eventuali particolarità del caso concreto, attraverso la doverosa esplicazione delle ragioni poste a fondamento della scelta.
In particolare, l’obbligo di motivazione discende, oltre che dai principi generali in materia di attività amministrativa (art. 3 l. 241 del 1990), dalla evidente connessione esistente fra il potere esercitato e gli interessi collettivi di salvaguardia di beni di particolare pregio per le amministrazioni operanti e per tutti i cittadini.
Nel caso di specie, diversamente, a fronte della quasi unanime designazione in capo a due soggetti, senza alcuna indicazioni delle specifiche ragioni contrarie l’organo regionale ha disatteso le designazioni ed i principi desumibili dalla normativa vigente, attraverso la scelta di un soggetto che ha ottenuto la designazione da parte di una sola delle numerose associazioni riconosciute interpellate.
4.2 Con il terzo mezzo di gravame, le associazioni ricorrenti deducono la violazione dell’art. 11 sub 5 dello statuto dell’Ente Parco che prevede che il Consiglio sia composto anche “da due rappresentanti dell’Università degli Studi di Genova esperti rispettivamente in materia naturalistico-ambientale e socio-economico urbanistico”. Nel caso di specie, viceversa, con gli impugnati decreti il Presidente della Giunta Regionale avrebbe nominato, su espressa designazione dell’università di Genova, due docenti privi di tali specifiche competenze.
La doglianza è fondata.
Ed invero, dei due docenti in questione il primo é professore associato in materia di georisorse minerarie e applicazioni mineralogiche petrografiche, mentre il secondo é ricercatore in geologia stratigrafica e sedimentologia.
Sennonché tali qualifiche non appaiono oggettivamente conformi alle prescrizioni statutarie, che espressamente dispongono la nomina di due esperti nelle ben diverse materie naturalistico-ambientale e socio-economica urbanistica.
A ciò aggiungasi che i due docenti anzidetti appartengono al medesimo settore scientifico, con ciò risultando ulteriormente disatteso il disposto dell’art. 11 sub 5 dello Statuto dell’Ente Parco, il quale viceversa prescrive la presenza di due esperienze e competenze scientifiche di diversa natura, all’evidente fine di garantire la migliore tutela degli interessi amministrati.
5. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, il ricorso appare fondato in ordine alle censure sopra richiamate; ne consegue per l’effetto l’annullamento dei provvedimenti impugnati nella parte in cui provvedono alla nomina del Consiglio dell’Ente Parco di Portofino relativamente ai membri designati ai sensi dell’art. 11 sub 5 e sub 7 dello Statuto.
Le spese di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, Sezione Prima, definitivamente pronunciando, ACCOGLIE il ricorso di cui in epigrafe e per l’effetto annulla gli atti impugnati nei sensi di cui in motivazione.
Condanna le parti resistenti in solido alla rifusione alle spese e degli onorari di giudizio in favore della parte ricorrente, liquidate in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori dovuti per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.
Così deciso in Genova, nella Camera di Consiglio del 14.11.2002.
Renato VIVENZIO Presidente
Roberto PUPILELLA Consigliere
Antonio BIANCHI Consigliere, rel. ed est.
Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria
Depositato in Segreteria il 13 MAR. 2003
Il Direttore di Segreteria
(Dott.ssa A. Calcagno)
1) La nomina degli esperti in materia ambientale - provvedimento inidoneo ad assicurare la presenza di specifiche competenze ai sensi dell’art. 18 della L. 349 del 1986 - illegittimità. La Corte Costituzionale ha avuto modo recentemente di ribadire che l’ambiente non può essere ritenuto semplicemente una materia, essendo piuttosto da considerare come un “valore” costituzionalmente protetto rinvenibile all’interno di molteplici settori dell’azione amministrativa, con la conseguenza che la sua tutela ben può e deve esser perseguita con riguardo anche a provvedimenti di varia natura se ed in quanto incisivi di detto valore (cfr. Corte Costituzionale 20 dicembre 2002 n. 5236). Tanto premesso, é appena il caso di rilevare come il provvedimento di nomina degli esperti in materia ambientale, ancorché preordinato sul piano formale alla costituzione del Consiglio del Parco dell’Aveto, assolva altresì, sul piano sostanziale, alla specifica funzione di assicurare la presenza di soggetti in grado di tutelare adeguatamente, per la loro competenza, il “valore ambiente” sia in sede di programmazione che di composizione dei vari interessi perseguiti dall’organo di governo in relazione alle finalità statutarie. Così detto provvedimento, ancor prima di ogni altro di natura materiale, non può non costituire oggettivo pregiudizio per il valore stesso, laddove risulti illegittimo proprio perchè inidoneo ad assicurare la presenza di quelle specifiche competenze, e come tale ben può essere sindacato ai sensi del citato art. 18 della L. 349 del 1986. Le associazioni ambientaliste sono legittimate a ricorrere nel merito delle nomine di esperti con attinenza alle competenze ambientali, inseriti in seno al consiglio direttivo di un ente parco. TAR Liguria sez. I del 13 marzo 2003, sent. n. 309
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