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CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 3 marzo 2004 (ud. 12 dicembre 2003), Sentenza n. 1013

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione, ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 4680/92, proposto dai sigg.ri G., M. L. e C. D'A. rappresentati e difesi dagli avv.ti Giuseppe Lavitola e Federico Mannucci, ed elettivamente domiciliati presso il primo in Roma, v. Costabella n. 23,
contro
il Comune di Roma, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Carnovale, ed elettivamente domiciliato presso gli Uffici dell’Avvocatura Comunale in Roma, v. Tempio di Giove n. 21, appellante incidentale,
e nei confronti
dell’arch. A. M. V., in qualità di Commissario ad acta, non costituito in giudizio,
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, II, 16 dicembre 1991, n. 1930, resa inter partes, con la quale in relazione a ricorsi per l’esecuzione del giudicato di annullamento del silenzio rifiuto opposto a richieste di rilascio di concessioni edilizie in zone di p.r.g. del Comune di Roma L2 (piccola industria) e G4 (case con orto e giardino), è stata accolta l’istanza del Comune appellato e pertanto sono state annullate le concessioni edilizie rilasciate dal commissario ad acta in data 20 e 21 marzo 1991, nonché, decidendo definitivamente in merito ai ricorsi, sono stati respinti, per quanto in motivazione, i progetti edilizi relativi alle concessioni annullate.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune intimato, appellante incidentale;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 12 dicembre 2003 il Consigliere Gerardo Mastrandrea; udito per la parte l’avv.to Manzia per delega dell’avv. Lavitola;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. Gli odierni appellanti sono proprietari di un vasto appezzamento di terreno inedificato, avente destinazioni edificatorie private varie (zone F1, D, G4, L), e tutto interessato da svariati progetti edilizi.

In particolare, per quanto riguarda l’oggetto del presente giudizio, risultano presentati almeno tre progetti in zona L2 – piccola industria, per la quale le Norme tecniche di p.r.g. (art 13) subordinano l’edificazione alla previa approvazione di uno strumento urbanistico attuativo (piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata), ed almeno sette progetti in zona G4 - case con orto e giardino, ove ugualmente le Norme di piano (art. 10) subordinano l’edificazione alla previa approvazione di strumenti attuativi, ovvero alla presentazione di un progetto unitario assistito da atto d’obbligo con cui i proprietari si impegnino a realizzare, a loro cura e spese, le urbanizzazioni occorrenti ed a cedere le aree relative.

2. Il Comune di Roma, dunque, specifica fin da subito nei propri atti difensivi che, sia perché così dispongono le richiamate norme tecnico-urbanistiche, sia perché trattasi di comprensorio continuo, inedificato e di vaste dimensioni, per sua natura idoneo ad ospitare un vero e proprio nuovo insediamento, la proprietà D'A. avrebbe dovuto essere edificata in base a lottizzazione convenzionata o strumento equivalente. E’ accaduto, invece, che gli interessati hanno presentato molteplici domande di concessioni/licenze edilizie singole, che prevedevano l’utilizzazione dell’intero comprensorio a fini privati, affatto preoccupandosi delle infrastrutture pubbliche e delle opere di urbanizzazione. Inoltre, ciascun singolo progetto è stato più volte presentato sotto varie forme ed ha dato origine a più giudizi, con l’effetto di creare una situazione oltremodo confusa e di difficile gestione da parte dell’Amministrazione.

3. In questo quadro si innesta la vicenda specifica descritta nella sentenza appellata, e relativa al rilascio in data 20 e 21 marzo 1991 da parte del commissario ad acta, nominato in sede di ottemperanza alla declaratoria giudiziale di illegittimità del silenzio rifiuto formatosi su istanze di concessione edilizia, di titoli concessori per la realizzazione di due fabbricati industriali in zona L2 e di cinque fabbricati ricadenti nella zona G4.

4. In entrambi i casi, con istanza rivolta al giudice di prime cure in veste di giudice dell’ottemperanza, il Comune di Roma ha eccepito l’illegittimità dei titoli concessori, siccome rilasciati in mancanza di strumento attuativo (p.p. o p.d.l.).

5. Con la decisione impugnata, in epigrafe indicata, sono state condivise le ragioni dell’Amministrazione, avendo il TAR considerato assorbente il profilo della mancanza del richiesto strumento attuativo. Per l’effetto, l’Organo di primo grado ha annullato le predette concessioni edilizie rilasciate dal commissario ad acta in data 20 e 21 marzo 1991, nonché, decidendo definitivamente in merito ai ricorsi di prime cure, ha “respinto i progetti edilizi relativi alle concessioni annullate”.

6. La sentenza è stata impugnata in toto, con l’appello principale in trattazione, dai sigg.ri D'A. e, con ricorso incidentale, dal Comune di Roma, limitatamente in questo caso alle parti in cui il TAR ha mancato di riconoscere espressamente che il superamento dell’indice di edificabilità di 3mc\ mq, posto dall’art. 41-quinquies l. 1150/42, costituisce motivo di per sé sufficiente ad imporre la reiezione dei progetti in zona L2, nonché ove ha ritenuto infondata la censura principale relativa ai progetti della zona G4 (mancanza di lottizzazione convenzionata), mancando la prova che il comprensorio relativo abbia una superficie maggiore ad ettari 16.

7. Il Comune di Roma in verità, oltre alle controdeduzioni rispetto all’appello principale e alla presentazione dell’appello incidentale, ha anche riproposto le censure non esaminate in primo grado.

Le parti hanno depositato memoria.

8. Il ricorso in appello in epigrafe, introitato per la decisione in esito alla pubblica udienza del 12 dicembre 2003, va rigettato.

9. Le difese del Comune resistente, in ordine al tema chiave - ovvero se nel caso dei progetti presentati dai signori D'A. occorresse procedere per lottizzazione convenzionata o comunque per progettazione urbanistica unitaria, oppure se, al contrario, fosse possibile procedere per concessioni edilizie singole seppur collegate – convincono il Collegio.
L’argomentazione fondamentale ripresa dall’Amministrazione è semplice e, soprattutto, non è nuova: a fronte di norme di piano che impongono l’approvazione di strumenti urbanistici attuativi, la possibilità di rilasciare licenze o concessioni edilizie singole è tradizionalmente limitata ai casi eccezionali in cui l’intervento ricada in zone ormai completamente urbanizzate e dotate di tutti i servizi necessari, tenuto conto che in tale evenienza lo strumento attuativo medesimo non avrebbe più alcuna funzione utile da svolgere.
Del resto, le convenzioni urbanistiche hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche che, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Correlativamente, si può prescindere dalle convenzioni solo quando tali condizioni siano altrimenti rispettate. Diversamente opinando, con il rilascio di concessioni edilizie singole in area non urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati ad utilizzare l’intera proprietà a fini privati, scaricando interamente sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti.
La giurisprudenza, anche della Sezione, da tempo, al riguardo, non mostra titubanze nell’affermare che la concessione edilizia può essere rilasciata in assenza del piano attuativo, richiesto dalle norme di piano regolatore, solo quando in sede istruttoria l’Amministrazione abbia accertato che l’area edificabile di proprietà del richiedente è l’unica a non essere stata ancora edificata e si trova in una zona integralmente interessata da costruzioni e dotata delle opere di urbanizzazione (Cons. Stato, V, 24 settembre 1997, n. 1016; in ordine all’”esistenza” delle opere di urbanizzazione: Cons. Stato, V, 25 ottobre 1997, n. 1189 e 29 aprile 2000, n. 2562).
In altre parole, si può prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme tecniche di p.r.g. solo ove nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella derivante dall’attuazione della lottizzazione stessa, ovvero la presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti.

10. Che tutto questo nel caso di specie non si sia verificato non è assoggettabile ad apprezzabili margini di dubbio, con riguardo specifico sia alla collocazione che allo stato di fatto dei lotti e del comprensorio interessato.
E questo, va precisato, vale con riferimento non solo alle opere di urbanizzazione secondaria, ma anche, non da ultimo, a quelle di urbanizzazione primaria, salva l’esistenza di elementi singoli e scollegati (come una strada divisoria dei lotti e la fognatura che costeggia il confine), irrilevanti ai fini del complessivo rispetto degli standard urbanistici minimi.

11. Individuare legittime forme surrogate di lottizzazione convenzionata, nei termini pretesi dagli odierni reclamanti, non è possibile, né può darsi spazio, a tale titolo, a meri impegni di realizzare opere di urbanizzazione sui singoli lotti, atteso che l’urbanizzazione dei terreni - come insegnano anche la logica e il buon senso - deve essere programmata per zona e non può trovare spazio solo in occasione dell’edificazione dei singoli lotti medesimi.

12. L’impugnata pronunzia di accoglimento delle istanze del Comune risulta, dunque, in linea con i principi consolidati anche in giurisprudenza e pertanto non merita censura, viste anche le richiamate norme di piano, senza che sia utilmente invocabile da parte dei ricorrenti una situazione effettiva (non verificata) di “interclusione” dei lotti interessati.

13. Espressosi nei termini suddetti sugli aspetti generali e decisivi del contendere, il Collegio non deve spendere molte considerazioni aggiuntive in esito alla disamina analitica dei motivi di appello, fatta salva qualche puntualizzazione di dettaglio.
In ordine alla censura generale di difetto di motivazione e di istruttoria, sotto il profilo che la sentenza gravata si sarebbe erroneamente discostata dalle risultanze degli accertamenti commissariali, malgrado essi fossero stati condotti in maniera compiuta e puntuale, è sufficiente osservare che il Giudice di prime cure, come gli era consentito, ha valutato in modo diverso rispetto all’organo ausiliario, ma comunque non in maniera abnorme o irrazionale, presupposti di fatto comunque non controversi e di piana evidenza.
In merito ai profili specifici residuali relativi ai progetti di zona L2, può poi osservarsi, sinteticamente, quanto segue: pur sussistendo una scuola media e una strada, peraltro realizzate a cura e spese del Comune stesso, non sono ravvisabili, in disparte le procedure espropriative, gli elementi che denotano la pretesa avvenuta urbanizzazione, né l’interclusione dei lotti nella loro reale configurazione e localizzazione. In relazione agli atti di obbligo fatti sottoscrivere dal commissario le aree destinate a verde e parcheggi nel progetto devono essere intese come verde e parcheggi privati. La censura subordinata di pretesa violazione dei termini decadenziali di cui alla l. 1187/68 sconta, infine, la sussistenza del principio consolidato per cui la prescrizione di piano regolatore che subordina la facoltà di costruire alla preventiva approvazione di un piano di lottizzazione presentato dal privato, in alternativa a quello di un piano particolareggiato, non concreta un vincolo di inedificabilità assoluta, come tale soggetto a decadenza ai sensi dell’art. 2 della legge 19 novembre 1968 n. 1187 (Cons. Stato, IV, 15 maggio 1995, n. 336).
Le specifiche lagnanze prospettate, invece, relativamente ai progetti in zona G4 soffrono del rilievo preponderante e assorbente dell’incontestata mancata presentazione, da parte dei reclamanti, del progetto unitario e dell’atto d’obbligo prescritti, in termini generali, dalle norme tecniche di piano, senza possibilità di scorporare lotti presuntivamente interclusi. Anche le argomentazioni circa la dimensione minima dei lotti risultano, inoltre, prive di pregio alla luce della chiara e vincolante prescrizione urbanistica.

14. Alle considerazioni che precedono fa seguito la reiezione dell’appello, senza che il Collegio debba darsi carico di esaminare l’appello incidentale comunale, proposto del resto in via evidentemente condizionata, e che in quanto tale deve essere dichiarato improcedibile.
Sussistono, nondimeno, i presupposti per compensare tra le parti costituite le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe, lo rigetta.
Dichiara improcedibile l’appello incidentale del Comune di Roma.
Spese del presente grado di giudizio compensate tra le parti costituite.
Ordina che la decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 12 dicembre 2003, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), in camera di consiglio, con l’intervento dei seguenti Magistrati:
Emidio Frascione Presidente
Giuseppe Farina Consigliere
Marco Lipari Consigliere
Aniello Cerreto Consigliere
Gerardo Mastrandrea Consigliere est.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE IL SEGRETARIO Il Dirigente
f.to Gerardo Mastrandrea f.to Emidio Frascione f.to Rosi Graziano Antonio Natale

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 3 marzo 2004
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

M A S S I M E

Sentenza per esteso

1) Urbanistica e edilizia - Concessioni edilizie singole - Lottizzazione convenzionata - Progettazione urbanistica unitaria - Convenzioni urbanistiche – Funzione - Concessione edilizia rilasciata in assenza del piano attuativo – Condizioni - Zona integralmente interessata da costruzioni e dotata delle opere di urbanizzazione - Standard urbanistici minimi. A fronte di norme di piano che impongono l’approvazione di strumenti urbanistici attuativi, la possibilità di rilasciare licenze o concessioni edilizie singole è tradizionalmente limitata ai casi eccezionali in cui l’intervento ricada in zone ormai completamente urbanizzate e dotate di tutti i servizi necessari, tenuto conto che in tale evenienza lo strumento attuativo medesimo non avrebbe più alcuna funzione utile da svolgere. Del resto, le convenzioni urbanistiche hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche che, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Correlativamente, si può prescindere dalle convenzioni solo quando tali condizioni siano altrimenti rispettate. Diversamente opinando, con il rilascio di concessioni edilizie singole in area non urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati ad utilizzare l’intera proprietà a fini privati, scaricando interamente sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti. La giurisprudenza, da tempo, al riguardo, non mostra titubanze nell’affermare che la concessione edilizia può essere rilasciata in assenza del piano attuativo, richiesto dalle norme di piano regolatore, solo quando in sede istruttoria l’Amministrazione abbia accertato che l’area edificabile di proprietà del richiedente è l’unica a non essere stata ancora edificata e si trova in una zona integralmente interessata da costruzioni e dotata delle opere di urbanizzazione (Cons. Stato, V, 24 settembre 1997, n. 1016; in ordine all’”esistenza” delle opere di urbanizzazione: Cons. Stato, V, 25 ottobre 1997, n. 1189 e 29 aprile 2000, n. 2562). In altre parole, si può prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme tecniche di p.r.g. solo ove nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella derivante dall’attuazione della lottizzazione stessa, ovvero la presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti. Pres. Frascione - Est. Mastrandrea - D'A. c. Comune di Roma (conferma Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, II, 16 dicembre 1991, n. 1930). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 3 marzo 2004 (ud. 12 dicembre 2003), Sentenza n. 1013

2) Urbanistica e edilizia - Termini decadenziali di cui alla L. n.1187/68. La censura subordinata di pretesa violazione dei termini decadenziali di cui alla l. 1187/68 sconta, la sussistenza del principio consolidato per cui la prescrizione di piano regolatore che subordina la facoltà di costruire alla preventiva approvazione di un piano di lottizzazione presentato dal privato, in alternativa a quello di un piano particolareggiato, non concreta un vincolo di inedificabilità assoluta, come tale soggetto a decadenza ai sensi dell’art. 2 della legge 19 novembre 1968 n. 1187 (Cons. Stato, IV, 15 maggio 1995, n. 336). Pres. Frascione - Est. Mastrandrea - D'A. c. Comune di Roma (conferma Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, II, 16 dicembre 1991, n. 1930). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 3 marzo 2004 (ud. 12 dicembre 2003), Sentenza n. 1013

3) Urbanistica e edilizia - Lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme tecniche di p.r.g. – Deroghe – Condizioni e limiti. Si può prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme tecniche di p.r.g. solo ove nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella derivante dall’attuazione della lottizzazione stessa, ovvero la presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti. Pres. Frascione - Est. Mastrandrea - D'A. c. Comune di Roma (conferma Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, II, 16 dicembre 1991, n. 1930). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 3 marzo 2004 (ud. 12 dicembre 2003), Sentenza n. 1013

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