Legislazione Giurisprudenza Vedi altre: Sentenze per esteso
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n.8230/2001,
proposto dal Consorzio del parco regionale Valle del Lambro, in persona del
legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Umberto Grella
e dall’avv. Vittorio Biagetti, ed elettivamente domiciliato presso lo studio di
quest’ultimo, in Roma, Via A. Bertoloni, n. 35;
contro
la Cementeria di Merone s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica,
non costituita in appello;
e nei confronti
- della Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Colombo, Marco Cederle e Federico
Tedeschini, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo, in
Roma, Largo Messico, n. 7;
- il Ministero dell’industria, in persona del Ministro in carica, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici per legge
domicilia, in Roma, Via dei
Portoghesi, n. 12;
- il Comune di Costamasnaga, in persona del legale rappresentante in carica, non
costituito;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Lombardia – Milano, I, 27 marzo 2001, n. 2671,
resa tra le parti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’industria e della
Regione Lombardia;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti tutti gli atti della causa;
relatore alla pubblica udienza del 13 gennaio 2004 il consigliere Rosanna De
Nictolis e uditi l'avvocato Biagetti per l’appellante, l'avvocato Tedeschini per
la Regione Lombardia e l’avvocato dello Stato Volpe per il Ministero
dell’industria;
ritenuto e considerato quanto segue.
FATTO E DIRITTO
1. Con il ricorso di primo grado la società odierna appellata impugnava la
delibera della giunta regionale della Lombardia 28 luglio 2000, n.7/601 avente
ad oggetto l’approvazione del piano territoriale di coordinamento del parco
regionale della Valle del Lambro.
Deduceva di essere proprietaria di un opificio industriale sito in parte nel
Comune di Merone e in parte nel Comune di Monguzzo, deputato alla lavorazione e
trasformazione della marna da cemento coltivata nelle vicine miniere <<Alpetto>>
in territorio comunale di Cesana Brianza e <<Baggero e Brenno>> in territorio
comunale di Costamasnaga, cui l’opificio è collegato tramite una teleferica e un
nastro trasportatore.
1.1. Il T.a.r. adito, con la sentenza in epigrafe:
- ha respinto le eccezioni delle parti resistenti, di difetto di giurisdizione e
difetto di integrità del contraddittorio;
- in parte ha dichiarato inammissibili e in parte ha accolto le censure che
investono l’art. 42, n.t.a. del piano territoriale di coordinamento (primi
quattro motivi di ricorso), mentre ha respinto le restanti censure (quinto,
sesto e settimo motivo di ricorso);
- ha dichiarato inammissibile per vizio di notifica la domanda riconvenzionale
di risarcimento del danno ambientale sollevata dal Consorzio resistente.
In particolare, l’art. 42 n.t.a. stabilisce un divieto assoluto di apertura ed
esercizio delle miniere nel territorio del parco, e il divieto di prosecuzione
dell’attività mineraria dopo la scadenza delle concessioni amministrative in
corso, senza possibilità di proroga o rinnovo delle stesse.
Il T.a.r. ha osservato che:
- secondo la legislazione regionale, nell’ambito dei parchi regionali, la
delimitazione e la disciplina delle aree costituenti
parchi naturali, devono avvenire con legge regionale;
- l’art. 42 n.t.a. detta una disciplina, immediatamente efficace, di aree
comprese nel parco naturale, in difetto di approvazione con legge regionale;
- l’art.42 n.t.a. introduce un divieto assoluto di attività estrattiva
relativamente alle miniere, laddove queste siano assimilabili, sotto il profilo
ambientale, alle cave, che l’art. 41 n.t.a. assoggetta invece ad un regime meno
restrittivo, fondato su una valutazione di incompatibilità relativa e non
assoluta.
1.2. Ha proposto appello il Consorzio del parco regionale Valle del Lambro.
2. Con il primo mezzo ripropone l’eccezione di difetto di giurisdizione, già
disattesa dal T.a.r..
Si osserva che tra la Cementeria di Merone s.p.a. e il Comune di Costamasnaga è
stata stipulata una convenzione per regolamentare l’attività estrattiva e
disciplinare gli interventi di ripristino ambientale alla scadenza della
concessione mineraria in corso.
In tale convenzione è contenuta una clausola arbitrale, che devolve ad arbitri
ogni controversia che dovesse insorgere in ordine all’esecuzione della
convenzione.
In base a tale clausola, a giudizio dell’appellante l’odierna controversia
dovrebbe essere deferita ad arbitri.
2.1. L’eccezione va disattesa.
Il Collegio non può che ribadire quanto già
puntualmente rilevato dal T.a.r..
La clausola arbitrale riguarda le sole controversie che insorgano tra le parti
contraenti della convenzione, e riguardanti l’esecuzione della convenzione
medesima.
Qui si discute, invece, non dell’esecuzione di una convenzione, ma di un atto
amministrativo di pianificazione territoriale.
Tale atto è posto in essere da soggetti pubblici diversi dal Comune parte della
convenzione in cui è contenuta la clausola arbitrale, sicché difetta, anzitutto,
un requisito soggettivo di operatività della clausola compromissoria.
In secondo luogo, l’arbitrato è ammissibile in relazione alle controversie
relative a diritti soggettivi.
Nel caso di specie sono dedotti vizi di legittimità di un atto di pianificazione
territoriale, sicché, anche nell’ambito della giurisdizione esclusiva di cui
all’art.34, d.lgs. n.80/1998, la controversia investe interessi legittimi e non
è compromettibile in arbitri (arg. da art.6, co. 2, l. n.205/2000).
3. Con il secondo mezzo l’appellante ripropone l’eccezione di difetto di
integrità del contraddittorio, osservando che il ricorso di primo grado avrebbe
dovuto essere notificato anche al Comune di Cesana Brianza, nel cui territorio
ricade la linea teleferica dell’opificio industriale.
3.1. La censura è infondata.
In sede di impugnazione di atti di pianificazione
territoriale, non sussistono controinteressati, nemmeno con riguardo ai soggetti
nominativamente indicati negli atti impugnati (C. Stato, ad. plen., 21 luglio
1997, n.14; C. Stato, ad. plen., 8 maggio 1996, n.2).
La circostanza che il Comune di Cesana Brianza sia tenuto ad adeguarsi alle
prescrizioni del p.t.c. non comporta perciò solo che in capo a tale Comune sia
individuabile senz’altro un interesse alla conservazione del p.t.c. e dunque ad
opporsi all’impugnazione dello stesso.
4. Con il terzo mezzo, si osserva che la prevista approvazione con legge del
perimetro e della disciplina del parco naturale, non impedirebbe l’immediata
operatività delle prescrizioni approvate dalla giunta regionale, dato il
carattere meramente formale e di ratifica della legge e data la necessità di
apprestare immediata tutela alle aree naturalistiche da proteggere.
4.1. Il mezzo è infondato.
Secondo la legislazione regionale lombarda, i parchi naturali devono essere
individuati e disciplinati con legge regionale, e non con semplice atto
amministrativo.
Dispone, infatti, l’art.16-ter, co. 1, l.r. Lombardia 30 novembre 1983, n. 86,
che <<Con la legge regionale di cui al successivo art.19, sono individuati
all'interno dei confini dei parchi regionali, comunque classificati, i parchi
naturali di cui all'art.1, comma 1, lett. a), corrispondenti alle aree
agroforestali o incolte del Parco regionale caratterizzate dai più elevati
livelli di naturalità e comunque destinate a funzioni prevalentemente di
conservazione e ripristino dei caratteri naturali>>.
A norma dei commi da 1 a 2 bis del successivo art.19:
<<1. Il provvedimento d'adozione del piano territoriale di coordinamento o delle
relative varianti è pubblicato a cura dell'ente gestore negli albi pretori (dei
comuni e delle province interessate) per trenta giorni consecutivi, dandone
ulteriore avviso sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia e su almeno
due quotidiani con l'indicazione della sede ove si può prendere visione dei
relativi elaborati; chiunque vi abbia interesse può presentare osservazioni
entro i successivi sessanta giorni, indi la proposta è trasmessa alla Giunta
regionale entro gli ulteriori sessanta giorni, unitamente alle osservazioni ed
alle relative controdeduzioni deliberate dall'ente gestore.
2. Entro centoventi giorni dal ricevimento, la Giunta regionale verifica la
proposta rispetto ai propri indirizzi ed alle disposizioni di legge in materia,
determina le modifiche necessarie anche in relazione alle osservazioni ed alle
controdeduzioni pervenute e procede all'approvazione del piano territoriale di
coordinamento o della relativa variante con propria deliberazione soggetta a
pubblicazione.
2-bis. Qualora il piano territoriale di coordinamento rechi
l'individuazione, nell'ambito del parco regionale, delle zone costituenti parco
naturale di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), la Giunta regionale,
completata la verifica di cui al comma 2 e a seguito dell'approvazione del piano
territoriale di coordinamento, trasmette al Consiglio regionale gli atti
relativi all'individuazione all'interno del parco regionale delle zone di parco
naturale, nonché gli elaborati recanti la disciplina delle medesime; il
Consiglio regionale provvede ad approvare con legge l'individuazione delle zone
suddette ed inoltre, con propria delibera, approva definitivamente, agli effetti
dell'articolo 25 della L. n.394/1991, la disciplina di parco naturale di cui
all'articolo 16-ter, comma 2, avente valenza di piano territoriale regionale>>.
Ne consegue che l’eventuale natura di legge meramente formale e di ratifica, non
esclude che le prescrizioni inerenti ai parchi naturali non possono operare
finché non interviene la legge regionale.
Alla luce di tale considerazione, l’art.42 n.t.a. è illegittimo, come già
osservato dal T.a.r., perché:
- da un lato detta un divieto assoluto e già operativo di attività mineraria,
anche per aree comprese nell’ambito del parco naturale, laddove occorreva, per
la disciplina del parco naturale, una legge regionale;
- dall’altro lato detta un divieto assoluto e già operativo di attività
mineraria, anche per aree non comprese nell’ambito del parco naturale, ma solo
del parco regionale, divieto che appare eccessivo e in contrasto con la legge
quadro statale n.394/1991, atteso che l’art.11, l. n. 394/1991, vieta l’attività
di cave e miniere (peraltro con possibilità di proroga), solo all’interno dei
confini dei parchi naturali.
5. Con il quarto mezzo, si lamenta che il p.t.c. si limiterebbe a recepire un
impegno già assunto dalla Cementeria in sede convenzionale, ad adottare misure
di ripristino ambientale dopo la scadenza della concessione in corso.
5.1. La censura è del tutto irrilevante, perché non si può escludere l’interesse
del soggetto privato, esercente una miniera, a che non sopraggiunga una
disciplina programmatoria penalizzante, per il futuro, l’attività estrattiva.
Invero, un conto è che sia previsto un termine di scadenza della concessione (il
che non esclude in assoluto la possibilità di rinnovo della concessione, se non
vi sono norme che vi ostino), un conto è che sia introdotta una disciplina
urbanistico - ambientale che vieta in assoluto l’attività oggetto della
concessione.
6. Con il quinto mezzo, l’appellante contesta il capo di sentenza del T.a.r.
secondo cui le miniere sarebbero assimilabili, sotto il profilo ambientale, alle
cave.
6.1. La censura è fondata, in quanto l’assimilabilità o meno di cave e miniere è
oggetto di valutazione di merito
riservata all’amministrazione (ovvero al legislatore regionale).
In ogni caso, l’affermazione del T.a.r. appare un obiter dictum irrilevante ai
fini della portata dispositiva della decisione, in quanto ciò che rileva è che
la disciplina delle miniere all’interno del parco naturale avvenga con legge, e
non con atto amministrativo.
7. Con memoria depositata per l’udienza odierna parte appellante ha invitato il
Collegio a sollevare questione di legittimità costituzionale della legge
regionale, per contrasto con la legge quadro statale n. 394/1991.
In particolare, secondo l’appellante, l’art.11, l. n.394/1991, sancirebbe un
divieto immediatamente operante, di cave e miniere all’interno dei parchi.
La legge regionale, richiedendo l’approvazione con legge dei parchi naturali,
procrastinerebbe sine die l’operatività del divieto di cave e miniere
all’interno dei parchi.
7.1. La censura è manifestamente infondata, in quanto la legge statale sancisce
il divieto di cave e miniere, all’interno dei parchi (peraltro con possibilità
di deroga al divieto, in sede di adozione del regolamento del parco), solo se ed
in quanto i parchi siano stati istituiti. Finché i parchi non sono istituiti,
non opera il divieto in questione.
Altra questione è quella del procedimento da seguire per l’istituzione dei
parchi naturali, e sotto tale profilo non appare in contrasto con la legge
statale la legge regionale che demanda l’istituzione dei parchi naturali ad una
legge regionale.
8. Con l’ultimo mezzo di appello, si contesta il capo di sentenza che ha
dichiarato inammissibile per difetto di notifica la domanda riconvenzionale di
risarcimento del danno ambientale.
Si osserva che le domande riconvenzionali non necessitano di notifica.
8.1. Il Collegio concorda sulla non necessità di notifica delle domande
riconvenzionali, e tuttavia ritiene che su tale domanda non vi sia, nel caso di
specie, giurisdizione del giudice amministrativo.
Invero, la giurisdizione esclusiva di cui all’art.34, d.lgs. n.80/1998, in
materia urbanistica, investe provvedimenti, atti e comportamenti imputabili ad
una pubblica amministrazione nell’esercizio di un potere amministrativo, e non
riguarda, invece, atti e comportamenti di soggetti privati.
Sicché, se l’amministrazione chiede ad un soggetto privato il risarcimento del
danno derivante da un comportamento del soggetto privato medesimo, la
controversia esula dall’ambito di applicazione dell’art. 34 citato.
9. Per quanto esposto, l’appello va respinto.
La novità delle questioni giustifica l’integrale compensazione delle spese di
lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta), definitivamente
pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge. Spese compensate.
Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 13 gennaio 2004 con la
partecipazione di:
Giorgio GIOVANNINI - Presidente
Giuseppe ROMEO - Consigliere
Giuseppe MINICONE - Consigliere
Rosanna DE NICTOLIS - Cons. rel. ed est.
Domenico CAFINI - Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 3.03.2004
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
1) Parchi e riserve – Cave e torbiere – Divieto di cave e miniere all’interno dei parchi – Operatività del divieto – Istituzione dei parchi – Necessità - Legge n. 394/1991 - Deroga al divieto. La legge quadro statale n. 394/1991 sancisce il divieto di cave e miniere, all’interno dei parchi (peraltro con possibilità di deroga al divieto, in sede di adozione del regolamento del parco), solo se ed in quanto i parchi siano stati istituiti. Finché i parchi non sono istituiti, non opera il divieto in questione. Altra questione è quella del procedimento da seguire per l’istituzione dei parchi naturali, e sotto tale profilo non appare in contrasto con la legge statale la legge regionale che demanda l’istituzione dei parchi naturali ad una legge regionale. Pres. GIOVANNINI - Est. DE NICTOLIS - Consorzio del parco regionale Valle del Lambro (avv.ti Grella e Biagetti) c. Cementeria di Merone s.p.a. ed altri - (Conferma T.A.R. per la Lombardia – Milano, I, 27 marzo 2001, n. 2671). CONSIGLIO DI STATO Sezione VI, 03 marzo 2004, sentenza n. 1052
2) Cave e torbiere - Assimilabilità o meno di cave e miniere - Valutazione di merito riservata all’amministrazione - Disciplina programmatoria penalizzante – Interesse del soggetto privato esercente una miniera – Sussiste - Divieto in assoluto l’attività oggetto della concessione. L’assimilabilità o meno di cave e miniere è oggetto di valutazione di merito riservata all’amministrazione (ovvero al legislatore regionale). Non si può escludere l’interesse del soggetto privato, esercente una miniera, a che non sopraggiunga una disciplina programmatoria penalizzante, per il futuro, l’attività estrattiva. Invero, un conto è che sia previsto un termine di scadenza della concessione (il che non esclude in assoluto la possibilità di rinnovo della concessione, se non vi sono norme che vi ostino), un conto è che sia introdotta una disciplina urbanistico - ambientale che vieta in assoluto l’attività oggetto della concessione. Pres. GIOVANNINI - Est. DE NICTOLIS - Consorzio del parco regionale Valle del Lambro (avv.ti Grella e Biagetti) c. Cementeria di Merone s.p.a. ed altri - (Conferma T.A.R. per la Lombardia – Milano, I, 27 marzo 2001, n. 2671). CONSIGLIO DI STATO Sezione VI, 03 marzo 2004, sentenza n. 1052
3) Parchi e riserve – Cave e torbiere – Divieto assoluto di attività mineraria - Aree non comprese nell’ambito del parco naturale – Illegittimità. Il divieto assoluto di attività mineraria operativo anche per aree non comprese nell’ambito del parco naturale, è eccessivo e in contrasto con la legge quadro statale n.394/1991, atteso che l’art.11, l. n. 394/1991, vieta l’attività di cave e miniere (peraltro con possibilità di proroga), solo all’interno dei confini dei parchi naturali. Pres. GIOVANNINI - Est. DE NICTOLIS - Consorzio del parco regionale Valle del Lambro (avv.ti Grella e Biagetti) c. Cementeria di Merone s.p.a. ed altri - (Conferma T.A.R. per la Lombardia – Milano, I, 27 marzo 2001, n. 2671). CONSIGLIO DI STATO Sezione VI, 03 marzo 2004, sentenza n. 1052
4) Urbanistica e edilizia - Procedure e varie - Esercizio di un potere amministrativo - Giurisdizione esclusiva - Art.34, d.lgs. n.80/1998 - Atti e comportamenti di soggetti privati – Esclusione. La giurisdizione esclusiva di cui all’art.34, d.lgs. n.80/1998, in materia urbanistica, investe provvedimenti, atti e comportamenti imputabili ad una pubblica amministrazione nell’esercizio di un potere amministrativo, e non riguarda, invece, atti e comportamenti di soggetti privati. Sicché, se l’amministrazione chiede ad un soggetto privato il risarcimento del danno derivante da un comportamento del soggetto privato medesimo, la controversia esula dall’ambito di applicazione dell’art. 34 citato. Pres. GIOVANNINI - Est. DE NICTOLIS - Consorzio del parco regionale Valle del Lambro (avv.ti Grella e Biagetti) c. Cementeria di Merone s.p.a. ed altri - (Conferma T.A.R. per la Lombardia – Milano, I, 27 marzo 2001, n. 2671). CONSIGLIO DI STATO Sezione VI, 03 marzo 2004, sentenza n. 1052
5) Procedure e varie - Domanda riconvenzionale – Notifica. Le domande riconvenzionali (nella specie, di risarcimento del danno ambientale) non necessitano di notifica. Pres. GIOVANNINI - Est. DE NICTOLIS - Consorzio del parco regionale Valle del Lambro (avv.ti Grella e Biagetti) c. Cementeria di Merone s.p.a. ed altri - (Conferma T.A.R. per la Lombardia – Milano, I, 27 marzo 2001, n. 2671). CONSIGLIO DI STATO Sezione VI, 03 marzo 2004, sentenza n. 1052
6) Parchi e riserve – Individuazione dei confini delle aree protette - Legge regionale – Necessità - Atto amministrativo – Insufficienza - L.r. Lombardia n. 86/1983 – Operatività delle prescrizioni inerenti ai parchi con legge meramente formale e di ratifica - Sussistenza. Secondo la legislazione regionale lombarda, i parchi naturali devono essere individuati e disciplinati con legge regionale, e non con semplice atto amministrativo. Dispone, infatti, l’art.16-ter, co. 1, l.r. Lombardia 30 novembre 1983, n. 86, che <<Con la legge regionale di cui al successivo art.19, sono individuati all'interno dei confini dei parchi regionali, comunque classificati, i parchi naturali di cui all'art.1, comma 1, lett. a), corrispondenti alle aree agroforestali o incolte del Parco regionale caratterizzate dai più elevati livelli di naturalità e comunque destinate a funzioni prevalentemente di conservazione e ripristino dei caratteri naturali>>. A norma dei commi da 1 a 2 bis del successivo art.19: <<1. Il provvedimento d'adozione del piano territoriale di coordinamento o delle relative varianti è pubblicato a cura dell'ente gestore negli albi pretori (dei comuni e delle province interessate) per trenta giorni consecutivi, dandone ulteriore avviso sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia e su almeno due quotidiani con l'indicazione della sede ove si può prendere visione dei relativi elaborati; chiunque vi abbia interesse può presentare osservazioni entro i successivi sessanta giorni, indi la proposta è trasmessa alla Giunta regionale entro gli ulteriori sessanta giorni, unitamente alle osservazioni ed alle relative controdeduzioni deliberate dall'ente gestore. Tuttavia, l’eventuale natura di legge meramente formale e di ratifica, non esclude che le prescrizioni inerenti ai parchi naturali non possono operare finché non interviene la legge regionale. Pres. GIOVANNINI - Est. DE NICTOLIS - Consorzio del parco regionale Valle del Lambro (avv.ti Grella e Biagetti) c. Cementeria di Merone s.p.a. ed altri - (Conferma T.A.R. per la Lombardia – Milano, I, 27 marzo 2001, n. 2671). CONSIGLIO DI STATO Sezione VI, 03 marzo 2004, sentenza n. 1052
7) Urbanistica e edilizia - Atto amministrativo di pianificazione territoriale - Clausola arbitrale – Presupposti e limiti – Diritti soggettivi - La tutela dell’interesse legittimo non è compromettibile in arbitri - art.34, d.lgs. n.80/1998. La clausola arbitrale riguarda le sole controversie che insorgano tra le parti contraenti della convenzione, e riguardanti l’esecuzione della convenzione medesima. Quando un atto amministrativo di pianificazione territoriale, sia posto in essere da soggetti pubblici diversi dal Comune parte della convenzione in cui è contenuta la clausola arbitrale, difetta, del requisito soggettivo di operatività della clausola compromissoria. Inoltre, l’arbitrato è ammissibile in relazione alle controversie relative a diritti soggettivi. Nel caso di specie sono dedotti vizi di legittimità di un atto di pianificazione territoriale, sicché, anche nell’ambito della giurisdizione esclusiva di cui all’art.34, d.lgs. n.80/1998, la controversia investe interessi legittimi e non è compromettibile in arbitri (arg. da art.6, co. 2, l. n.205/2000). Pres. GIOVANNINI - Est. DE NICTOLIS - Consorzio del parco regionale Valle del Lambro (avv.ti Grella e Biagetti) c. Cementeria di Merone s.p.a. ed altri - (Conferma T.A.R. per la Lombardia – Milano, I, 27 marzo 2001, n. 2671). CONSIGLIO DI STATO Sezione VI, 03 marzo 2004, sentenza n. 1052
8) Urbanistica e edilizia - Impugnazione di atti di pianificazione territoriale - Controinteressati – Insussistenza. In sede di impugnazione di atti di pianificazione territoriale, non sussistono controinteressati, nemmeno con riguardo ai soggetti nominativamente indicati negli atti impugnati (C. Stato, ad. plen., 21 luglio 1997, n.14; C. Stato, ad. plen., 8 maggio 1996, n.2). Pres. GIOVANNINI - Est. DE NICTOLIS - Consorzio del parco regionale Valle del Lambro (avv.ti Grella e Biagetti) c. Cementeria di Merone s.p.a. ed altri - (Conferma T.A.R. per la Lombardia – Milano, I, 27 marzo 2001, n. 2671). CONSIGLIO DI STATO Sezione VI, 03 marzo 2004, sentenza n. 1052
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