Legislazione Giurisprudenza Vedi altre: Sentenze per esteso
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto dalla società Locatelli Geom. Gabriele
s.p.a., in persona dell’amministratore delegato geom. Roberto Tadolti,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Di Vita, Ercole Romano, Paolo Vaiano
e Diego Vaiano e presso lo studio di questi ultimi elettivamente domiciliata in
Roma, Lungotevere Marzio, n. 3.
contro
il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici è per legge domiciliato
in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12.
e nei confronti
del Comune di Cavernago, n.c.
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Sezione
I - n. 382 del 29 gennaio 2002.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero appellato.
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2004 relatore il Consigliere Guido Salemi.
Uditi l’avv. D. Vaiano, l’avv.Romano e, nelle preliminari, l’avvocato dello
Stato Volpe.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con istanza del 2 ottobre 2000, la società Locatelli geom. Gabriele s.p.a.
chiedeva l’autorizzazione ad aprire e coltivare una cava in area soggetta al
vincolo indiretto imposto a tutela del Castello di Cavernago, ai sensi dell’art.
21 della legge 1° giugno 1939 n. 1089, con decreto 15 ottobre 1998 del Ministro
per i Beni Culturali ed Ambientali.
Con provvedimento 4 dicembre 2000, la Soprintendenza per i Beni Ambientali e
Architettonici di Milano riteneva il progetto di attività estrattiva
incompatibile con le prescrizioni di tutela.
La società impugnava dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la
Lombardia il diniego per violazione di legge ed eccesso di potere.
Successivamente, in data 17 aprile 2001, presentava un nuovo progetto sul quale
la Soprintendenza tornava ad esprimersi negativamente, con provvedimenti del 4
giugno e 4 agosto 2001, impugnati con motivi aggiunti.
Con sentenza n. 382 del 29 gennaio 2002, il giudice respingeva il ricorso,
osservando che la valutazione relativa alla compatibilità del progetto di
attività estrattiva con il vincolo indiretto posto a tutela del Castello di
Cavernago era di esclusiva competenza del competente Ministero e si traduceva in
un giudizio di merito, contrassegnato da discrezionalità tecnica, non
sindacabile in sede di legittimità se non per vizi macroscopici di travisamento,
illogicità, irrazionalità, non ravvisabili nella fattispecie.
Rilevava in proposito che il vincolo si proponeva la salvaguardia dell’integrità
del castello “e delle sue condizioni di prospettiva, luce, cornice ambientale e
decoro” e a tal fine stabiliva che l’area segnata dal vincolo “doveva rimanere
libera da ulteriori costruzioni e non doveva essere oggetto di movimenti di
terra (ad esclusione di quelli agronomico/botanici).
Soggiungeva che scopo dichiarato del vincolo era quello di preservare l’area che
circonda il quadrato fortilizio come “cornice originale, ricca di suggestioni
pittoriche, in armonia con l’espressione agricola che connota (ancor oggi) la
vasta pianura bergamasca e dalla quale non si deve prescindere se si vuole che
il monumento non divenga un cimelio quasi mummificato dai restauri, ma sia ancor
vivo di una umanità che ne fa il cuore pulsante di questo brano di paesaggio
rurale”.
Nella specie, ad avviso del T.A.R., erano chiare ed esaustive le ragioni –
frutto di apprezzamento non arbitrario – sottese al diniego di approvazione:
ancorché meno invasivo del precedente, articolato in un numero maggiore di fasi,
singolarmente di dimensioni minori e, più attento al termine della coltivazione,
il nuovo progetto restava incompatibile col vincolo, giacché l’alterazione della
morfologia del terreno e della cornice ambientale nel quale il monumento si
iscriveva comprometteva i valori di “visibilità” presidiati dal vincolo. Né
rilevava la previsione di ripristino finale del piano di campagna, giacché la
durata dell’intervento e la sua radicalità non consentivano di minimizzare il
vulnus arrecato medio tempore ai valori tutelati.
Con ricorso notificato il 28 gennaio 2003, la società Locatelli ha proposto
appello avverso la summenzionata sentenza.
Resiste al ricorso il Ministero appellato.
Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2004, l’appello è stato trattenuto in
decisione.
D I R I T T O
1.- Forma oggetto del ricorso in appello la sentenza n. 382 del 29 gennaio 2002
con la quale il T.A.R. per la Lombardia, Sezione I, ha respinto il ricorso
proposto dalla società Locatelli geom. Gabriele s.p.a. per l’annullamento dei
provvedimenti adottati in data 4 dicembre 2000, 4 giugno e 4 agosto 2001
attraverso cui la Soprintendenza per i beni ambientali ed architettonici di
Milano ha ritenuto incompatibile con il vincolo indiretto posto a tutela del
Castello di Cavernago (già Martinengo Colleoni, ora Gonzaga) il progetto di
attività estrattiva presentato dalla ricorrente.
2.- Con il primo motivo di censura, l’appellante sostiene come la sentenza
impugnata si presenti del tutto erronea già nella premessa maggiore, logica e
concettuale, che ispira e sorregge il ragionamento poi sviluppato nella parte
motivazionale: l’adesione cioè all’idea che, nella specifica materia della
tutela di beni culturali, le valutazioni tecniche che sono demandate
dall’ordinamento alla competenza delle autorità preposte alla cura di tale
settore debbano considerarsi – come viene espressamente affermato – alla stregua
di valutazioni “di merito,…non sindacabili in sede di legittimità se non per
vizi macroscopici di travisamento, illogicità, irrazionalità”.
A suo avviso, il giudice di prime cure, così opinando, sembra aver assunto un
atteggiamento volto ad un’acritica riaffermazione di principi i quali, una volta
considerati del tutto pacifici in giurisprudenza, sono stati viceversa da
qualche tempo del tutto superati dalle più recenti posizioni giurisprudenziali,
le quali hanno esattamente precisato come, in via del tutto generale, non possa
più ritenersi in alcun modo che, laddove una funzione amministrativa debba
essere svolta in conformità ad una valutazione di natura tecnica, questa possa
essere equiparata ad una valutazione di merito, sottratta al sindacato di
legittimità costituzionalmente garantito ovvero sindacabile laddove si
riscontrino ictu oculi (come sovente si trovava affermato) evidenti sintomi di
una sua radicale ed evidente illogicità.
In particolare, pare ormai necessario accettare il principio che, in siffatte
ipotesi, il relativo giudizio di legittimità dovrà essere finalizzato “..Non al
mero controllo estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa,
bensì invece alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche
compiute” (C.d.S., Sez. IV, 9 aprile 1999, n. 601): poiché “…il tasso più o meno
elevato di opinabilità del giudizio e la circostanza che la valutazione spetta,
in prima battuta, all’amministrazione, non autorizzano a ritenere che ci si
trovi in presenza di un insindacabile apprezzamento dell’interesse pubblico.
La censura è infondata.
Non v’è dubbio che la decisione della Sezione IV, citata dall’appellante, abbia
riconosciuto al giudice amministrativo un margine più ampio di sindacato sulle
valutazioni tecniche dell’Amministrazione.
I termini e la portata dell’innovazione richiedono, tuttavia, di essere
precisati.
Come rilevato da autorevole dottrina in sede di commento alla summenzionata
decisione, la questione dei limiti del sindacato del giudice amministrativo
rispetto all’attività di ordine tecnico dell’Amministrazione riguarda solo un
ambito di tale attività: quella che comporta valutazioni c.d. opinabili.
La questione si pone, infatti, per quelle valutazioni che si prestano,
obiettivamente, a una pluralità di risultati, perché comportano l’utilizzo di
canoni tecnici non univoci. Si pensi a quanto si verifica proprio in tema di
valutazioni estetiche, ai fini dell’imposizione di un vincolo su una cosa di
interesse storico o artistico: non è possibile tradurre la valutazione estetica
in operazioni puramente logiche, perché il punto di partenza dell’operazione
amministrativa è costituito dai canoni (o criteri) di valutazione ed essi non
sono uniformi. I canoni estetici sono differenti tra loro, riflettono
sensibilità ed opinioni diverse, e la legge non ha operato alcuna scelta a
favore dell’uno o dell’altro. Di conseguenza, salvo casi estremi in cui la
rilevanza storica o artistica della cosa è riconosciuta pacificamente, o è
negata altrettanto pacificamente, non è possibile stabilire a priori se una cosa
debba essere vincolata; spetta all’Amministrazione applicare un canone estetico
e conseguentemente, in base a tale canone, assoggettare o meno a vincolo quella
certa certa cosa.
Per i profili che riguardano il sindacato giurisdizionale, v’è da dire che se
l’Amministrazione, assunto correttamente un criterio tecnico, assume
provvedimenti incoerenti o incompatibili con esso, la sua attività è
illegittima, perché affetta da contraddittorietà e illogicità; analogamente si
deve ritenere che se l’Amministrazione applichi un criterio tecnico assurdo (si
pensi al caso che ritenga insignificante un’opera d’arte unanimemente
riconosciuta di valore assoluto), la sua attività sia illegittima, perché il
principio di ragionevolezza esige che l’Amministrazione operi in base ad un
criterio tecnicamente ammissibile, suffragato.
Il problema si pone, invece, quando l’Amministrazione applichi in modo coerente
un criterio tecnico di per sé astrattamente ammissibile, dovendosi chiedere, in
questo caso, se il sindacato del giudice amministrativo si possa estendere alla
verifica del criterio scelto dall’Amministrazione.
In questo ambito la summenzionata decisione della IV Sezione persegue il chiaro
intento di circoscrivere i limiti della insindacabilità alla valutazione tecnica
che sia realmente opinabile e risolve il problema nel senso che non ogni profilo
intrinseco della valutazione tecnica è sottratto alla verifica del giudice, ma è
sottratto alla verifica del giudice solo quanto sia effettivamente opinabile,
fermo restando che quando siano possibili criteri diversi per una valutazione
tecnica il giudice non può sostituire il proprio criterio o la propria soluzione
a quelli adottati dall’Amministrazione.
In particolare, il sindacato sull’operazione tecnica non può essere risolto,
collocando sullo stesso piano discrezionalità tecnica e merito amministrativo,
giacché la questione di fatto, che costituisce presupposto di legittimità del
provvedimento amministrativo, non si trasforma – soltanto perché opinabile – in
una questione di opportunità, anche se è antecedente o successiva ad una scelta
di merito.
Il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici può svolgersi, allora,
in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito
dall’autorità amministrativa, bensì invece alla verifica diretta
dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro
correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo.
Poste queste premesse, deve, però, escludersi che nella fattispecie in esame il
sindacato del giudice di prime cure sia rimasto circoscritto ai profili
estrinseci della valutazione tecnica compiuta dall’Amministrazione. Di là dal
richiamo alla formula tralaticia, che ha tradizionalmente limitato il sindacato
giurisdizionale ai profili estrinseci della valutazione tecnica, è dato, invece,
cogliere dalla motivazione della sentenza come l’esame del primo giudice si sia
soffermato sui contenuti del giudizio tecnico espresso dall’Amministrazione sub
specie della correttezza del criterio tecnico prescelto e della sua
applicazione.
3.- Col secondo motivo di gravame l’appellante lamenta che sia nei provvedimenti
impugnati in primo grado quanto nella sentenza resa dal T.A.R. risultano
pressoché del tutto assenti profili motivazionali specifici con riferimento agli
aspetti del progetto di attività estrattiva da essa presentato ed alle ragioni
per le quali queste avrebbero determinato un pregiudizio agli interessi pubblici
tutelati attraverso il provvedimento di vincolo indiretto.
La censura è infondata.
Il vincolo indiretto sulla quale si basa il provvedimento impugnato ha disposto
che “l’area segnata ai mappali deve rimanere libera da ulteriori costruzioni e
non deve essere oggetto di movimenti di terra (ad esclusione di quelli
agronomici/botanici), intendendo garantire “la salvaguardia dell’integrità del
detto immobile e delle sue condizioni di prospettiva, luce, cornice ambientale e
decoro. La relazione tecnico-scientifica allegata al decreto di vincolo descrive
lo stato attuale dell’ambiente circostante per evidenziare come esso sia ancora
connotato dal paesaggio agreste che, come tale, consente la migliore vista e la
più idonea fruizione del castello. Nel contempo, la relazione evidenzia come i
terreni oggetto del vincolo indiretto abbiano da almeno due secoli l’attuale
destinazione agricola, elemento questo che conferma le ragioni di opportunità
della sua conservazione.
Nella precedente decisione con cui aveva respinto il ricorso proposto dalla
società contro il decreto impositivo del vincolo, il T.A.R. aveva, fra l’altro,
affermato che “..in astratto la coltivazione di una cava ipotizzata in autonome
fasi di lavorazione per singole fasce di terreno e subordinata al completo
ripristini della fascia sfruttata non è di per sé preclusa dal provvedimento
censurato, ma la compatibilità della suddetta lavorazione con il vincolo
disposto dovrà essere valutata in concreto attraverso peraltro la
predisposizione di un programma adeguato”.
Ebbene, proprio valutando in concreto le modalità prospettate dalla società nel
suo nuovo progetto di sfruttamento della cava, la Soprintendenza ha ritenuto non
compatibile l’intervento con le esigenza di tutela espressamente indicate nel
decreto di vincolo per la considerazione che esso prevedeva scavi, sbancamenti e
alterazioni sensibili dello stato dei luoghi, tali da sconvolgere per molti anni
la situazione ambientale.
Tali presupposti di fatto non sono suscettivi di essere smentiti ove si
consideri che il progetto, pur aumentando il numero delle fasi in cui si
articolava l’intervento (passate da 4 a 10) prevedeva: a) l’impianto di
lavorazione interamento compreso nella perimetrazione dell’ambito sottoposto
alla disciplina di tutela indiretta, esteso per molti ettari di superficie, con
profondità di scavo di 15 metri sotto il livello di campagna; b) un programma da
realizzarsi per cinque lotti della durata di quattro anni ciascuno e quindi di
durata ventennale; c) il ripristino mediante riempimento dell’enorme fossa con
materiale inerte per una profondità di m. 13,5 con sovrastante “cappellaccio” di
m. 1,5, di terreno.
Deve, infine, escludersi che il suesposto apprezzamento tecnico sia stato
pregiudicato dalla ritenuta incompatibilità di una qualsiasi attività estrattiva
– comunque svolta – con le finalità di tutela indiretta del vincolo, risultando,
invece, dagli atti che l’incompatibilità con il decoro del castello è stata
ravvisata dall’Amministrazione nella specifica proposta presentata dalla società
appellante, in quanto basata su esigenze tecniche ritenute imprescindibili (ad
esempio continuità dell’attività estrattiva fino al completo sfruttamento per
una durata pluriennale, la profondità di 15 metri con conseguente cospicua
dimensione degli invasi di scavo).
4.- In conclusione, per le suesposte considerazioni, l’appello deve essere
respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Si ravvisano, tuttavia, giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli
altri oneri del giudizio.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il
ricorso in appello indicato in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 13 gennaio 2004 dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei
Signori:
Giorgio Giovannini Presidente
Giuseppe Romeo Consigliere
Giuseppe Minicone Consigliere
Rosanna De Nictolis Consigliere
Guido Salemi Consigliere, relatore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
10 marzo 2004
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
1) Beni culturali e ambientali – Imposizione del vincolo paesaggistico su una cosa di interesse storico o artistico – Valutazioni estetiche – Criteri - Sindacato giurisdizionale e criterio tecnico assunto – Profili di legittimità e illegittimità. In tema di valutazioni estetiche, ai fini dell’imposizione di un vincolo su una cosa di interesse storico o artistico: non è possibile tradurre la valutazione estetica in operazioni puramente logiche, perché il punto di partenza dell’operazione amministrativa è costituito dai canoni (o criteri) di valutazione ed essi non sono uniformi. I canoni estetici sono differenti tra loro, riflettono sensibilità ed opinioni diverse, e la legge non ha operato alcuna scelta a favore dell’uno o dell’altro. Di conseguenza, salvo casi estremi in cui la rilevanza storica o artistica della cosa è riconosciuta pacificamente, o è negata altrettanto pacificamente, non è possibile stabilire a priori se una cosa debba essere vincolata; spetta all’Amministrazione applicare un canone estetico e conseguentemente, in base a tale canone, assoggettare o meno a vincolo quella certa certa cosa. Per i profili che riguardano il sindacato giurisdizionale, v’è da dire che se l’Amministrazione, assunto correttamente un criterio tecnico, assume provvedimenti incoerenti o incompatibili con esso, la sua attività è illegittima, perché affetta da contraddittorietà e illogicità; analogamente si deve ritenere che se l’Amministrazione applichi un criterio tecnico assurdo (si pensi al caso che ritenga insignificante un’opera d’arte unanimemente riconosciuta di valore assoluto), la sua attività sia illegittima, perché il principio di ragionevolezza esige che l’Amministrazione operi in base ad un criterio tecnicamente ammissibile, suffragato. Pres. Giovannini - Est. Salemi - Locatelli Geom. Gabriele s.p.a. (avv.ti Di Vita, Romano, Vaiano e Vaiano) c. Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura Generale dello Stato) e Comune di Cavernago (n.c.) - (Conferma Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Sezione I - n. 382 del 29 gennaio 2002). CONSIGLIO DI STATO Sezione VI, 10 marzo 2004, Sentenza n. 1213
2) Territorio – Cave, miniere e torbiere - Richiesta d'autorizzazione ad aprire e coltivare una cava in area soggetta al vincolo indiretto – Incompatibilità. E' incompatibile la richiesta d'autorizzazione ad aprire e coltivare una cava in area soggetta al vincolo indiretto, quando l’alterazione della morfologia del terreno e della cornice ambientale nel quale il monumento si iscriva comprometta i valori di “visibilità” presidiati dal vincolo. Né rileva la previsione di ripristino finale del piano di campagna, giacché la durata dell’intervento e la sua radicalità non consentono di minimizzare il vulnus arrecato medio tempore ai valori tutelati. Pres. Giovannini - Est. Salemi - Locatelli Geom. Gabriele s.p.a. (avv.ti Di Vita, Romano, Vaiano e Vaiano) c. Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura Generale dello Stato) e Comune di Cavernago (n.c.) - (Conferma Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – Sezione I - n. 382 del 29 gennaio 2002). CONSIGLIO DI STATO Sezione VI, 10 marzo 2004, Sentenza n. 1213
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