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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la
seguente
D E C I S I O N E
Sul ricorso iscritto al NRG 2747/1999, proposto da Industria Calce Francesco
Vozza s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dall’avvocato Gabriele Casertano ed elettivamente domiciliato con quest’ultimo
in Roma, via Oderisi da Gubbio n. 18 presso il dott. G. Pinto;
contro
Comune di Castel Morrone, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall’avvocato Guido D’Angelo elettivamente domiciliato, in Roma via G.D.
Romagnoli n. 1/b, presso lo studio Iaccarino;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione II,
n. 3495 del 17 novembre 1998.
Visto il ricorso in appello;
visto l’atto di costituzione in giudizio del comune di Castel Morrone;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
data per letta alla pubblica udienza del 23 marzo 2004 la relazione del
consigliere Vito Poli, uditi gli avvocati Casertano e Loria su delega dell’Avv.
D’Angelo;
ritenuto e considerato quanto segue:
FATTO
Con ricorso notificato il 12 marzo 1999, l’Industria Calce Francesco Vozza
s.r.l. proponeva appello avverso la sentenza del T.A.R. della Campania, sezione
II, n. 3495 del 17 novembre 1998, che respingeva i quattro motivi articolati nei
confronti della deliberazione del Commissario ad acta n. 25 del 30 novembre
1992, recante l’adozione del P.R.G. e del Regolamento edilizio del comune di
Castel Morrone.
Si costituiva l’intimato comune deducendo l’infondatezza del gravame in fatto e
diritto.
La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 23 marzo 2004.
DIRITTO
1. L’appello, con cui si reiterano le censure articolate in primo grado, è
infondato e deve essere respinto.
2. L’appellante, titolare di un’impresa di estrazione e lavorazione di pietra
calcare, contesta la limitazione della destinazione urbanistica D3 – relativa
all’attività estrattiva ed alla lavorazione e trasformazione dei materiali
lapidei – alle aree coincidenti con gli impianti di cava e le loro immediate
adiacenze, esistenti nel territorio del comune di Castel Morrone.
In sostanza si duole che la previsione urbanistica di zona impedisca
l’espansione dell’attività estrattiva della propria azienda a ulteriori lotti,
nella propria disponibilità, ma con destinazione agricola.
3. In generale l’indirizzo di politica urbanistica espresso negli strumenti
generali di pianificazione, implica importanti conseguenze in ordine al
sindacato di legittimità esigibile dal giudice amministrativo, ed al contenuto
della motivazione in concreto indispensabile, specie in considerazione di quanto
previsto dal secondo comma dell’art. 3, l. n. 241 del 1990, la dove esclude
dall’obbligo di motivazione gli atti normativi e quelli a contenuto generale
(nel cui novero rientra lo strumento urbanistico generale).
Coerentemente, si è affermato che: a) le scelte effettuate dall’amministrazione
nell’adozione del piano costituiscono apprezzamento di merito sottratto al
sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o
abnormi illogicità (cfr. ex plurimis e di recente, sez. IV, 25 luglio 2001, n.
4078; sez. IV, 8 febbraio 1999, n. 121); b) in occasione della formazione di uno
strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell’amministrazione
riguardo alla destinazione di singole aree, non necessitano di apposita
motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine
tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso (cfr. Ad.
Plen., 22 dicembre 1999, n. 24; sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078; sez. IV, 19
gennaio 2000, n. 245; sez. IV, 24 dicembre 1999, n. 1943; sez. IV, 2 novembre
1995, n. 887, sez. IV, 25 febbraio 1988, n. 99), essendo sufficiente l’espresso
riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al
piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato
aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano
meritevoli di specifiche considerazioni.
Le evenienze che, uniche, giustificano una più incisiva e singolare motivazione
degli strumenti urbanistici generali (non presenti nell’odierna fattispecie),
sono state ravvisate dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. da ultimo
Ad. plen. n. 24 del 1999 cit.; sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078;): a) nel
superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con
l’avvertenza che la motivazione ulteriore và riferita esclusivamente alle
previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente
dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree; b) nella lesione
(parimenti non ricorrente nella specie), dell’affidamento qualificato del
privato derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato
intercorsi tra il comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da
giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio –
rifiuto su una domanda di concessione – (cfr. Ad. Plen. n. 24 del 1999, cit.; 8
gennaio 1986, n. 1); c) nella modificazione in zona agricola della destinazione
di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr.
sez. IV, 9 aprile 1999, n. 594).
Come è stato affermato da questo Consiglio <<non è comunque configurabile
un’aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una
precedente determinazione dell’amministrazione, ma soltanto un’aspettativa
generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro
proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua
dell’immobile>>. Pertanto <<… la polverizzazione della motivazione sarebbe in
contrasto con la natura della variante generale, che non richiede altra
motivazione che quella dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione
del piano>> (cfr. Ad. Plen. n. 24 del 1999 cit.; sez. IV, 25 luglio 2001, n.
4078).
4. Con il primo mezzo si reitera la censura di eccesso di potere per errore nei
presupposti, nonché difetto di istruttoria.
La tesi è infondata.
Oltre alle considerazioni sviluppate al punto precedente deve evidenziarsi che
nessuna situazione di particolare affidamento è stata ingenerata nell’Industria
Vozza, non essendo utile, a tal fine, la deliberazione con cui nel 1986 il
consiglio comunale aderì alla domanda di affitto di alcune aree adiacenti a
quelle in uso.
Tale deliberazione, infatti, non ebbe alcun seguito in atti formali di affitto,
ovvero nel rilascio di ulteriore concessione per attività di cava.
5. Con il secondo motivo si riproducono le censure di eccesso di potere per
disparità di trattamento, difetto di istruttoria e difetto di motivazione.
Il motivo è inaccoglibile.
Il comune non aveva alcun onere di approfondire l’istruttoria relativamente alla
natura dei terreni adiacenti agli impianti estrattivi.
Quanto al vizio di disparità di trattamento (avuto riguardo ad altre imprese
estrattive presenti sul territorio, di più modeste dimensioni), la sezione
osserva che la doglianza è infondata in fatto, perché il criterio urbanistico
divisato è stato applicato in modo omogeneo su tutto il territorio; in diritto,
perché come ripetutamente osservato da questo Consiglio (proprio sul punto
dell’esercizio dei poteri pianificatori), il vizio di disparità di trattamento
presuppone l’assoluta identità di situazioni messe a confronto (cfr. ex plurimis
sez. IV, 19 gennaio 2000, n. 245; 22 dicembre 1998, n. 1866), identità che nella
specie non sussiste avuto riguardo alla effettiva localizzazione delle imprese
concorrenti.
6. Miglior sorte non tocca al terzo mezzo con cui si denuncia la violazione e
falsa applicazione del punto 1.6 del l.r. 20 marzo 1982 n. 14, nella parte in
cui prevede che le aree da destinare ad impianti produttivi, come definiti
dall’art. 2 della l.r. n. 26/1975 (ivi compresi quelli relativi alle attività
estrattive), vanno localizzate su terreni agricoli scarsamente produttivi e
dimensionate sulla base di documentate potenzialità e delle tendenze progressive
in atto.
La norma, oltre ad avere una valenza meramente programmatica, presuppone che
l’autorità comunale abbia già esplicitato una scelta urbanistica nel senso
dell’espansione dei fondi destinati ad attività di cava. Essa dunque non è
invocabile nel caso di specie.
In ogni caso, l’oggetto principale della tutela predisposta dalla l.r. in esame,
è costituito dai terreni a vocazione agricola qualificata, e non dall’attività
estrattiva in quanto tale.
7. Anche l’ultimo motivo, con cui si lamenta la violazione dell’art. 36 l.r. n.
54 del 1985, è infondato.
Tale disposizione detta la disciplina transitoria per la prosecuzione
dell’attività estrattiva nelle cave situate in zone soggette a vincolo
paesaggistico o ambientale, facendosi propriamente carico di attribuire
all’autorità regionale il controllo sul rispetto ambientale anche per le cave in
atto (cfr. Cass. pen., sez. un., 17 dicembre 2001, De Marinis), mediante
apposita previsione contenuta nel piano urbanistico ovvero previa variante
implicita nel rilascio regionale dell’autorizzazione all’esercizio di cava.
In ogni caso da tale norma non è possibile dedurre alcun obbligo per i comuni di
ampliare l’estensione delle zone destinate all’attività estrattiva.
8. In conclusione l’appello deve essere respinto.
Le spese di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della
soccombenza, sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta):
- respinge l’appello proposto, e per l’effetto conferma la sentenza indicata in
epigrafe;
- condanna Industria Calce Francesco Vozza s.r.l., a rifondere in favore del
comune di Castel Morrone, le spese, le competenze e gli onorari del presente
grado di giudizio, che liquida in complessivi euro tremila|00.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 marzo 2004, con la
partecipazione dei signori:
Lucio Venturini - Presidente
Costantino Salvatore - Consigliere
Aldo Scola - Consigliere
Vito Poli Rel. Estensore - Consigliere
Carlo Saltelli - Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Vito Poli Lucio Venturini
IL SEGRETARIO
Rosario Giorgio Carnabuci
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
21 maggio 2004
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
Il Dirigente
Antonio Serrao
1) Edilizia e urbanistica – P.R.G. - Variante generale – Motivazione – Aspettativa qualificata e Aspettativa generica – Differenza. Non è configurabile un’aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell’amministrazione, ma soltanto un’aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile. Pertanto, la polverizzazione della motivazione sarebbe in contrasto con la natura della variante generale, che non richiede altra motivazione che quella dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano. (cfr. Ad. Plen. n. 24 del 1999 cit.; sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078). Pres. Venturini - Est. Poli - Industria Calce Francesco Vozza s.r.l. (avv. Casertano) c. Comune di Castel Morrone (avv. D’Angelo) (Conferma TAR Campania, sezione II, n. 3495 del 17 novembre 1998). CONSIGLIO DI STATO, sez. IV, 21 maggio 2004, sentenza n. 3314
2) Edilizia e urbanistica – Motivazione degli strumenti urbanistici generali - Scelte discrezionali dell’amministrazione - Motivazioni specifica – Superamento degli standards minimi (d.m. 2.4.1968) - Sovradimensionamento - Affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione - Modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo. Le evenienze che, uniche, giustificano una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali, (cfr. da ultimo Ad. plen. n. 24 del 1999 cit.; sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078;): a) nel superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore và riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree; b) nella lesione, dell’affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio – rifiuto su una domanda di concessione – (cfr. Ad. Plen. n. 24 del 1999, cit.; 8 gennaio 1986, n. 1); c) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. sez. IV, 9 aprile 1999, n. 594). Pres. Venturini - Est. Poli - Industria Calce Francesco Vozza s.r.l. (avv. Casertano) c. Comune di Castel Morrone (avv. D’Angelo) (Conferma TAR Campania, sezione II, n. 3495 del 17 novembre 1998). CONSIGLIO DI STATO, sez. IV, 21 maggio 2004, sentenza n. 3314
3) Edilizia e urbanistica – PRG - Scelte discrezionali dell’amministrazione - Relazione di accompagnamento al progetto - Motivazioni – Limiti. In occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell’amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree, non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso (cfr. Ad. Plen., 22 dicembre 1999, n. 24; sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078; sez. IV, 19 gennaio 2000, n. 245; sez. IV, 24 dicembre 1999, n. 1943; sez. IV, 2 novembre 1995, n. 887, sez. IV, 25 febbraio 1988, n. 99), essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni. Pres. Venturini - Est. Poli - Industria Calce Francesco Vozza s.r.l. (avv. Casertano) c. Comune di Castel Morrone (avv. D’Angelo) (Conferma TAR Campania, sezione II, n. 3495 del 17 novembre 1998). CONSIGLIO DI STATO, sez. IV, 21 maggio 2004, sentenza n. 3314
4) Cave miniere e torbiere - Zone destinate all’attività estrattiva - Prosecuzione dell’attività estrattiva nelle cave situate in zone soggette a vincolo paesaggistico o ambientale. La disciplina transitoria (art. 36 l.r. Campania n. 54 del 1985) dispone per la prosecuzione dell’attività estrattiva nelle cave situate in zone soggette a vincolo paesaggistico o ambientale, facendosi propriamente carico di attribuire all’autorità regionale il controllo sul rispetto ambientale anche per le cave in atto (cfr. Cass. pen., sez. un., 17 dicembre 2001, De Marinis), apposita previsione contenuta nel piano urbanistico ovvero previa variante implicita nel rilascio regionale dell’autorizzazione all’esercizio di cava. In ogni caso da tale norma non è possibile dedurre alcun obbligo per i comuni di ampliare l’estensione delle zone destinate all’attività estrattiva. Pres. Venturini - Est. Poli - Industria Calce Francesco Vozza s.r.l. (avv. Casertano) c. Comune di Castel Morrone (avv. D’Angelo) (Conferma TAR Campania, sezione II, n. 3495 del 17 novembre 1998). CONSIGLIO DI STATO, sez. IV, 21 maggio 2004, sentenza n. 3314
5) Edilizia e urbanistica – PRG - Scelte discrezionali dell’amministrazione - Sindacato di legittimità – Limiti. Le scelte effettuate dall’amministrazione nell’adozione del piano costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (cfr. ex plurimis e di recente, sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078; sez. IV, 8 febbraio 1999, n. 121). Pres. Venturini - Est. Poli - Industria Calce Francesco Vozza s.r.l. (avv. Casertano) c. Comune di Castel Morrone (avv. D’Angelo) (Conferma TAR Campania, sezione II, n. 3495 del 17 novembre 1998). CONSIGLIO DI STATO, sez. IV, 21 maggio 2004, sentenza n. 3314
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