Legislazione Giurisprudenza Vedi altre: Sentenze per esteso
Copyright © Ambiente Diritto.it
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione, ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso n. 10617/02, proposto da Haus Sand di Mairhofer Maria Luisa &
Co. O.H.G., rappresentata e difesa dagli avv.ti Cristoph Baur e Giuliano Berruti,
ed elettivamente domiciliata presso il secondo in Roma, via Bocca di Leone 78,
contro
il Comune di Campo Tures, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso
dagli avv.ti Jurgen Kollensperger e Luigi Manzi, ed elettivamente domiciliato
nello studio del secondo in Roma, via F. Confalonieri 5,
e nei confronti
di Ausserhofer Walter e Thaler Ausserhofer Helga, non costituiti in giudizio,
per l’esecuzione,
con nomina di un commissario ad acta, della decisione della Sezione 10 aprile
2002, n. 1970, resa inter partes, con la quale è stato accolto l’appello
proposto dall’attuale istante avverso la sentenza del T.R.G.A. di Bolzano n.
11/2001, in tema di silenzio rifiuto sulla richiesta di adozione di
provvedimenti repressivi di abusi edilizi, e per l’effetto è stato ordinato al
Comune intimato di provvedere.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Campo Tures;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla camera di consiglio del 2 dicembre 2003 il Consigliere Gerardo
Mastrandrea; uditi per le parti gli avv.ti Berruti e L. Manzi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO E DIRITTO
1. Con sentenza del T.R.G.A. di Bolzano del 15 gennaio 2001, n. 11, veniva
dichiarato inammissibile il ricorso proposto dall’odierna ricorrente avverso il
silenzio rifiuto serbato dal Comune di Campo Tures sulla diffida, notificata
dalla medesima il 4 novembre 1998, tendente a:
a) conoscere i provvedimenti eventualmente rilasciati ai signori Ausserhofer,
proprietari del terreno confinante verso valle, per l’esecuzione di opere di
contenimento del terreno a monte, di proprietà della ricorrente, consistenti
nella posa in opera di pali ancorati mediante tiranti infissi nel predetto
terreno;
b) sollecitare la verifica della legittimità delle predette opere edili, e
l’eventuale adozione dei provvedimenti amministrativi repressivi di competenza.
La sentenza di prime cure affermava che, con riguardo alla prima richiesta, il
Comune intimato aveva comunicato le concessioni rilasciate ai signori
Ausserhofer per la realizzazione di un edificio di abitazione sul loro terreno,
e pertanto non sussisteva il lamentato silenzio; quanto al secondo punto,
invece, si riteneva che, non essendo state impugnate le predette concessioni,
non sussisteva alcun obbligo del Comune di prendere in esame la richiesta della
odierna appellante.
2. Con appello al Consiglio di Stato la Haus Sand denunciava l’erroneità della
sentenza e ne chiedeva la riforma, con conseguente dichiarazione dell’obbligo
del Comune di Campo Tures, che si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto
del gravame, di provvedere sull’istanza relativa all’accertamento della
legittimità delle opere di cui sopra.
3. Con la decisione di cui si chiede l’esecuzione (n. 1970/02), la Sezione ha
ritenuto di dover accogliere l’appello, sussistendo le condizioni per poter
accertare l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere sull’istanza del soggetto
privato tendente a sollecitare l’esercizio di un pubblico potere, nonché,
correlativamente, la violazione dell’obbligo medesimo.
In particolare, la legislazione statale e provinciale conforta circa l’obbligo
del sindaco di esercitare la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia e di
assicurarne la rispondenza alle norme, adottando i necessari provvedimenti
repressivi in caso di accertata inosservanza.
In secondo luogo, l’appellante Haus Sand, nella qualità di proprietaria
dell’edificio sito sul terreno confinante verso monte con quello dei signori
Thaler-Ausserhofer, sul quale è stata eseguita la costruzione di una nuova
abitazione, ha rappresentato al Comune che, in relazione a tale attività
edilizia, sono state eseguite opere non autorizzate. In particolare, ai fini del
contenimento del terreno a monte, è stata realizzata una palizzata, i cui
elementi sono stati ancorati mediante tiranti infissi orizzontalmente nel
terreno di proprietà dell’appellante, così determinando un asserito pregiudizio
alla statica dell’edificio e l’asservimento del fondo di pertinenza al fondo
confinante.
E’ apparso, dunque, indubbio che l’istante fosse titolare di una posizione
giuridicamente qualificata, e differenziata da quella degli altri privati
cittadini, consistente nell’interesse legittimo al rispetto della normativa
edilizia da parte degli autori dell’opera, e quindi fosse titolata a sollecitare
l’esercizio dei ricordati poteri di vigilanza del Comune sull’esecuzione delle
opere denunciate.
Anche il procedimento preordinato alla formazione del silenzio è stato
ritualmente posto in essere, né il Comune ha contestato tale circostanza; ciò
nonostante l’istanza, almeno inizialmente, è rimasta senza seguito.
A tale riguardo, è stata ritenuta dalla Sezione priva di pregio
l’argomentazione, avanzata dalla difesa del Comune, secondo cui l’istanza poteva
considerarsi evasa, essendo stato comunicato l’elenco dei provvedimenti
concessori adottati in favore dei signori Ausserhofer, attesa l’impossibilità,
tra l’altro, di verificare se la denunciata opera di contenimento, invasiva
della proprietà altrui, fosse stata specificamente autorizzata.
Sono risultati egualmente irrilevanti i rilievi della parte resistente circa
l’eventuale esistenza di un’autorizzazione implicita, ovvero in ordine
all’inesistenza di un obbligo di ottenere la concessione per la realizzazione di
interventi del genere, non potendosi dimenticare, peraltro, che la concessione
edilizia, e la successiva variante, sono state rilasciate a condizione che non
fossero violati i diritti dei terzi.
In definitiva, con l’emarginata decisione, il Consiglio di Stato ha dichiarato
l’obbligo del Comune di Campo Tures di prendere in esame l’istanza della
ricorrente volta ad ottenere la verifica della legittimità delle opere
denunciate, e, espletata la doverosa istruttoria, di adottare in merito un
provvedimento espresso.
4. Con l’istanza in trattazione, la Haus Sand, lamentando che l’obbligo di
provvedere è rimasto a tutt’oggi inevaso e che l’atteggiamento defatigatorio
dell’Amministrazione comunale è culminato in una nota, in data 16 maggio 2002,
di carattere meramente elusivo e del tutto inidonea ad assumere le sembianze
della doverosa, e in questa sede nuovamente pretesa, esecuzione del richiamato
giudicato della Sezione sul silenzio-rifiuto, viene a chiedere la nomina di un
Commissario ad acta che provveda in via sostitutiva in luogo
dell’Amministrazione inadempiente.
5. Il Comune di Campo Tures, costituitosi in giudizio per resistere alla
richiesta di misure esecutive, ha chiesto la reiezione dell’istanza, avendo il
Comune pienamente assolto agli obblighi di verifica e di risposta con la
predetta nota del 16 maggio 2002.
6. L’istanza di esecuzione e nomina di un Commissario ad acta non può, in
effetti, essere accolta.
Aziona in questa sede la ricorrente la c.d. fase extra iudicium del rito
speciale acceleratorio delineato ad hoc dalla l. 205/00 in tema di silenzio
rifiuto (art. 21-bis l. 1034/71), e quindi la richiesta di nomina di un organo
giurisdizionale ausiliario che provveda in luogo dell’Amministrazione, la quale
sarebbe rimasta inadempiente nonostante l’ordine impartitole dal Giudice
d’appello.
Orbene, costituisce, quindi, oggetto di discussione non tanto la sussistenza di
un obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione comunale, titolare di
poteri di vigilanza sul legittimo esplicarsi delle facoltà consentite dal regime
urbanistico vigente, quanto la portata concreta dello stesso obbligo di
provvedere, per come riconosciuto e sancito dal Giudice. Occorre, pertanto,
verificare se l’Amministrazione vi abbia dato seguito con l’atto del maggio
2002, ovvero se sia effettivamente necessario, come preteso dall’istante,
l’apprestamento di ulteriori misure esecutive, con l’intervento di un organo
ausiliario del giudice che agisca in via sostitutiva.
7. La Sezione ha avuto modo, recentemente, di ribadire alcuni capisaldi in
ordine all’inerzia della Pubblica Amministrazione nell’adozione di sanzioni e
misure repressive edilizie, e questo in disparte i nuovi ambiti conquistati
nella materia de qua dalla giurisdizione del giudice amministrativo in sede
esclusiva (in tema, ad esempio, di “comportamenti” della P.A.) e l’aggiornamento
degli strumenti processuali contro il “silenzio-rifiuto” (cfr. Cons. Stato, V, 7
novembre 2003, n. 7132).
E’ risultato evidente, così, a questo Giudice d’appello che quando
l’Amministrazione competente ometta di adottare, secondo i suoi doveri di
ufficio, i necessari provvedimenti di ripristino dello stato dei luoghi e di
difesa del pubblico interesse, in relazione a costruzioni abusive, ovvero li
ritardi senza giustificazione, il terzo interessato - come il proprietario
limitrofo, che nei confronti del potere amministrativo di repressione degli
abusi edilizi è tra l’altro sempre titolare di un interesse qualificato al
mantenimento delle caratteristiche urbanistiche assegnate alla zona - può non
solo spiegare le azioni civili di demolizione e, se ciò non sia possibile,
quelle risarcitorie, ma è al tempo stesso legittimato a impugnare la mancata
adozione di misure ripristinatorie, e quindi l’inerzia formalizzata degli Organi
comunali preposti, ovvero finanche l’illegittima comminatoria di una sanzione
pecuniaria anziché demolitoria.
In altre parole, poiché la P.A. ha il dovere di provvedere sugli abusi
accertati, anche se talora ha la facoltà – piuttosto limitata – di scegliere le
sanzioni da applicare e deve valutare situazioni particolari di fatto specie in
relazione al tempo trascorso, sussiste un interesse del privato leso da opere
abusive all’adozione delle sanzioni di legge.
Conseguentemente, e il concetto va in questa sede particolarmente rimarcato,
egli può pretendere quanto meno un provvedimento espresso sull’abuso
circostanziatamente denunziato, in difetto del quale può costituire nei modi
ordinari, come avvenuto nella fattispecie, un silenzio-rifiuto di provvedere che
è impugnabile, fino a costringere l’Amministrazione comunale all’emissione di un
provvedimento espresso, che a sua volta sarà impugnabile ove ritenuto
illegittimo.
L’ampia sfera dei poteri di polizia urbana attribuiti in materia urbanistica
all’Amministrazione comunale non esclude che rispetto ai singoli provvedimenti
gli interessati siano portatori di un interesse legittimo: pertanto il
proprietario di un’area o di un fabbricato, nella cui sfera giuridica incide
dannosamente il mancato esercizio dei poteri ripristinatori e repressivi da
parte dell’Organo preposto, è titolare di un interesse legittimo all’esercizio
di detti poteri e può pretendere, se non vengono adottate le misure richieste,
un provvedimento che ne spieghi esplicitamente le ragioni, con la definitiva
conseguenza che il silenzio serbato sull’istanza e sulla successiva diffida
dell’interessato integra gli estremi del silenzio-rifiuto sindacabile in sede
giurisdizionale quanto al mancato adempimento dell’obbligo di provvedere
espressamente (secondo i recenti dettami di Cons. Stato, A.P., 9 gennaio 2002,
n. 1).
In ogni caso, sotto il profilo processuale, l’esistenza dell’obbligo di
provvedere va accertata, in relazione alla singola fattispecie, con riferimento
al già accennato interesse specifico del ricorrente (qui accertato) ad ottenere
una pronuncia esplicita che consenta di rimuovere l’inerzia
dell’Amministrazione.
Si può dunque concludere, sul punto, che in materia edilizia l’obbligo del
Comune di provvedere sulle richieste dei cittadini non sussiste soltanto nel
caso in cui essi chiedano un atto positivo in loro favore (concessione,
autorizzazione ecc.), ma anche quando chiedano l’eliminazione di abusi edilizi
o, comunque, il rispetto della normativa edilizia o di piani convenzionati,
allorché abbiano a trovarsi in un rapporto diretto (proprietà o stabile dimora)
con l’area sulla quale si realizza l’ intervento.
8. Tanto premesso, non può sfuggire come nella fattispecie in trattazione il
Comune intimato, dopo opportuna istruttoria e riesaminati gli atti della pratica
edilizia, abbia dato dettagliata contezza alla ricorrente, con la nota n. 5255
del 16 maggio 2002, delle persistenti ragioni alla base del mancato intervento
repressivo-ripristinatorio.
In questo modo non può negarsi che l’Amministrazione, con il provvedimento
espresso in questione, contestabile nell’ordinaria sede cognitiva della
legittimità, abbia comunque assolto, per quanto sopra osservato, al dovere di
provvedere individuato a suo carico da questo Giudice di appello, investito
dell’impugnativa del silenzio-rifiuto.
E il tutto in un’ottica rispettosa dei dettami della pronunzia dell’Adunanza
Plenaria n. 1/02, secondo cui la cognizione del giudice amministrativo adito con
il ricorso avverso il silenzio è limitata all’accertamento dell’illegittimità
dell’inerzia dell’Amministrazione, senza estendersi all’esame della fondatezza
della pretesa sostanziale del privato.
9. In definitiva, la reclamante, senza dubbio titolare di una posizione
qualificata e differenziata, non ha titolo per lamentarsi del fatto che a fronte
delle sue circostanziate denunzie l’Amministrazione non si sia in alcun modo
espressa, né abbia dato conto di aver espletato, almeno, un’attività istruttoria
volta a verificare l’effettiva sussistenza degli abusi lamentati.
Del resto, la stessa decisione n. 1970/02, di cui si lamenta la mancata
esecuzione, non si è avventurata oltre il riconoscimento dell’interesse
legittimo dell’appellante “al rispetto della normativa edilizia da parte degli
autori dell’opera, e quindi a sollecitare l’esercizio dei ricordati poteri di
vigilanza del Comune sull’esecuzione delle opere denunciate”, nonché del
relativo obbligo di provvedere del Comune nel senso “di prendere in esame
l’istanza dell’appellante circa la verifica della legittimità delle opere
denunziate, e, svolta la doverosa istruttoria, di adottare in merito un
provvedimento espresso”, obbligo che nella fattispecie risulta adempiuto. Né
all’interessata, ampiamente edotta della situazione, è consentito pretendere che
il Giudice, in questa sede, entri nel merito del provvedimento adottato
dall’Amministrazione in correlazione alle sue pretese di ordine sostanziale,
trattandosi, come sopra accennato, di valutazioni necessariamente estranee al
giudizio sul silenzio dell’Amministrazione ex art. 21-bis della l. 1034/71.
10. Alla stregua del complesso delle considerazioni che precedono, l’istanza
interposta, in definitiva, va rigettata.
Sussistono, nondimeno, i presupposti per compensare tra le parti le spese della
presente fase di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente
pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 2 dicembre 2003, dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quinta), in camera di consiglio, con l’intervento dei
seguenti Magistrati:
Agostino Elefante Presidente
Corrado Allegretta Consigliere
Roland Ernst Bernabè Consigliere
Aldo Fera Consigliere
Gerardo Mastrandrea Consigliere est.
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
Il Dirigente
f.to Gerardo Mastrandrea
f.to Agostino Elefante
f.to Antonietta Fancello
Antonio Natale
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19 febbraio 2004
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
1) Edilizia e urbanistica - Materia urbanistica - Poteri ripristinatori e repressivi inerzia della P.A. - Estremi del silenzio-rifiuto - Legittimazione ad agire del terzo interessato – Sussistenza. L’ampia sfera dei poteri di polizia urbana attribuiti in materia urbanistica all’Amministrazione comunale non esclude che rispetto ai singoli provvedimenti gli interessati siano portatori di un interesse legittimo: pertanto il proprietario di un’area o di un fabbricato, nella cui sfera giuridica incide dannosamente il mancato esercizio dei poteri ripristinatori e repressivi da parte dell’Organo preposto, è titolare di un interesse legittimo all’esercizio di detti poteri e può pretendere, se non vengono adottate le misure richieste, un provvedimento che ne spieghi esplicitamente le ragioni, con la definitiva conseguenza che il silenzio serbato sull’istanza e sulla successiva diffida dell’interessato integra gli estremi del silenzio-rifiuto sindacabile in sede giurisdizionale quanto al mancato adempimento dell’obbligo di provvedere espressamente (secondo i recenti dettami di Cons. Stato, A.P., 9 gennaio 2002, n. 1). Pres. Elefante - Est. Mastrandrea - Haus Sand di Mairhofer Maria Luisa & Co. O.H.G ( avv.ti Baur e Berruti) c. Comune di Campo Tures ed altro (avv.ti Kollensperger e Manzi) (Conferma T.R.G.A. di Bolzano n. 11/2001) CONSIGLIO DI STATO, sez. V 19 febbraio 2004, sentenza n. 677
2) Edilizia e urbanistica - Obbligo del Comune di provvedere sulle richieste dei cittadini. In materia edilizia l’obbligo del Comune di provvedere sulle richieste dei cittadini non sussiste soltanto nel caso in cui essi chiedano un atto positivo in loro favore (concessione, autorizzazione ecc.), ma anche quando chiedano l’eliminazione di abusi edilizi o, comunque, il rispetto della normativa edilizia o di piani convenzionati, allorché abbiano a trovarsi in un rapporto diretto (proprietà o stabile dimora) con l’area sulla quale si realizza l’ intervento. Pres. Elefante - Est. Mastrandrea - Haus Sand di Mairhofer Maria Luisa & Co. O.H.G ( avv.ti Baur e Berruti) c. Comune di Campo Tures ed altro (avv.ti Kollensperger e Manzi) (Conferma T.R.G.A. di Bolzano n. 11/2001) CONSIGLIO DI STATO, sez. V 19 febbraio 2004, sentenza n. 677
3) Edilizia e urbanistica - Inerzia della Pubblica Amministrazione nell’adozione di sanzioni e misure repressive edilizie - Strumenti processuali contro il “silenzio-rifiuto” – Legittimazione del terzo interessato: proprietario limitrofo - Dovere della P.A. di provvedere sugli abusi accertati - Adozione delle sanzioni di legge. Quando l’Amministrazione competente ometta di adottare, secondo i suoi doveri di ufficio, i necessari provvedimenti di ripristino dello stato dei luoghi e di difesa del pubblico interesse, in relazione a costruzioni abusive, ovvero li ritardi senza giustificazione, il terzo interessato - come il proprietario limitrofo, che nei confronti del potere amministrativo di repressione degli abusi edilizi è tra l’altro sempre titolare di un interesse qualificato al mantenimento delle caratteristiche urbanistiche assegnate alla zona - può non solo spiegare le azioni civili di demolizione e, se ciò non sia possibile, quelle risarcitorie, ma è al tempo stesso legittimato a impugnare la mancata adozione di misure ripristinatorie, e quindi l’inerzia formalizzata degli Organi comunali preposti, ovvero finanche l’illegittima comminatoria di una sanzione pecuniaria anziché demolitoria. La P.A. ha il dovere di provvedere sugli abusi accertati, anche se talora ha la facoltà – piuttosto limitata – di scegliere le sanzioni da applicare e deve valutare situazioni particolari di fatto specie in relazione al tempo trascorso, sussiste un interesse del privato leso da opere abusive all’adozione delle sanzioni di legge. Il terzo interessato può pretendere quanto meno un provvedimento espresso sull’abuso circostanziatamente denunziato, in difetto del quale può costituire nei modi ordinari, come avvenuto nella fattispecie, un silenzio-rifiuto di provvedere che è impugnabile, fino a costringere l’Amministrazione comunale all’emissione di un provvedimento espresso, che a sua volta sarà impugnabile ove ritenuto illegittimo. Pres. Elefante - Est. Mastrandrea - Haus Sand di Mairhofer Maria Luisa & Co. O.H.G ( avv.ti Baur e Berruti) c. Comune di Campo Tures ed altro (avv.ti Kollensperger e Manzi) (Conferma T.R.G.A. di Bolzano n. 11/2001) CONSIGLIO DI STATO, sez. V 19 febbraio 2004, sentenza n. 677
4) Edilizia e urbanistica - Titolare di una posizione qualificata e differenziata - Obbligo del Comune di provvedere sulle richieste dei cittadini - Silenzio dell’Amministrazione ex art. 21-bis della l. 1034/71. A fronte di una circostanziata denunzia, l’amministrazione che abbia preso in esame l’istanza e, svolta la doverosa istruttoria, abbia adottato in merito un provvedimento espresso, non è tenuta a comunicare espressamente al denunziante le iniziative intraprese. Né all’interessato, ampiamente edotto della situazione, è consentito pretendere che il Giudice, in sede amministrativa, entri nel merito del provvedimento adottato dall’Amministrazione in correlazione alle sue pretese di ordine sostanziale, trattandosi di valutazioni necessariamente estranee al giudizio sul silenzio dell’Amministrazione ex art. 21-bis della l. 1034/71. Pres. Elefante - Est. Mastrandrea - Haus Sand di Mairhofer Maria Luisa & Co. O.H.G ( avv.ti Baur e Berruti) c. Comune di Campo Tures ed altro (avv.ti Kollensperger e Manzi) (Conferma T.R.G.A. di Bolzano n. 11/2001) CONSIGLIO DI STATO, sez. V 19 febbraio 2004, sentenza n. 677
Per ulteriori approfondimenti ed altre massime vedi il canale: Giurisprudenza