Legislazione Giurisprudenza Vedi altre: Sentenze per esteso
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso n.7286 del 2003
proposto dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del
rappresentante legale pro-tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici è domiciliato in Roma,
via dei Portoghesi, n.12;
contro
San Teodoro s.p.a., in persona del rappresentante legale pro-tempore,
rappresentata e difesa dall’avv. prof. Benedetto Ballero e dall’avv. prof. Paolo
Stella Richter presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, viale
Mazzini n.11;
e nei confronti
- del Comune di San Teodoro, in persona del Sindaco pro-tempore, non
costituitosi in giudizio;
- della Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro-tempore
della Giunta Regionale, non costituitasi in giudizio;
per l'annullamento
previa sospensiva, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della
Sardegna, n. 127/03 del 28 gennaio 2003, resa tra le parti;
visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio della parte appellata;.
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa.
Alla pubblica udienza del 28 maggio 2004, relatore il Consigliere Domenico
Cafini, uditi l'avv.dello Stato Pampanelli per l'amministrazione appellante e
l’avv. Ballero per sé e per l’avv. Stella Richter per la società appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
1. Il Comune di San Teodoro, con autorizzazione n.12161 del 20.11.2001,
rilasciava alla società San Teodoro il nulla-osta paesaggistico per la
realizzazione di una villa su di un’area appartenente ad un piano di
lottizzazione regolarmente approvato e per la quale il competente Assessorato
Regionale aveva espresso, precedentemente, parere favorevole ai sensi dell’art.
12 della n.1497/1939.
Tale nulla-osta, tuttavia, veniva annullato dal Soprintendente per i Beni
ambientali, architettonici, artistici e storici di Sassari e Nuoro, con decreto
n.45 del 15.5.2002 e, a seguito di ciò, il Dirigente del Servizio urbanistica ed
edilizia privata del Comune di San Teodoro dichiarava inefficace la concessione
edilizia n.2/2002, con la quale era stato assentito l’intervento edificatorio di
che trattasi, diffidando la società menzionata dal dare corso ai lavori.
2. Avverso detti provvedimenti (determinazioni del Soprintendente e del
Dirigente del menzionato Servizio comunale) nonché avverso la nota specificata
in epigrafe, la società San Teodoro proponeva ricorso davanti al TAR per la
Sardegna, deducendone l’illegittimità e chiedendone l’annullamento; la
ricorrente chiedeva, altresì, la condanna al risarcimento dei danni
dell’intimata amministrazione statale.
A sostegno dell’impugnativa la società istante deduceva varie censure di
violazione di legge ed eccesso di potere, tra cui, in particolare, con
riferimento al suddetto al decreto di annullamento, l’omessa comunicazione di
avvio del procedimento con conseguente violazione dell’art. 7 della L. 7.8.1990
n. 241; mentre, con riguardo alla impugnata determinazione comunale, ne
prospettava l’illegittimità derivata in quanto basata sull’intervenuto
annullamento dell’autorizzazione paesaggistica.
Si costituiva in giudizio l'amministrazione intimata opponendosi al ricorso di
cui chiedeva il rigetto.
3. Con la sentenza in epigrafe il TAR adito, ritenuti assorbiti tutti gli altri
motivi, accoglieva quello con il quale era stata lamentata l’omessa
comunicazione dell’avvio del procedimento preordinato all’annullamento
dell’autorizzazione paesaggistica nonché quello di illegittimità derivata, nei
confronti della determinazione del Dirigente del servizio urbanistica del Comune
sopra indicato, assumendo essa come unico presupposto l’intervenuto annullamento
del nulla osta paesaggistico da parte del Soprintendente. Il TAR medesimo
respingeva, infine, la richiesta di risarcimento danni, non emergendo con
sufficiente chiarezza “se la ricorrente abbia inteso chiedere una pronuncia
definitiva di condanna ovvero abbia optato per una mera condanna generica”.
4. Contro tale sentenza ha proposto appello l’Amministrazione per i beni e le
attività culturali che ha dedotto l’erroneità delle statuizioni dei primi
giudici, contestando, innanzitutto, l’accoglimento della censura del ricorso
originario relativa alla violazione dell’art. 7 della legge n.241/1990, in
relazione al mancato invio nella fattispecie dell’avviso del procedimento
preordinato all’eventuale annullamento del nulla osta paesaggistico rilasciato
ai sensi dell’art. 151 del D.Lgs. n.490/1999, e riproducendo nella sostanza le
argomentazioni già svolte nel giudizio di primo grado nell’opporsi alle varie
censure dedotte dalla società San Teodoro.
Si è costituita in giudizio la società appellata che si è opposta al ricorso
eccependone, preliminarmente, l’improcedibilità per non essere stato proposto
esso nei termini di legge e per avere adottato l’Amministrazione ricorrente,
nelle more del giudizio, atti che costituirebbero “sostanzialmente
un’acquiescenza rispetto alla sentenza del TAR” e che dovrebbero essere “tali da
determinare la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione”.
Nel merito parte appellata ha contestato i motivi proposti nel ricorso in esame
di cui ha chiesto il rigetto, riproponendo, nel contempo, tutte le censure
dedotte con l’originario ricorso davanti al TAR della Sardegna e da questo
considerate assorbite.
5. Alla Camera di consiglio del 19 dicembre 2003 la domanda di sospensione
dell’esecuzione della sentenza impugnata è stata respinta.
Alla pubblica udienza del 28 maggio 2004 la causa, su richiesta delle parti, è
stata, infine, posta in decisione.
DIRITTO
1. Ritiene il Collegio, preliminarmente, di potere prescindere dall’esame delle
eccezioni di improcedibilità come sopra dedotte essendo il ricorso all’esame nel
merito infondato.
2. L’appello odierno è volto essenzialmente a contestare la statuizione dei
primi giudici con la quale è stato accolto il motivo del ricorso originario che
prospettava, con riguardo all’impugnato decreto n.45/2002, l’omessa
comunicazione, da parte della Soprintendenza per i Beni ambientali,
architettonici, artistici e storici (SAAAS) di Sassari e Nuoro, dell’avviso di
avvio del procedimento preordinato all’annullamento dell’autorizzazione
paesaggistica rilasciata dal Comune di San Teodoro alla società sopra
menzionata.
In proposito l’Amministrazione appellante rileva nella sostanza che - poiché il
Comune predetto aveva rilasciato con nota n.12161/2001 l’autorizzazione
paesaggistica in relazione alla costruzione di cui trattasi, inviandola non solo
alla società San Teodoro, ma anche alla Soprintendenza BAAAS di Sassari con la
clausola che l’autorizzazione stessa era soggetta al potere ministeriale ex art.15,
comma 4, D.Lgs. v.490/1999, da esercitarsi perentoriamente entro sessanta giorni
dal ricevimento del provvedimento medesimo da parte della medesima
Soprintendenza, e poiché il Comune stesso aveva successivamente trasmesso la
documentazione richiesta dall’Amministrazione statale predetta “con nota inviata
per conoscenza anche alla società” in questione - tutto ciò proverebbe
senz’altro che la società San Teodoro sarebbe stata a conoscenza del
procedimento in atto presso la Soprintendenza BAAAS e che sarebbero state
comunque soddisfatte nella specie, attraverso atti equipollenti, le esigenze
alla base della comunicazione dell’avvio del procedimento.
La doglianza non è fondata.
Con numerose pronunce, dalle cui conclusioni il Collegio non ritiene di doversi
discostare, questa Sezione ha più volte affrontato la problematica sollevata con
la censura in esame, risolvendola in senso negativo a quello prospettato
dall’Amministrazione appellante, ossia nel senso della sussistenza dell’obbligo
dell’autorità statale di dare notizia all’interessato, anche nell’ipotesi sopra
descritta, dell’avvio del procedimento preordinato all’eventuale annullamento
del nulla- osta paesaggistico rilasciato ai sensi dell’art. 151 del D.Lgs.
29/10/1999 n. 490 (cfr., tra le tante, Cons. Stato, VI sez., 25.3.2004, n.1626;
20.1.2003, n.203; 17.9.2002 n.4709, 29.3.2002 n.1790).
Né può condividersi nel caso in esame l’assunto di parte appellante circa
equipollenza all’avviso di procedimento in questione delle note avanti
menzionate.
Infatti, l’autorizzazione paesaggistica rilasciata nella specie dal Comune di
San Teodoro non avrebbe mai potuto essere considerata quale atto equipollente
all’avviso di procedimento da iniziarsi da parte della Soprintendenza ai sensi
dell’art.7 della Legge n.241 del 1990.
E ciò perché l’autorizzazione paesaggistica comunale costituisce l’oggetto della
nuova fase procedimentale destinata ad aprirsi di fronte all’autorità statale,
sicché la stessa non può, strutturalmente, essere considerata equivalente
all’avviso dell’inizio di tale nuova fase, dal momento che esso non contiene
alcuna generica informazione circa l’oggetto, il responsabile del procedimento,
le modalità di partecipazione, ed in genere lo svolgimento della predetta nuova
fase.
La Sezione, peraltro - nel ribadire che il nulla-osta, nella disciplina
antecedente all’entrata in vigore del D.M. 19 giugno 2002 n.165, che ha
modificato l’art.4 del D.M. 13 giugno 1994 n. 495, deve essere preceduto dalla
comunicazione dell’avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione statale
- ha già espressamente affermato che non può attribuirsi rilevanza, al fine di
fondare un diverso avviso, alla circostanza che l’Ente autorizzante abbia già
dato notizia alla parte della trasmissione del nulla-osta all’autorità statale
per l’esercizio del potere di controllo (Cons. Stato, Sez.VI, 20 gennaio 2003 n.203;
ord. 9 maggio 2003 n.1806; 25.3.2004, n.1626).
La tesi prospettata dall’Amministrazione ricorrente circa l’asserita avvenuta
conoscenza del procedimento di cui trattasi da parte della società appellata per
effetto dell’invio delle note sopra ricordate non può essere, quindi, condivisa
perché essa sembra considerare, come “un’unica procedura” quella riguardante il
rilascio dell’autorizzazione paesaggistica comunale e la sua verifica di
legittimità dinanzi alla Soprintendenza; mentre, come è stato chiarito, quella
destinata a svolgersi presso l’autorità statale è una fase procedimentale
“diversa”, di secondo grado, rispetto a quella svoltasi dinanzi all’autorità
regionale (o, come nel caso in esame, comunale), caratterizzata dalla presenza
di una diversa autorità – quella statale rispetto a quella che ha rilasciato
l’autorizzazione – e da un diverso responsabile del procedimento (Cons. Stato,
Sez.VI, 13 febbraio 2003 n.790; 17 ottobre 2003 n.6342; 25 marzo 2004, n.1626).
E’ stato evidenziato, in particolare, dalla giurisprudenza richiamata che
l’onere di comunicare l’avvio del procedimento non può essere soddisfatto dalla
semplice indicazione della soggezione al potere ministeriale contenuta
nell’autorizzazione paesaggistica, nè dall’indicazione del Ministero tra i
destinatari dell'atto medesimo, in quanto siffatte indicazioni non garantiscono
– come evidenziato anche dai primi giudici – né che la pratica sia stata
effettivamente trasmessa all’autorità statale, né che questa l’abbia ricevuta,
di modo che l’interessato dovrebbe esercitare la propria pretesa partecipativa
senza sapere se l’autorizzazione rilasciatagli ed il relativo incartamento siano
pervenuti a destinazione, col rischio di porre in essere un’attività che
potrebbe, poi, rivelarsi prematura e inutile, ovvero inadeguata, se si considera
il potere, riconosciuto all’autorità statale, di acquisire dall’organo di
amministrazione attiva i chiarimenti e gli elementi integrativi ritenuti
necessari ai fini del corretto esercizio delle funzioni di controllo, ed il
correlativo diritto del privato (art. 10 lett. A) della legge n.241/1990) di
prendere visione di tutti gli atti del procedimento ai fini di una proficua
partecipazione.
Deve essere ribadito, pertanto, l’indirizzo giurisprudenziale della Sezione, che
richiede che il provvedimento ministeriale di annullamento del nulla-osta
paesaggistico sia preceduto necessariamente dall’avviso del procedimento, salvo
che la conoscenza dell’inizio del medesimo procedimento sia avvenuta aliunde (Cons.
Stato, Sez.VI, 17.10. 2003 n.6342; 29.4.2003 n.2176; 10.4. 2003 n.1909).
E poiché nella fattispecie tale conoscenza non può dirsi, comunque, intervenuta,
per le ragioni già esposte, il provvedimento del Soprintendente, di annullamento
dell’autorizzazione paesaggistica comunale deve essere considerato illegittimo,
come correttamente statuito dal TAR della Sardegna.
Osserva, peraltro, il Collegio che la circostanza che il procedimento in esame,
conclusosi con il contestato provvedimento, si sia integralmente svolto prima
della modifica regolamentare introdotta con il D.M. n.165 del 19.6. 2002, che ha
modificato la previsione contenuta nell’art.4 del D.M. 13 giugno 1994, che
richiedeva espressamente l’inizio dell’avviso del procedimento da parte
dell’autorità statale, conferma ulteriormente l’esattezza delle affermazioni che
precedono.
In definitiva, deve ribadirsi che l’onere di cui all’art. 7, comma 1, della L. n.241/1990,
viene soddisfatto soltanto dalla formale comunicazione ad opera dell’autorità
statale competente a pronunciare l’eventuale annullamento dell’autorizzazione
paesaggistica, così come, del resto, esplicitamente previsto dalla normativa
regolamentare attuativa della L. 241/1990 appositamente dettata dal Ministero
dei Beni culturali ed ambientali, con D.M. n° 495 del 13.6.1994, art. 4 e
Tabella A punto 4.
Nel caso di specie, siffatta comunicazione, come accennato, non è stata data, e
ciò vizia certamente il procedimento conclusosi con l’impugnato decreto, come
correttamente rilevato dal Giudice di prime cure.
Dalla riconosciuta correttezza dell’accoglimento dell’esaminata censura da parte
del TAR discende anche la fondatezza della doglianza di illegittimità derivata
originariamente dedotta nei confronti della determinazione del Dirigente del
Servizio urbanistica ed edilizia privata del Comune di San Teodoro 16.5.2002 n.4876,
avente come suo unico presupposto l’intervenuto annullamento del nulla-osta
paesaggistico.
Alla stregua delle considerazioni che precedono il ricorso, va respinto e, per
l’effetto, va confermata al sentenza in epigrafe con la statuizione di
annullamento del decreto del Soprintendente e della determinazione dirigenziale
sopra menzionate, in accoglimento delle originarie assorbenti censure
prospettate dalla società San Teodoro, non essendo idonei i rilievi mossi sul
punto dall’Amministrazione appellante a scalfire le conclusioni dei primi
giudici.
Ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di
giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente
pronunciando, rigetta l’appello e, per l’effetto, conferma la sentenza in
epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia
eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 28 maggio 2004 dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale - Sez.VI - riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei
Signori:
Claudio VARRONE Presidente
Carmine VOLPE Consigliere
Francesco D’OTTAVI Consigliere
Lanfranco BALUCANI Consigliere
Domenico CAFINI Consigliere Est.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
31.08.2004
(Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)
1) Beni culturali e ambientali - Annullamento del nulla-osta paesaggistico - Obbligo dell’autorità statale di dare notizia all’interessato - Sussiste - Art. 151 D.Lgs. n. 490/1999. Sussiste l’obbligo dell’autorità statale di dare notizia all’interessato, dell’avvio del procedimento preordinato all’eventuale annullamento del nulla-osta paesaggistico rilasciato ai sensi dell’art. 151 del D.Lgs. 29/10/1999 n. 490 (cfr., tra le tante, Cons. Stato, VI sez., 25.3.2004, n.1626; 20.1.2003, n.203; 17.9.2002 n.4709, 29.3.2002 n.1790). Pres. VARRONE - Est. CAFINI - Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura generale dello Stato) c. Comune di San Teodoro e altro (Conferma, TAR Sardegna, 28 gennaio 2003, n. 127/03). CONSIGLIO DI STATO, Sezione VI, 31.08.2004 (C.c. 28 maggio 2004), Sentenza n. 5728
2) Beni culturali e ambientali - Autorizzazione paesaggistica comunale - Funzione e effetti - Comunicazione dell’avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione statale - Obbligo - Responsabile del procedimento - L n. 241/1990. L’autorizzazione paesaggistica comunale costituisce l’oggetto della nuova fase procedimentale destinata ad aprirsi di fronte all’autorità statale, sicché la stessa non può, strutturalmente, essere considerata equivalente all’avviso dell’inizio di tale nuova fase, dal momento che esso non contiene alcuna generica informazione circa l’oggetto, il responsabile del procedimento, le modalità di partecipazione, ed in genere lo svolgimento della predetta nuova fase. Pres. VARRONE - Est. CAFINI - Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura generale dello Stato) c. Comune di San Teodoro e altro (Conferma, TAR Sardegna, 28 gennaio 2003, n. 127/03). CONSIGLIO DI STATO, Sezione VI, 31.08.2004 (C.c. 28 maggio 2004), Sentenza n. 5728
3) Beni culturali e ambientali - Nulla-osta paesaggistico - Comunicazione dell’avvio del procedimento - Esercizio del potere di controllo - D.M. n.165/2002 - D.M. n. 495/1994. Il nulla-osta paesaggistico, nella disciplina antecedente all’entrata in vigore del D.M. 19 giugno 2002 n.165, che ha modificato l’art.4 del D.M. 13 giugno 1994 n. 495, deve essere preceduto dalla comunicazione dell’avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione statale - non potendosi attribuirsi rilevanza, al fine di fondare un diverso avviso, alla circostanza che l’Ente autorizzante abbia già dato notizia alla parte della trasmissione del nulla-osta all’autorità statale per l’esercizio del potere di controllo (Cons. Stato, Sez.VI, 20 gennaio 2003 n.203; ord. 9 maggio 2003 n.1806; 25.3.2004, n.1626). Pres. VARRONE - Est. CAFINI - Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura generale dello Stato) c. Comune di San Teodoro e altro (Conferma, TAR Sardegna, 28 gennaio 2003, n. 127/03). CONSIGLIO DI STATO, Sezione VI, 31.08.2004 (C.c. 28 maggio 2004), Sentenza n. 5728
4) Beni culturali e ambientali - Annullamento del nulla-osta paesaggistico - Fase procedimentale autonoma - Diverso responsabile del procedimento. L’iter, riguardante l’annullamento del nulla-osta paesaggistico, destinato a svolgersi presso l’autorità statale, è di fase procedimentale “diversa” e di secondo grado, rispetto a quello svoltosi dinanzi all’autorità regionale (o, come nel caso in esame, comunale), caratterizzato dalla presenza di una diversa autorità – quella statale rispetto a quella che ha rilasciato l’autorizzazione – e da un diverso responsabile del procedimento (Cons. Stato, Sez.VI, 13 febbraio 2003 n.790; 17 ottobre 2003 n.6342; 25 marzo 2004, n.1626). Pres. VARRONE - Est. CAFINI - Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura generale dello Stato) c. Comune di San Teodoro e altro (Conferma, TAR Sardegna, 28 gennaio 2003, n. 127/03). CONSIGLIO DI STATO, Sezione VI, 31.08.2004 (C.c. 28 maggio 2004), Sentenza n. 5728
5) Beni culturali e ambientali - Provvedimento ministeriale di annullamento del nulla-osta paesaggistico - Avviso del procedimento - Necessità - Eccezione. Il provvedimento ministeriale di annullamento del nulla-osta paesaggistico sia preceduto necessariamente dall’avviso del procedimento, salvo che la conoscenza dell’inizio del medesimo procedimento sia avvenuta aliunde (Cons. Stato, Sez.VI, 17.10. 2003 n.6342; 29.4.2003 n.2176; 10.4. 2003 n.1909). Pres. VARRONE - Est. CAFINI - Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura generale dello Stato) c. Comune di San Teodoro e altro (Conferma, TAR Sardegna, 28 gennaio 2003, n. 127/03). CONSIGLIO DI STATO, Sezione VI, 31.08.2004 (C.c. 28 maggio 2004), Sentenza n. 5728
6) Beni culturali e ambientali - Annullamento dell’autorizzazione paesaggistica - Avvio del procedimento - Comunicazione - Obbligo. L'amministrazione statale è obbligata a comunicare al privato l'avvio del procedimento di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche allo scopo di consentire all'interessato di avvalersi degli strumenti di partecipazione e di accesso, previsti dalla l. n. 241 del 1990, (vedi Cons. Stato; VI n. 2983/2002; 2984/2002; 909/2000; 4546/2000). In mancanza di un atto di comunicazione dell'avvio della nuova fase, il destinatario del provvedimento di autorizzazione non è in grado di conoscere il preciso momento di perfezionamento o di integrazione dell'efficacia dell'atto autorizzatorio, decorrendo il termine di sessanta giorni solo dal momento in cui perviene all'amministrazione statale la documentazione completa, (Consiglio Stato, sez. VI, 13 febbraio 2003, n. 790). Pres. VARRONE - Est. CAFINI - Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura generale dello Stato) c. Comune di San Teodoro e altro (Conferma, TAR Sardegna, 28 gennaio 2003, n. 127/03). CONSIGLIO DI STATO, Sezione VI, 31.08.2004 (C.c. 28 maggio 2004), Sentenza n. 5728
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