Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
Copyright © Ambiente Diritto.it
(Segnalazione e nota a cura di Augusto Atturo)
CORTE DEI CONTI Sez. centrale, 25 ottobre 2004, (ad. 30.09.2004) Deliberazione n. 10
Deliberazione n. 10/2004/P
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle
Amministrazioni dello Stato II Collegio nell’adunanza del 30 settembre 2004
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo
unico;
visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
visto l’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20;
visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
visto il decreto in data 30 giugno 2004 n. DEC/DPN/1266 emesso dal Ministero
dell’ambiente e della tutela del territorio relativo all’affidamento al Comune
di Ustica della gestione dell’area marina protetta denominata “Isola di Ustica”.
Vista la nota n. 1324/6a del 23 settembre 2004 con la quale il Consigliere
delegato dell’Ufficio di controllo sui Ministeri delle infrastrutture ed assetto
del territorio ha chiesto il deferimento alla sede collegiale del provvedimento
sopra citato;
vista l’ordinanza del 24 settembre 2004 con la quale il Presidente della Sezione
ha convocato il II Collegio della Sezione centrale del controllo di legittimità
per il giorno 30 settembre 2004 per l’esame della questione proposta;
vista la nota n.154/P/04 del 24 settembre 2004 della segreteria della Sezione
con cui la predetta ordinanza è stata comunicata al Ministero dell’ambiente e
della tutela del territorio – Direzione per la protezione della natura, al
Ministero dell’economia e delle finanze – Gabinetto e al Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato;
uditi il relatore, Consigliere dott. Giorgio PUTTI ed il dott. Oliviero
MONTANARO, dirigente, in rappresentanza del Ministero dell’ambiente e della
tutela del territorio, con la presenza della dott.ssa Daniela PRINCIPI
funzionario del Ministero dell’economia e delle finanze in qualità di uditore;
Ritenuto in
FATTO
Con il Decreto 30 giugno 2004, deferito alla Sezione, il Ministro dell’ambiente
e della tutela del territorio ha affidato al Comune di Ustica la gestione
dell’area marina protetta denominata “Isola di Ustica” ed ha apportato
prescrizioni di carattere organizzativo e funzionale, tra le quali la
soppressione di alcuni articoli del vigente regolamento di organizzazione di
detta area marina, approvato con decreto interministeriale del 30 agosto 1990
(pubblicato sulla G.U. n. 219 del 19 settembre 1990).
La riserva marina “ Isola di Ustica” risulta istituita con decreto del Ministro
dell’ambiente di concerto con il Ministro della Marina mercantile 12 novembre
1986, ai sensi degli artt. 26 e 31 della legge 31 dicembre 1982, n. 979 recante
“Disposizioni per la difesa del mare”.
Con decreto interministeriale 15 ottobre 1987 è stata approvata la convenzione
per l’affidamento al Comune di Ustica della gestione della riserva in parola, ai
sensi dell’art. 28 della citata legge n. 979/1982 e dell’art. 5 del decreto
istitutivo.
Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, con decreto 14 marzo
2003, ha disposto la revoca dell’affidamento della gestione al Comune di Ustica,
esercitando il potere previsto dall’art. 13 della Convenzione di affidamento di
cui al sopra citato decreto 15 ottobre 1987.
Tale disposizione pattizia prevede che in caso “… di comprovate irregolarità
nella gestione finanziaria in genere, il Ministro dell’ambiente, a suo
insindacabile giudizio, può revocare la delega e risolvere con effetti immediati
la presente Convenzione”.
Con lo stesso provvedimento il Ministro, nelle more dell’espletamento della
prevista procedura, ha disposto l’affidamento provvisorio della gestione alla
Capitaneria di Porto di Palermo per un periodo di 6 mesi.
Va evidenziato che, parallelamente alle vicende dell’area marina protetta, con
decreto assessoriale della Regione Sicilia del 20 novembre 1997 è stata
istituita la riserva naturale (terrestre) sull’isola di Ustica.
Ciò premesso, il competente Ufficio di controllo, con nota n.43/A del 12 agosto
2004, ha formulato le seguenti osservazioni sull’atto all’esame con il quale il
Ministro ha affidato nuovamente al Comune di Ustica la gestione dell’area marina
protetta “Isola di Ustica”:
a) mancata applicazione dell’art.19, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n.
394 “legge-quadro sulle aree protette”, secondo cui “qualora un’area marina
protetta sia istituita in acque confinanti con un area protetta terrestre, la
gestione è attribuita al soggetto competente per quest’ultima”, che, nel caso di
specie, è la Provincia regionale di Palermo, gestore della riserva naturale
“Isola di Ustica”, istituita con decreto regionale del 20 novembre 1997;
b) mancata acquisizione del parere della competente Commissione di riserva
previsto dall’art. 28 della legge 31 dicembre 1982, n. 979, in merito alle
modifiche apportate al Regolamento di organizzazione dell’area marina protetta
in parola.
Con nota n. DPN/2004/23949 dell’8 settembre 2004 l’Amministrazione ha fornito le
proprie controdeduzioni.
Per quanto concerne l’osservazione di cui al punto a), la stessa ha sostenuto
che la disciplina recata dall’art. 2, comma 37, della legge 9 dicembre 1998, n.
426, come integrato dal comma 4 della legge 23 marzo 2001, n. 93, ha sostituito
quella prevista dall’art. 19, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394.
Con riferimento all’osservazione di cui al punto b), l’Amministrazione ha
replicato sostenendo che si è reso necessario sopprimere gli articoli del
regolamento di organizzazione della riserva marina, in quanto divenuti
incompatibili con la normativa primaria sopravvenuta successivamente
all’emanazione del regolamento stesso, avvenuta nel 1990.
Inoltre, la medesima ha evidenziato che, trattandosi di soppressione e non di
modifica di articoli, ha ritenuto non necessario il parere della Commissione di
riserva, che peraltro risultava scaduta dal suo mandato.
Ancora, ha soggiunto che se si fossero acquisite le osservazioni della predetta
Commissione scaduta, il successivo parere sul nuovo regolamento di
organizzazione sarebbe stato emanato da una Commissione diversa e, per tale
motivo, “oggettivamente depotenziata del suo ruolo consultivo”.
Successivamente, con nota n. DPN/7D/2004/25686 in data 27 settembre 2004, la
predetta Amministrazione ha integrato le controdeduzioni allegando il parere del
Consiglio di Stato n. 1976/1998, intervenuto su altra fattispecie.
Nell’odierna adunanza il rappresentante dell’ Amministrazione ha confermato e
sviluppato le argomentazioni svolte in sede di risposta alla nota istruttoria,
ribadendo la correttezza dell’operato posto in essere dall’Amministrazione
stessa, anche con riferimento al predetto parere del Consiglio di Stato.
DIRITTO
La Sezione è chiamata, innanzitutto, a valutare la sopravvivenza dell’art. 19,
comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 “legge-quadro sulle aree protette”,
a seguito dell’emanazione della normativa di cui all’art. 2, comma 37 della
legge 9 dicembre 1998, n. 426, come integrato dal comma 4 della legge 23 marzo
2001, n. 93.
A tale proposito, il Collegio ritiene di dover verificare il quadro normativo di
riferimento in materia di aree protette.
L’area marina protetta denominata “Isola di Ustica” è stata istituita con
decreto interministeriale 12 novembre 1986 (pubblicato sulla G.U. del 23 marzo
1987, n.71), ai sensi della legge 31 dicembre 1982, n. 979 recante “Disposizioni
per la difesa del mare”.
Con successiva “Legge quadro sulle aree protette” del 6 dicembre 1991, n. 394
vengono dettati i principi fondamentali “in attuazione dell’art. 9 e 32 della
Costituzione e nel rispetto degli accordi internazionali, (…) per l’istituzione
e la gestione delle aree naturali protette, al fine di garantire e di
promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione del
patrimonio naturale del paese”.
La predetta legge contiene all’art. 18 e seguenti disposizioni relativamente
all’istituzione ed alla gestione delle aree marine protette: in particolare,
l’art. 19, al comma 1, stabilisce la procedura da osservare al fine
dell’affidamento della gestione di ciascuna area marina protetta ed il
successivo comma 2 stabilisce che, nel caso di aree marine protette istituite in
acque confinanti con un’area protetta terrestre, la gestione è attribuita al
soggetto competente per quest’ultima.
La legge del 9 dicembre 1998, n. 426 (Nuovi interventi in campo ambientale)
all’art. 2, comma 37 così recita: “Con Decreto del Ministro dell’ambiente,
sentiti la regione e gli enti locali territorialmente interessati, la gestione
delle aree protette marine previste dalle leggi 31 dicembre 1982, n. 979, e 6
dicembre 1991, n. 394 è affidata ad enti pubblici, istituzioni scientifiche o
associazioni ambientaliste riconosciute”. Detto articolo è stato integrato con
quanto previsto all’art. 17, comma 4, della legge 23 marzo 2001, n. 93 che
aggiunge alle parole “o associazioni ambientalistiche riconosciute”
l’espressione “anche consorziate tra loro”.
Alla luce dell’evidenziato quadro ordinamentale, la Sezione non ritiene
condivisibile la tesi sostenuta dall’Amministrazione, secondo la quale l’art. 2,
comma 37 della legge 426/1998 avrebbe tacitamente abrogato l’art. 19, comma 2
della legge 394/1991.
Circostanza, questa, che non risulta sufficientemente chiarita neppure dal
parere n. 1976/1998 del Consiglio di Stato (peraltro intervenuto su diversa
fattispecie), in quanto detto Consesso motiva la supposta abrogazione tacita con
il mero richiamo al principio della successione delle leggi nel tempo (art. 15
delle Disposizioni sulla legge in generale). In effetti, la cessazione
dell’efficacia della norma è stata riferita alla abrogazione tacita senza
verificare la compatibilità del citato art. 19, comma 2 della legge n. 394/1991
con le modifiche normative intervenute.
Ad avviso del Collegio la disposizione recata ad opera dell’art. 2, comma 37
della predetta legge n. 426/1998 ha abrogato il solo comma 1 dell’art. 19 della
legge n. 394/1991, lasciando invariato e vigente il comma 2 dello stesso
articolo.
Ciò in quanto la novella legislativa ha dettato una nuova disciplina in tema di
affidamento “ordinario” della gestione, senza nulla modificare in ordine alla
speciale ipotesi di cui al comma 2 del ripetuto art. 19 della legge n. 394/1991.
Tale interpretazione trova conforto nella lettura degli atti parlamentari
concernenti l’approvazione dell’art. 2, comma 37 della più volte citata legge n.
426/1998, dai quali si evince che la norma in questione, oggetto di apposito
emendamento al testo iniziale del disegno di legge (che non la prevedeva), era
stata proposta sia nella versione, non accolta, con cui si disponeva
espressamente l’abrogazione del comma 2 dell’art. 19 della legge-quadro, sia in
quella, poi recepita, non contenente alcun riferimento abrogativo .
Quanto sopra porta a ritenere che il legislatore non abbia inteso abrogare anche
tale disposizione poiché, laddove lo avesse voluto, avrebbe recepito
l’emendamento in cui tale effetto era espressamente contenuto.
Giova, altresì, sottolineare che la lettura della legge-quadro (394/1991) nel
suo complesso, anche alla luce delle successive modifiche intervenute, conferma
la vigenza del più volte richiamato art.19, comma 2, di detta legge.
Difatti, anche dopo le modifiche apportate alla stessa dalla più volte citata
legge n. 426/1998, la legge quadro si ispira, in consimili fattispecie, sempre
inerenti alle aree protette, alla medesima ratio di una gestione unitaria
individuata nel ripetuto comma 2 dell’art. 19. È il caso dell’art. 8, comma 4,
ove viene disposto che nell’ipotesi in cui il parco o la riserva interessi più
regioni, è comunque garantita una gestione unitaria. Oppure quello recato
dall’art. 31, comma 3, ove si dispone che la gestione delle riserve naturali, di
qualunque tipologia, che ricadano all’interno dei parchi, deve essere comunque
affidata all’Ente parco.
Tale impostazione, del resto, trova riscontro nella documentazione istruttoria
allegata al provvedimento sottoposto al Collegio.
In particolare, la nota n. 51579/11115/8 in data 10 maggio 2004 del Presidente
della Provincia regionale di Palermo, oltre a richiamare anch’essa
l’applicazione del secondo comma dell’art. 19 della legge n. 394/1991, manifesta
una preesistente intesa con lo stesso Ministero ai fini di una coordinata
gestione della riserva terrestre con quella marina.
Del resto, proprio per poter attivare correttamente il previsto iter di
affidamento della gestione, il Ministro dell’ambiente e della tutela del
territorio, una volta revocato il precedente affidamento al Comune di Ustica per
le intervenute carenza gestionali, aveva affidato provvisoriamente la stessa
gestione alla Capitaneria di Porto di Palermo.
Tale affidamento precario si era reso necessario proprio al fine di poter
assicurare provvisoriamente, per il tramite di un soggetto istituzionale,
l’esercizio delle attività gestionali volte alla salvaguardia dell’ambiente
protetto, in prossimità della stagione estiva, nelle more dell’espletamento
dell’iter istruttorio volto all’affidamento definitivo della gestione .
Da ultimo, non si può del pari condividere la risposta fornita
dall’Amministrazione in ordine al secondo punto di osservazione, in quanto
l’art. 28 della già citata legge n. 979/1982, recante disposizioni per la difesa
del mare, come modificata dall’art. 2, comma 16, legge n. 426/1998, ha previsto,
tra l’altro, al fine della vigilanza e della eventuale gestione della riserva
marina, l’istituzione di apposite Commissioni di riserva da nominare con decreto
del Ministro della Marina mercantile (ora Ministro dell’ambiente e della tutela
del territorio).
Detto articolo prevede, in particolare, che “la commissione dà il proprio parere
alla proposta del regolamento di esecuzione del decreto istitutivo e di
organizzazione della riserva, ivi comprese le previsioni relative alle spese di
gestione, formulata dalla Capitaneria o dall’ente delegato”.
Il regolamento di cui sopra è approvato con decreto del Ministro dell’ambiente (cfr.
commi 6 e 7 del menzionato art. 28).
Alla luce di tale precisa disposizione legislativa, appare privo di fondamento
quanto affermato al riguardo dall’Amministrazione, in particolare, sulle ragioni
secondo cui gli articoli del regolamento di cui al decreto del 30 agosto 1990,
sarebbero “incompatibili con la norma primaria e con la disciplina di gestione
generale delle aree marine protette”, intercorse successivamente all’emanazione
del ripetuto regolamento.
In ogni caso, seppure sussistesse l’affermata incompatibilità, il rispetto del
principio della gerarchia delle fonti esigerebbe la prevalenza ex se delle norme
di livello primario rispetto a quelle regolamentari di cui trattasi.
Ininfluente appare, poi, il riferimento operato dall’ Amministrazione
all’avvenuta scadenza della Commissione di riserva che avrebbe impedito
l’acquisizione del prescritto parere.
Infatti, il corretto esercizio dell’azione amministrativa avrebbe imposto
all’Amministrazione di procedere in tempo utile al rinnovo della Commissione di
riserva scaduta. E ciò al fine di acquisire il parere che costituisce fase
essenziale del procedimento di adozione, e relative modifiche, del regolamento
di esecuzione del decreto istitutivo e di organizzazione dell’area marina
protetta.
P.Q.M.
La Sezione ricusa il visto e la conseguente registrazione del provvedimento in
epigrafe.
IL RELATORE
IL PRESIDENTE
(Cons. Giorgio Putti)
(Dott. Danilo Delfini)
Depositata in Segreteria il 25 ottobre 2004
1) Aree protette - Area marina protetta - Affidamento “ordinario” della gestione - L. n. 426/1998 e L. n. 394/1991 - Interpretazione giurisprudenziale - Abrogazione tacita di una norma senza verificare la compatibilità. La disposizione contenuta nell’art. 2, comma 37 della legge n. 426/1998 abroga il solo comma 1 dell’art. 19 della legge n. 394/1991, lasciando invariato e vigente il comma 2 dello stesso articolo. Pertanto non è condivisibile la tesi, secondo la quale l’art. 2, comma 37 della legge 426/1998 avrebbe tacitamente abrogato l’art. 19, comma 2 della legge 394/1991. La novella legislativa ha dettato una nuova disciplina in tema di affidamento “ordinario” della gestione, senza nulla modificare in ordine alla speciale ipotesi di cui al comma 2 del ripetuto art. 19 della legge n. 394/1991. Circostanza, questa, che non risulta sufficientemente chiarita neppure dal parere n. 1976/1998 del Consiglio di Stato (peraltro intervenuto su diversa fattispecie), in quanto detto Consesso motiva la supposta abrogazione tacita con il mero richiamo al principio della successione delle leggi nel tempo (art. 15 delle Disposizioni sulla legge in generale). In effetti, la cessazione dell’efficacia della norma è stata riferita alla abrogazione tacita senza verificare la compatibilità del citato art. 19, comma 2 della legge n. 394/1991 con le modifiche normative intervenute. Tale interpretazione trova conforto nella lettura degli atti parlamentari concernenti l’approvazione dell’art. 2, comma 37 della più volte citata legge n. 426/1998, dai quali si evince che la norma in questione, oggetto di apposito emendamento al testo iniziale del disegno di legge (che non la prevedeva), era stata proposta sia nella versione, non accolta, con cui si disponeva espressamente l’abrogazione del comma 2 dell’art. 19 della legge-quadro, sia in quella, poi recepita, non contenente alcun riferimento abrogativo. CORTE DEI CONTI Sezione centrale di controllo di legittimità, 25 ottobre 2004, (ad. 30 .09.2004) Deliberazione n. 10
2) Aree protette - Gestione dell’area marina protetta - Convenzione per l’affidamento definitivo - Comune di Ustica - Illegittimità - Affidamento precario - Provincia regionale - Competenza - Art. 19 c.2 L. n. 394/1991. Il decreto interministeriale con il quale è stata approvata la convenzione per l’affidamento al Comune di Ustica della gestione dell’area marina protetta denominata “Isola di Ustica”, è illegittimo per violazione dell’art. 19 della legge n. 394 del 6 dicembre 1991 “Legge quadro sulle aree protette” che al comma 2 stabilisce che, nel caso di aree marine protette istituite in acque confinanti con un’area protetta terrestre, la questione è attribuita al soggetto competente per quest’ultima, nel caso di specie la Provincia regionale di Palermo. Mentre è legittimo l’affidamento precario al Comune reso necessario proprio al fine di poter assicurare provvisoriamente, per il tramite di un soggetto istituzionale, l’esercizio delle attività gestionali volte alla salvaguardia dell’ambiente protetto, in prossimità della stagione estiva, nelle more dell’espletamento dell’iter istruttorio volto all’affidamento definitivo della gestione. CORTE DEI CONTI Sezione centrale di controllo di legittimità, 25.10.2004, (ad. 30 .09.2004) Deliberazione n. 10
La Corte dei Conti, con Delib. n.10/2004/P del 30/9/2004 ha ricusato il visto ad un decreto interministeriale di affidamento al comune di Ustica (con gestione provvisoria per 6 mesi da parte della Capitaneria di Porto) dell'Area Marina Protetta di Ustica.
Ad avviso della Corte dei Conti:
- l'art. 19, comma secondo, della legge quadro sulle aree protette 394/91 non appare abrogato dalle successive norme (l. 426/98 e succ. mod.) sull'affidamento ordinario a consorzi di enti locali, organismi scientifici ed associazioni ambientaliste, e permane perciò il caso speciale delle aree marine confinanti con le aree protette terresti, a cui andrebbe affidata una gestione congiunta dei due istituti ;
- il parere del Consiglio di Stato, Seconda n.1976/1998 del 14/4/1999 (su quesito attinente ad affidamento al Parco terrestre di Portofino della confinante istituenda area marina protetta), che riteneva non più vigente perchè tacitamente abrogato l'art. 19,comma secondo,della legge 394/91, per i principi generali di successione delle leggi, non è condivisibile.
Implicitamente, la consolidata interpretazione sostenuta dal Ministero dell'Ambiente, che ritiene l'art. 19,comma 2°, della legge 394/91 applicabile ai soli parchi nazionali (presumiamo perchè inserito nel Titolo II "Aree naturali protette nazionali" delle legge stessa), non viene presa in considerazione, in quanto la Corte da per scontata l'applicazione delle disposizioni sulle aree terrestri e marine confinanti anche nel caso di presenza di un parco o riserva naturale terrestre REGIONALE.
Per ulteriori approfondimenti ed altre massime vedi il canale: Giurisprudenza