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Legislazione Giurisprudenza Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
T.A.R. ABRUZZO, Pescara – 15 gennaio 2004, Sentenza n. 17
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L’ABRUZZO SEZIONE STACCATA DI PESCARA
composto dai signori:
Dott. Antonio Catoni Presidente
Dott. Michele Eliantonio Consigliere, relatore
Dott. Dino Nazzaro Consigliere
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sul ricorso n. 458/94, proposto dalla società Grotta del Saraceno s.r.l.,
con sede in Vasto, in persona dell’Amministratore unico sig. Luigi Della Valle,
rappresentato e difeso dall’avv. Claudio Angelone, elettivamente domiciliato
presso il proprio difensore in Pescara, via Orazio, 123;
contro
il Ministero delle Infrastrutture, in persona del Ministro pro-tempore,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di L’Aquila
presso cui per legge domicilia;
per l’annullamento
dell’ingiunzione 11 aprile 1994, n. 2/94, con la quale il Capo del Compartimento
Marittimo della Capitaneria di Porto di Pescara ha ordinato alla società
ricorrente di rimuovere un manufatto abusivo adibito a bar ricadente per 180 mq.
sul pubblico demanio marittimo e per 67 mq. sull’adiacente proprietà privata
entro la fascia di trenta metri dal confine demaniale; nonchè degli atti
presupposti e connessi.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dei Trasporti e della
Navigazione (oggi Ministero delle Infrastrutture);
Vista l’ordinanza collegiale 23 giugno 1994, n. 391, con la quale è stata
accolta, a condizione, la domanda incidentale di sospensione del provvedimento
impugnato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie ragioni;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Udito alla pubblica udienza del 4 dicembre 2003 il relatore consigliere Michele
Eliantonio e uditi, altresì, l’avv. Claudio Angelone per la parte ricorrente e
l’avv. dello Stato Maria Grazia Lopardi per l’Amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
La società ricorrente riferisce di gestire e di essere proprietaria di un
campeggio turistico nel Comune di Vasto su un’area di sua proprietà, posta a
confine con il demanio marittimo; riferisce, altresì, di aver realizzato
sull’area di sua proprietà un manufatto adibito a ristoro degli utenti.
Con il ricorso in esame è insorta dinanzi questo Tribunale avverso l’ingiunzione
11 aprile 1994, n. 2/94, della Capitaneria di Porto di Pescara con la quale è
stata ordinata la rimozione di tale manufatto perchè ricadente per 180 mq. sul
pubblico demanio marittimo e per 67 mq. entro la fascia di trenta metri dal
confine demaniale.
Ha dedotto a tal fine le seguenti censure:
1) Eccesso di potere per errore nei presupposti e per difetto di motivazione.
Violazione degli artt. 1 e segg. della L. 7 agosto 1990, n. 241.
La struttura in questione è stata realizzata nel 1984 su area di proprietà della
ricorrente, confinante con il demanio marittimo. Nell’adottare l’atto impugnato
non si è considerato che a seguito delle mareggiate il litorale era stato
interessato da un fenomeno erosivo; l’Amministrazione avrebbe dovuto contestare
il presunto abuso e sorreggere l’atto impugnato con adeguata motivazione,
particolar-mente necessaria in ragione del fatto che erano stati, in realtà,
ipotizzati due diversi abusi (costruzione di un manufatto su un’area demaniale e
costruzione di un manufatto senza autorizzazione su area adiacente il demanio),
che richiedono diverse azioni repressive.
2) Eccesso di potere per indeterminatezza dell’oggetto dell’ordine.
Non sono state adeguatamente indicate le opere realizzate sul demanio e quelle
realizzate in violazione dell’art. 55 del codice della navigazione; tale
indicazione si imponeva in quanto il Comune di Vasto aveva rilasciato
relativamente al manufatto in questione concessione in sanatoria.
3) Violazione degli artt. 28, 30, 54 e 55 del codice della navigazione e degli
artt. 4 e segg. della L. 28 febbraio 1985, n. 47. Incompetenza. Eccesso di
potere per carenza di istruttoria.
Per la parte realizzata sull’area di proprietà privata il provvedimento di
demolizione avrebbe dovuto essere assunto dal Sindaco o, quanto meno, avrebbe
dovuto acquisirsi il parere del Comune. Tale opera è, in ogni caso, conforme al
vigente strumento urbanistico.
4) Violazione dell’art. 32 del codice della navigazione e dell’art. 58 del
relativo regolamento di esecuzione, in relazione agli artt. 1 e segg. della L. 7
agosto 1990, n. 241 e della gravità del provvedimento.
L’Amministrazione avrebbe dovuto previamente verificare, in contraddittorio con
il privato, la linea di delimitazione tra proprietà pubblica e proprietà privata
finitima, tenendo conto dei mutamenti intervenuti nel regime idraulico della
costa.
Tali doglianze la parte ricorrente ha ulteriormente illustrato con memoria
depositata il 12 novembre 2003, con la quale ha, tra l’altro, documentato di
aver presentato nelle more della definizione del giudizio (il 15 settembre 2003)
richiesta alla Regione Abruzzo di concessione in sanatoria dell’area demaniale
marittima occupata abusivamente con il manufatto in questione.
Il Ministero dei Trasporti e della Navigazione (oggi Ministero delle
Infrastrutture) si è costituito in giudizio e con memoria depositata il 15
ottobre 2003 ha diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.
Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2003 la causa è stata introitata a
decisione.
D I R I T T O
1. - Costituisce oggetto del ricorso in esame – come sopra esposto –
l’ingiunzione 11 aprile 1994, n. 2/94, con la quale il Capo del Compartimento
Marittimo della Capitaneria di Porto di Pescara ha ordinato alla società
ricorrente di rimuovere un manufatto adibito a bar realizzato abusivamente e
ricadente per 180 mq. sul pubblico demanio marittimo e per 67 mq. sull’adiacente
proprietà privata entro la fascia di trenta metri dal confine demaniale.
Tale atto impugnato, come si legge chiaramente nelle sue premesse, è stato
assunto ai sensi degli artt. 28, 30, 54, 55, 1161 e 1164 del codice della
navigazione che, come è noto, attribuiscono all’Amministrazione dei trasporti e
della navigazione l’esercizio dei poteri di polizia sul demanio marittimo (art.
30), tra i quali sono ricompresi il potere, nelle ipotesi in cui siano state
abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni
non autorizzate, “di ingiungere al contravventore di rimettere le cose in
pristino entro il termine a tal fine stabilito” e, in caso di mancata esecuzione
dell’ordine, il potere “di provvedere d’ufficio a spese dell’interessato” (art.
54), anche nel caso in cui tali opere siano state realizzate entro una zona di
trenta metri in prossimità del demanio marittimo senza la previa autorizzazione
del capo del compartimento (art. 55).
Deve, inoltre, in merito anche ricordarsi che l’art. 823 del codice civile
dispone che i beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e che
spetta appunto all’Autorità amministrativa la tutela di tali beni, avendo la
stessa la facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei
mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dallo stesso
codice civile.
2. - Ciò posto, deve osservarsi che con il gravame la parte ricorrente nella
sostanza si è lamentata delle seguenti circostanze:
a) che l’opera in questione non era stata realizzata sul demanio marittimo, ma
su un’area di proprietà della ricorrente, confinante con il demanio marittimo;
ha al riguardo meglio precisato che a seguito delle mareggiate il litorale era
stato interessato da un fenomeno erosivo, per cui l’Amministrazione avrebbe
dovuto previamente verificare, in contraddittorio con il privato, la linea di
delimitazione tra proprietà pubblica e proprietà privata finitima, tenendo conto
dei mutamenti intervenuti nel regime idraulico della costa (quarto motivo e
parte del primo motivo);
b) che non era stata data comunicazione alla ricorrente dell’avvio del
procedimento (parte del primo motivo);
c) che l’atto impugnato era privo di adeguata motivazione, particolarmente
necessaria in ragione del fatto che erano stati, in realtà, ipotizzati due
diversi abusi, l’uno disciplinato dal predetto art. 54 c.n. (costruzione di un
manufatto su un’area demaniale) e l’altro dall’art. 55 (costruzione di un
manufatto senza autorizzazione su area adiacente il demanio), che richiedono
diverse azioni repressive;
d) che l’oggetto dell’ordine era indeterminato, in quanto non erano state
adeguatamente indicate le opere realizzate sul demanio e quelle realizzate in
violazione dell’art. 55 del codice della navigazione (secondo motivo);
e) che per la parte realizzata sull’area di proprietà privata il provvedimento
di demolizione avrebbe dovuto essere assunto dal Sindaco (terzo motivo).
Tali censure, deve subito precisarsi, sono tutte prive di pregio.
3. - Relativamente alla doglianza sopra indicata alla lettera a) deve rilevarsi
che nel costituirsi in giudizio l’Amministrazione ha depositato tutti gli atti
del procedimento, tra cui alcune planimetrie della zona in cui risulta
chiaramente indicato sia il confine catastale tra il demanio marittimo e la
proprietà privata, che il manufatto abusivamente realizzato. Da tali atti si
rileva, in particolare, che la linea di delimitazione tra la proprietà pubblica
e la proprietà privata finitima è chiara e risulta anche riportata nelle
planimetrie catastali, per cui nessun rilievo possono assumere gli eventuali ed
ipotizzati mutamenti intervenuti nel regime idraulico della costa, in quanto
risulta netta la demanialità di parte dell’area su cui è stata realizzata
l’opera in questione.
Per altro verso sembra, inoltre, oggi non più contestato (come si rileva dalla
predetta istanza del 15 settembre 2003 presentata dalla ricorrente di richiesta
di concessione in sanatoria dell’area demaniale marittima occupata abusivamente)
il fatto che il manufatto insiste su un’area demaniale, nè la parte ricorrente
ha fornito adeguati elementi e considerazioni a confutazione di quanto risulta
dagli atti, in quanto la perizia di parte versata in giudizio si limita
testualmente ad affermare che “è molto difficile dire con precisione quale è il
limite del demanio marittimo”, ma non afferma esplicitamente che il manufatto è
stato realizzato su un’area di proprietà privata.
Inoltre, è per altro verso certamente non contestato il fatto che tale manufatto
sorge, quanto meno, ad una distanza inferiore a trenta metri dal demanio, per
cui in ogni caso da un lato l’opera in questione deve ritenersi abusiva, in
quanto realizzata senza la previa autorizzazione del capo del compartimento, e
dall’altro in base all’ultimo comma dell’art. 55 del codice della navigazione la
Capitaneria di Porto di Pescara avrebbe potuto in ogni caso ordinare alla
società ricorrente di rimuovere il manufatto abusivo in questione.
In definitiva, allo stato degli atti sembra al Collegio che l’opera in parola
sia stata in parte realizzata sul demanio marittimo ed in parte su un’area di
proprietà della ricorrente confinante con il demanio marittimo, per cui
l’Amministrazione non avrebbe dovuto, così come ipotizzato con il ricorso,
previamente verificare, in contraddittorio con il privato, la linea di
delimitazione tra proprietà pubblica e proprietà privata finitima.
4. - La parte ricorrente con parte del primo motivo si è anche lamentata, come
sopra indicato alla lettera b), che non le era stata data comunicazione
dell’avvio del procedimento.
Sul punto deve, però, ricordarsi che la giurisprudenza ha già precisato che il
provvedimento di rilascio adottato dalla p.a., ai sensi dell’art. 823, comma 2,
del codice civile, in caso di detenzione sine titulo da parte di un privato di
parte del demanio pubblico, non deve essere preceduto dalla comunicazione di
avvio del procedimento al soggetto interessato ai sensi dell’art. 7 della L. 7
agosto 1990, n. 241, atteso che in tale ipotesi non può ravvisarsi alcuno spazio
utile per una eventuale cooperazione da parte del privato all’adozione dell’atto
in questione (Cons. St., IV, 16 ottobre 2001, n. 5461). Per cui l’atto impugnato
appare immune dal vizio in parola.
In ogni caso deve anche ricordarsi che – come è noto – la comunicazione
dell’avvio del procedimento ha finalità sostanziali e non meramente formali, per
cui tutte le volte in cui il soggetto interessato abbia conosciuto o abbia
potuto conoscere aliunde, senza diretta e personale comunicazione, un
determinato atto, o sia stato in condizione di conoscerlo, non si rende
necessaria una specifica comunicazione di avvio (Cons. St., IV, 28 febbraio
2002, n. 1219). Tale avviso di avvio del procedimento amministrativo serve,
infatti, essenzialmente a consentire al destinatario dell'atto conclusivo la
partecipazione alla procedura stessa, mercé la presentazione di difese,
deduzioni e documenti, di cui la pubblica Amministrazione deve tener conto in
sede istruttoria e nella statuizione finale, per cui detta formalità è superflua
quando l’interessato abbia comunque conseguito la conoscenza del procedimento e
vi possa partecipare (Cons. St., IV, 9 dicembre 2002, n. 6693).
E nella specie dagli atti si rileva che la Capitaneria aveva da tempo accertato
e denunciato l’abuso in questione, per cui la ricorrente era a conoscenza del
fatto che l’Amministrazione stava procedendo nei suoi confronti in relazione
alla abusiva edificazione del manufatto in questione.
5. - Sempre con il primo motivo, come sopra evidenziato alla lettera c), la
ricorrente ipotizza poi che l’atto impugnato sia privo di adeguata motivazione,
particolarmente necessaria, a suo dire, in ragione del fatto che erano stati, in
realtà, ipotizzati due diversi abusi (la costruzione di un manufatto su un’area
demaniale e la costruzione di un manufatto senza autorizzazione su area
adiacente il demanio), che richiedono diverse azioni repressive.
Sul punto deve, però, evidenziarsi che gli artt. 54 e 55 del codice della
navigazione prevedono, in realtà, non due, ma un solo procedimento sanzionatorio
sia per le opere realizzate abusivamente sul demanio, sia che per le opere
realizzate senza autorizzazione entro la fascia di rispetto di trenta metri dal
demanio. L’ultimo comma dell’art. 55, infatti, dispone testualmente che “quando
siano abusivamente eseguite nuove opere entro la zona indicata dai primi due
commi del presente articolo, l'autorità marittima provvede ai sensi
dell'articolo precedente”.
Inoltre, è già stato chiarito che in caso di costruzione di opere edilizie
abusive sul suolo del demanio marittimo, se ne può ordinare la demolizione ai
sensi dell’art. 54 c.n., indipendentemente dalla ragione per cui quelle opere
sono state eseguite, per cui il provvedimento di demolizione non abbisogna di
una specifica motivazione, essendo in merito sufficiente il mero richiamo alle
disposizioni in materia violate (Cons. giust. amm. Reg. Sic., 18 novembre 1998,
n. 662); ugualmente, è stato anche chiarito che il provvedimento con il quale la
Capitaneria di Porto ordina la demolizione di opere realizzate senza la
preventiva autorizzazione nella fascia di rispetto confinante con il demanio
marittimo non deve necessariamente contenere un’esplicita motivazione in ordine
all’interesse pubblico perseguito, in quanto lo stesso legislatore ha già
individuato agli artt. 54 e 55 cod. nav. tale interesse, ritenendolo prevalente
rispetto a quello dei confinanti col bene demaniale e configurando, proprio per
questo, il diritto di questi ultimi con un contenuto meno ampio di diritto di
proprietà (T.A.R. Marche, 7 luglio 2000, n. 1147).
6. - La società ricorrente con il secondo motivo, come sopra indicato alla
lettera d), sostiene, inoltre, che l’oggetto dell’ordine sarebbe indeterminato,
in quanto non sarebbero state adeguatamente indicate le opere realizzate sul
demanio e quelle realizzate in violazione dell’art. 55 del codice della
navigazione.
Anche tale assunto non sembra fondato.
Dall’atto impugnato e dagli atti del procedimento (planimetria del manufatto),
versati in giudizio dalla parte resistente, si rileva infatti chiaramente non
solo la linea di confine del demanio marittimo, ma anche quali siano le opere
abusive da demolire.
7. - Rimane per concludere da esaminare il terzo motivo di ricorso, con il quale
la ricorrente, come sopra indicato alla lettera e), si è lamentata del fatto che
per la parte realizzata sull’area di proprietà privata il provvedimento di
demolizione avrebbe dovuto essere assunto dal Sindaco (terzo motivo).
Anche tale censura è priva di pregio.
Infatti, come già sopra si è avuto modo di ricordare, il predetto art. 55 del
codice della navigazione dispone testualmente che anche per le opere realizzate
senza autorizzazione entro la fascia di rispetto di trenta metri dal demanio
“l'autorità marittima provvede ai sensi dell'articolo precedente”, cioè ingiunge
al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine
stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell’ordine, provvede d’ufficio a
spese dell’in-teressato (art. 54).
Nè ovviamente sul punto alcun rilievo possono assumere eventuali atti di
sanatoria nel frattempo assunti dal Comune in quanto si tratta, come già detto,
di opere abusivamente realizzate sul demanio marittimo e senza le necessarie
autorizzazioni dell’Autorità marittima.
8. - Alla luce delle suesposte considerazioni in ricorso in esame deve,
pertanto, essere respinto.
Le spese, come di regola, seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, Sezione staccata di
Pescara, respinge il ricorso specificato in epigrafe.
Condanna la parte ricorrente al pagamento in favore dell’Ammi-nistrazione
resistente delle spese e degli onorari di giudizio che liquida nella complessiva
somma di € 2.000 (duemila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del 4 dicembre 2003.
Il Presidente L’Estensore
Il Segretario d’udienza
Pubblicata mediante deposito il 15.01.2004
Il Direttore della Segreteria
1) Mare e coste – Demanio marittimo – Detenzione sine titulo di demanio pubblico – Provvedimento di rilascio – Avviso di avvio del procedimento – Non è necessario – Cooperazione del privato all’adozione dell’atto – Non è ravvisabile. Il provvedimento di rilascio adottato dalla p.a., ai sensi dell’art. 823, comma 2, del codice civile, in caso di detenzione sine titulo da parte di un privato di un’area del demanio pubblico, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento al soggetto interessato ai sensi dell’art. 7 della L. 7 agosto 1990, n. 241, atteso che in tale ipotesi non può ravvisarsi alcuno spazio utile per una eventuale cooperazione da parte del privato all’adozione dell’atto in questione. Pres. CATONI, Est. ELIANTONIO – Grotta del Saraceno s.r.l. (Avv. Angelone) c. Ministero delle Infrastrutture (Avv. Stato) T.A.R. ABRUZZO, Pescara – 15 gennaio 2004, n. 17
2) Mare e coste – Demanio marittimo – Costruzione di opere edilizie abusive – Art. 54 cod. nav. – Ordine di demolizione – Motivazione – Non è necessaria – Realizzazione senza autorizzazione di opere nella fascia di rispetto del demanio marittimo – Art. 55 cod. nav. - Ordine di demolizione – Motivazione – Non è necessaria. In caso di costruzione di opere edilizie abusive sul suolo del demanio marittimo, se ne può ordinare la demolizione ai sensi dell’art. 54 codice della navigazione, indipendentemente dalla ragione per cui quelle opere sono state eseguite, per cui il provvedimento di demolizione non abbisogna di una specifica motivazione, essendo sufficiente il mero richiamo alle disposizioni in materia violate; ugualmente, l’ordine di demolizione di opere realizzate senza la preventiva autorizzazione nella fascia di rispetto confinante con il demanio marittimo non deve necessariamente contenere un’esplicita motivazione in ordine all’interesse pubblico perseguito, in quanto lo stesso legislatore ha già individuato agli artt. 54 e 55 cod. nav. tale interesse, ritenendolo prevalente rispetto a quello dei confinanti col bene demaniale (T.A.R. Marche, 7 luglio 2000, n. 1147). Pres. CATONI, Est. ELIANTONIO – Grotta del Saraceno s.r.l. (Avv. Angelone) c. Ministero delle Infrastrutture (Avv. Stato) T.A.R. ABRUZZO, Pescara – 15 gennaio 2004, n. 17
3) Mare e coste – Fascia di rispetto di 30 metri dal demanio marittimo – Opere realizzate senza autorizzazione della Capitaneria di Porto – Ordine di riduzione in pristino – Competenza – Capitaneria di Porto – Art. 55 Cod. nav. – Atti di sanatoria assunti dal Comune – Irrilevanza. L’art. 55 del codice della navigazione dispone testualmente che anche per le opere realizzate senza autorizzazione entro la fascia di rispetto di trenta metri dal demanio “l'autorità marittima provvede ai sensi dell'articolo precedente”, cioè ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell’ordine, provvede d’ufficio a spese dell’in-teressato (art. 54). Sul punto non possono assumere alcun rilievo eventuali atti di sanatoria nel frattempo assunti dal Comune in quanto si tratta di opere abusivamente realizzate sul demanio marittimo e senza le necessarie autorizzazioni dell’Autorità marittima. Pres. CATONI, Est. ELIANTONIO – Grotta del Saraceno s.r.l. (Avv. Angelone) c. Ministero delle Infrastrutture (Avv. Stato) T.A.R. ABRUZZO, Pescara – 15 gennaio 2004, n. 17
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