Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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T.A.R. LOMBARDIA, Milano - 8 novembre 2004, sentenza n. 5681
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo
Regionale per la Lombardia - Sezione 1^ ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sui ricorsi nn. 2474/95, 3055/95, 379/00, 266/03 proposti [ricorsi nn.
2474/95 e 3055/95]
da
ELFE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore sig. Massimo
Gallo, rappresentata e difesa dall’avv. Riccardo Villata (con domicilio in
Milano, via San Barnaba 30), quindi dall’avv. Sergio Sambri, presso il cui
studio è elettivamente domiciliata in Milano, via Visconti di Modrone 21
contro
COMUNE di VIMODRONE, in persona del Sindaco pro tempore, dott. Domenico Galluzzo,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Chiarolanza e Carlo Marsico, presso
lo studio dei quali è elettivamente domiciliato in Milano, via Cesare Battisti
21
nei confronti
dell’AMMINISTRAZIONE II.PP.A.B. ex E.C.A. di Milano, rappresentata e difesa
dall’avv. Giovanni Zucchini del Servizio legale, presso quest’ultimo
elettivamente domiciliata nella propria sede in Milano, via Olmetto 6
[ricorso n. 379/00]
da
ELFE di Caroli Antonia & C. s.a.s., in persona del legale rappresentante pro
tempore sig.ra Antonia Caroli, rappresentata e difesa dall’avv. Sergio Sambri,
presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Milano, via Visconti di
Modrone 21
contro
COMUNE di VIMODRONE, in persona del Sindaco pro tempore, dott. Domenico Galluzzo,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Chiarolanza, Carlo Marsico e Dario
De Pascale, presso lo studio dei quali è elettivamente domiciliato in Milano,
via Cesare Battisti 21
nei confronti
della PROVINCIA di MILANO, in persona del presidente pro tempore, rappresentata
e difesa dagli avv.ti Gisella Donati, Luciano Fiori, Patrizia Trapani, Angela
Bartolomeo e Alfonsino Imparato, presso i quali è elettivamente domiciliata in
Milano, via Vivaio 1
[ricorso n. 266/03]
da
ELFE s.a.s. di Colapinto Giovanni Matteo e C., con sede in Lodi, in persona del
legale rappresentante pro tempore sig. Giovanni Colapinto, rappresentata e
difesa dagli avv.ti. Sergio Sambri e Roberto Cornetta, presso il cui studio è
elettivamente domiciliata in Milano, piazza Diaz 1
contro
COMUNE di VIMODRONE, in persona del Sindaco pro tempore, signor Dario Generoni,
rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Chiarolanza, presso il quale è
elettivamente domiciliato in Milano, via Pietro Cossa 2
nei confronti di
- AMMINISTRAZIONE II.PP.A.B. ex E.C.A. di Milano (ora Azienda di Servizi alla
Persona “Golgi - Redaelli”), rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Zucchini
del Servizio legale, presso quest’ultimo elettivamente domiciliata nella propria
sede in Milano, via Olmetto 6
- REGIONE LOMBARDIA e PROVINCIA di MILANO, non costituite
per l'annullamento
- dell’ordinanza 15 marzo 1995 n. 21 (notificata il 10.4.95), con cui il Sindaco
di Vimodrone ha ordinato alla ricorrente di presentare un progetto di bonifica e
ripristino ambientale di un’area inquinata (ricorso n. 2474/95);
- dell’ordinanza sindacale 29 maggio 1995 n. 62 (di proroga del termine
assegnato con la precedente ordinanza), nella parte in cui attesta la
disponibilità della ricorrente ad eseguire il progetto di bonifica (ricorso n.
3055/95);
- dell’ordinanza sindacale 22 novembre 1999 n. 55, che prescrive l’esecuzione di
nuove indagini, e della nota 16.11.1999 n. prot. 24095 della Provincia di Milano
(ricorso n. 379/00);
- dell’ordinanza 28 novembre 2002 n. 173 (notificata il 2.12.2002) con cui il
Comune ha ordinato alla ricorrente di predisporre un progetto definitivo di
bonifica e di eseguire i lavori di messa in sicurezza secondo il progetto
approvato (ricorso n. 266/03);
- delle note comunali 19 novembre 2003 aventi ad oggetto l’esecuzione d’ufficio
dell’ordinanza n. 173/02 e l’autorizzazione di accesso alle aree rilasciata
all’impresa incaricata (motivi aggiunti al ricorso n. 266/03).
Visti i ricorsi, notificati in date 5.6.95, 10/13.7.95, 19/21.1.00, 23.1.03,
depositati rispettivamente in date 21.6.95, 20.7.95, 2.2.00, 4.2.03;
Visti i motivi aggiunti al ricorso n. 266/03;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni;
Visti atti, memorie e documenti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 29 settembre 2004, relatore il dott. Carmine
Spadavecchia, gli avv.ti Sambri, Chiarolanza, Zucchini e Fiori;
Considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
La Società ricorrente è proprietaria di un’area di 87.940 mq, sita in comune di
Vimodrone, che ha acquistato il 6 giugno 1990 dall’Amministrazione delle
II.PP.A.B. di Milano.
L’area è stata utilizzata in passato come discarica di rifiuti, ricoperti da uno
strato di materiali inerti di riporto.
Constatata la situazione di degrado e il rischio di pregiudizio all’integrità
della falda acquifera, con ordinanza 15 marzo 1995 n. 21 il Sindaco di Vimodrone
ha ordinato alla ricorrente di presentare un progetto esecutivo di bonifica e
ripristino ambientale finalizzato alla realizzazione degli interventi con oneri
a carico della proprietà.
Quest’ultima, pur dichiarandosi disponibile alla redazione del progetto, ha
contestato, con il primo ricorso (n. 2474/95), la legittimità dell’ordinanza,
nella parte in cui pone a suo carico gli oneri di bonifica in assenza di
qualsiasi sua responsabilità nell’abbandono dei rifiuti. Deduce a tal fine la
violazione degli artt. 3 e 9 del d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, assumendo che
lo sgombro va disposto in danno dei soggetti obbligati, e che tali sono i
produttori dei rifiuti, non anche il proprietario al quale non sia addebitabile
colpa alcuna.
Il secondo ricorso (n. 3055/95) investe l’ordinanza sindacale 29 maggio 1995 n.
62 - che proroga il termine assegnato per la redazione del progetto -
nella parte in cui, travisando la volontà della ricorrente, dà atto della
disponibilità di questa ad “eseguire” un progetto di bonifica, laddove tale
disponibilità era stata espressamente circoscritta alla “redazione” del progetto
stesso.
Con ulteriore ordinanza 22 novembre 1999 n. 55 il Sindaco, ravvisata la
necessità di più approfondite indagini dirette a verificare lo stato delle acque
di falda, nonché l’eventuale presenza di biogas e di ulteriori focolai di
rifiuti tossico/nocivi, ha ordinato alla Società di eseguire una serie di
operazioni e di documentarne i risultati mediante “validazione ufficiale da
parte del PMIP di competenza”.
L’ordinanza è stata impugnata con il terzo ricorso (n. 379/00), unitamente alla
nota 16 novembre 1999 della Provincia che segnalava la necessità di “indagini
integrative e di approfondimento”. Ribadito che non è tenuto alla bonifica il
proprietario estraneo alla causazione del danno ambientale, la ricorrente deduce
di avere già provveduto alla rimozione dei rifiuti pericolosi e di avere già
eseguito in precedenza prelievi ed analisi che ne renderebbero superflua la
ripetizione; ripetizione disposta dall’impugnata ordinanza in assenza di
istruttoria e motivazione adeguate, e per giunta estesa ad aree di terzi senza
la preventiva doverosa individuazione - pur preannunciata - di costoro.
Infine, con ordinanza 28 novembre 2002 n. 173 emanata dal responsabile del
settore tecnico il Comune ha ordinato alla Elfe (e ad altra società proprietaria
di aree limitrofe) di predisporre un progetto definitivo di bonifica e di
eseguire, entro 180 giorni dalla sua approvazione, i lavori di messa in
sicurezza. Quindi, constatata l’inerzia della Elfe, il Comune ha disposto
l’esecuzione d’ufficio dell’ordinanza, affidandone l’incarico ad una società di
ingegneria ed autorizzando l’accesso alle aree; del che la ricorrente è stata
informata con note del 19 novembre 2003.
L’ordinanza e i successivi provvedimenti (esecuzione d’ufficio, affidamento del
relativo incarico, accesso alle aree) sono oggetto dell’ultimo ricorso (n.
866/03), integrato da motivi aggiunti. A sostegno del gravame la Società
ribadisce la sua estraneità all’illecito, l’inesistenza di obblighi di bonifica
a suo carico e la mancanza di un’adeguata istruttoria finalizzata ad accertare
le responsabilità nell’inquinamento; deduce altresì la violazione della legge n.
241/90 in quanto la decisione di procedere d’ufficio, assunta senza la sua
partecipazione al procedimento, non sarebbe sufficientemente motivata.
Le Amministrazioni intimate, costituite in giudizio, hanno controdedotto.
DIRITTO
1. I ricorsi, di cui è opportuna la riunione per evidenti ragioni di
connessione, investono le ordinanze via via emesse dal Comune di Vimodrone, a
partire dal 1995, nel corso di un procedimento, articolato in varie fasi, volto
alla bonifica di un’area inquinata, già adibita a discarica di rifiuti.
Comune a tutte le impugnativa è la censura secondo cui la bonifica non può
essere ordinata al proprietario senza che sia dimostrata la sua responsabilità
nell’inquinamento.
La censura è fondata.
L’articolo 14 del decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22 (attuazione delle
direttive comunitarie sui rifiuti), premesso il divieto di abbandono e di
deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo (comma primo), pone
(comma terzo) l’obbligo di procedere alla rimozione dei rifiuti ed al ripristino
dello stato dei luoghi a carico dell’autore della violazione, e prevede un
obbligo solidale del proprietario (o dei titolari di diritti reali o personali
di godimento sull'area) solo se imputabili della violazione a titolo di dolo o
colpa.
L’art. 17 dello stesso decreto disciplina la messa in sicurezza, la bonifica e
il ripristino ambientale dei siti inquinati ponendone l’obbligo a carico dei
responsabili dell’inquinamento (comma 2); demanda al Comune (comma 9), ove i
responsabili non provvedano o non siano individuabili, la realizzazione
d’ufficio dei relativi interventi; e dispone che detti interventi costituiscono
onere reale sulle aree inquinate (comma 10), mentre la relativa spesa è
assistita da privilegio speciale immobiliare sulle aree stesse oltre che da
privilegio generale mobiliare (comma 11).
Nel solco di questi principi il regolamento attuativo (decreto ministeriale 25
ottobre 1999, n. 471, recante criteri, procedure e modalità per la messa in
sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati) precisa
all’art. 8 che la diffida ad eseguire i necessari interventi va rivolta dal
Comune, con propria ordinanza, al responsabile dell’inquinamento (comma
secondo); ed aggiunge (comma terzo) che l'ordinanza è notificata anche al
proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell'articolo 17, commi 10 e
11, del decreto legislativo n. 22/1997.
Ciò significa che il proprietario, ove non sia responsabile della violazione,
non ha l’obbligo di provvedere, ma solo l’onere di farlo se intende evitare le
conseguenze derivanti dai vincoli che gravano sull’area sub specie di onere
reale e di privilegio speciale immobiliare.
Conseguentemente, l’ordinanza di messa in sicurezza o di bonifica ben può essere
notificata al proprietario al fine di renderlo edotto di tale onere (che egli ha
facoltà di assolvere per liberare l’area dal vincolo correlativo), ma non può
imporgli l’obbligo di realizzare direttamente gli interventi di bonifica, come
se fosse responsabile dell’inquinamento, se tale responsabilità non sia stata
acclarata.
In altri termini, il proprietario non può ritenersi soggetto passivo di
ordinanze che impongono obblighi di bonifica del sito inquinato (comprendenti il
piano di caratterizzazione, la messa in sicurezza, il risanamento definitivo del
sito inquinato) laddove non sia comprovato un suo contributo, colposo o doloso,
alla realizzazione della discarica ed alla causazione dell’inquinamento o del
suo aggravarsi.
2. Analoghi principi sono desumibili dalla legislazione previgente, nel cui
regime sono state emesse le ordinanze impugnate con il primo e il secondo
ricorso.
Il d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 poneva a carico dei produttori di rifiuti
speciali l’obbligo di provvedere a proprie spese allo smaltimento (artt. 3 e
13); e demandava al sindaco, in caso di abbandono, scarico o deposito
incontrollato di rifiuti, di disporre con ordinanza, previa fissazione di un
termine per provvedere, lo sgombro delle aree “in danno dei soggetti obbligati”.
La legge regionale 7 giugno 1980 (norme per interventi per lo smaltimento dei
rifiuti) conferiva alla regione il potere di ingiungere la rimessione in
pristino dei luoghi “al responsabile” (art. 31), condizionando la concessione di
contributi “all'impegno del Comune di procedere legalmente, per ottenere il
rimborso delle spese sostenute, nei confronti di chiunque possa aver concorso a
causare il danno ambientale o sia tenuto allo smaltimento dei rifiuti, ivi
compresi, ove obbligati, il proprietario dell'area, e chiunque ne abbia avuto la
disponibilità all'epoca in cui è avvenuta l'immissione o il deposito di
materiale inquinato, nonché il produttore dei rifiuti” (art. 31bis, terzo
comma).
Di qui la giurisprudenza secondo cui: a) destinatari dei provvedimenti in tema
di smaltimento dei rifiuti sono i produttori e non anche i proprietari dell'area
nella quale i rifiuti sono collocati; b) l’ordine di smaltimento può essere
impartito ai proprietari solo se responsabili o corresponsabili dell’illecito
abbandono (cfr. Cons. Stato V, 1.12.1997 n. 1464; TAR Milano 1^, 7.12.95 n.
1442, 23.6.1997 n. 1026, 12.12.2000 n. 7776; TAR Brescia 25.2.98 n. 149, 28.5.04
n. 591).
3. Nel caso di specie non risulta espletata né in via autonoma, né in
contraddittorio con i proprietari che si sono succeduti nel tempo (II.PP.A.B. ed
Elfe) alcuna indagine finalizzata ad individuare il responsabile
dell’inquinamento.
La stessa difesa comunale dà atto (pag. 13 memoria 17.9.04, ric. 2474/95) che è
pacifica l’esistenza di una “discarica abusiva precedente alla data
dell’acquisto dell’area effettuato dalla ricorrente”; e che l’intero
comprensorio, includente l’area finitima in cui il Comune aveva autorizzato nel
1977 una discarica di rifiuti, è comunemente denominato “ex discarica ECA”
(memoria 17.9.04, pagg. 6 e 9, ric. 266/03).
Ne deriva che l’inquinamento derivante dalla discarica non può essere addebitato
alla Società ricorrente, senza che alla sua qualità di proprietaria si associ un
qualche elemento di responsabilità nella causazione dell’inquinamento.
Vero è che secondo la difesa comunale sarebbe altrettanto pacifico il “costante
aumento dell’inquinamento dell’area durante il periodo di godimento della
proprietà della ricorrente dalla data del rogito di acquisto … 6 giugno 1990”;
tuttavia questa circostanza, astrattamente suscettibile di configurare una
responsabilità concorrente della Società Elfe, non trova riscontro negli atti di
causa, in cui non è rintracciabile prova alcuna di un comportamento attivo della
Elfe che abbia aggravato l’inquinamento pregresso.
Né può addebitarsi alla Elfe l’aggravamento derivante dalla mancata tempestiva
bonifica una volta stabilito che l’obbligo di bonifica grava sul responsabile
ovvero, in mancanza o nell’inerzia di costui, sull’Amministrazione, tenuta a
provvedervi d’ufficio (salvo rivalsa dei relativi oneri).
Le ordinanze impugnate sono pertanto illegittime nella parte in cui impongono al
proprietario attuale la esecuzione della bonifica a sua cura, senza che ne sia
dimostrata la responsabilità nell’inquinamento.
Va precisato, per quanto concerne l’ordinanza n. 21/1995, che essa non viene
contestata nella parte relativa alla redazione del progetto di bonifica, che la
ricorrente ha dichiarato di essere disponibile ad assumere a proprio carico, e
che ha effettivamente predisposto. La sua illegittimità resta pertanto
circoscritta alla parte in cui stabilisce che “le opere di bonifica debbano
essere eseguite a cura” del proprietario dell’area.
Quanto all’ordinanza n. 62/1995, essa è illegittima nella parte in cui,
equivocando il contenuto dell’impegno assunto dalla Società, dà atto, nelle
premesse, della disponibilità di questa alla esecuzione della bonifica, della
quale la Società si era assunta la mera progettazione.
L’illegittimità rilevata non conferisce peraltro alla ricorrente il diritto di
recuperare dal Comune le spese già sostenute per indagini, prelievi,
campionamenti, analisi, ecc.. Ciò in quanto l’art. 17 d.lgs. n. 22/1997
conferisce all’Amministrazione il diritto di essere tenuta comunque indenne dal
proprietario dell’area; al quale è quindi precluso, ove abbia provveduto
direttamente alla bonifica in luogo del responsabile, di ripeterne le spese
dall’Amministrazione che egli stesso è tenuto a garantire.
Ne consegue che l’azione di rivalsa può essere esperita dal proprietario nei
confronti del responsabile dell’inquinamento, ma non nei confronti
dell’Amministrazione, neppure sub specie di risarcimento del danno conseguente
all’illegittimità dell’ordinanza.
4. Quanto all’ordinanza n. 55/1999, essa viene impugnata anche per carenza di
istruttoria e di motivazione.
In merito a detti profili il Collegio osserva quanto segue.
L’ordinanza fa obbligo alla ricorrente di produrre opportune e dettagliate
informazioni circa lo stato qualitativo delle acque di falda “con campione di
validazione ufficiale da parte del PMIP di competenza”; di procedere
all’esecuzione di una nuova piezometria su una rete di monitoraggio finalizzata
al rilievo di prima falda che consideri anche la presenza dei laghetti vicini;
di eseguire una nuova campagna analitica di prelievo delle acque, con
campionamento sui piezometri monte/valle e contestuale prelievo delle acque di
falda in corrispondenza del laghetto interno alla porzione settentrionale della
ex discarica; di identificare con indagini ad hoc l’assenza di ulteriori focolai
di rifiuti tossico/nocivi; di fornire documentazione tecnica ufficiale relativa
ai risultati dei rilievi del biogas.
Non ritiene il Collegio che l’ordinanza sia stata preceduta da una valutazione
appropriata delle operazioni già compiute e dei dati raccolti.
In seguito alla prima ordinanza comunale (n. 21/1995) la Elfe aveva già svolto
invero una serie di attività, provvedendo a:
- predisporre un piano di indagine per la raccolta di dati e informazioni
occorrenti alla successiva elaborazione di un progetto di bonifica del sito,
trasmettendolo con nota 31.7.1995 alle Amministrazioni interessate (Comune,
Provincia, USSL);
- eseguire nell’ottobre-novembre 1995 le indagini previste (rilievi geo-fisici,
realizzazione di piezometri, trincee e sondaggi, prelievi, campionamento di
acque e terreni);
- presentare un progetto di massima di bonifica (relazione gennaio 1996), sul
quale la USSL n. 27 della Regione ha (con nota 4.4.96, prot. 6169) espresso
parere favorevole;
- trasmettere (nota 26 maggio 1997) documentazione relativa all’avvenuto
smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi rinvenuti in situ, con i certificati
analitici dei campioni di terreno sottostante;
- trasmettere (nota 14/15.4.1997) il “progetto linee guida per la messa in
sicurezza del sito”, allegando stratigrafie di trincee e sondaggi e relativo
esito (certificati di analisi dei campioni raccolti);
- comunicare (nota 9 gennaio 1998) date e modalità delle indagini e dei prelievi
previsti dall’ordinanza sindacale 26.9.1997 n. 64 (prorogata nei termini con
ord.za 22.12.1997 n. 9), finalizzata a verificare la presenza di biogas.
In un tale contesto, dopo avere lasciato che la proprietà ponesse mano ai
descritti interventi senza sollevare obiezioni sulla validità del piano o sulla
estensione del monitoraggio o sulla metodologia delle analisi, l’Amministrazione
avrebbe dovuto, prima di imporre nuove verifiche e nuove operazioni, esaminare
il progetto di bonifica già predisposto, valutarne l’idoneità o meno anche alla
luce della normativa sopravvenuta (decreto legislativo n. 22 del 1997; decreto
ministeriale n. 471 del 1999), verificare i dati raccolti, acquisire, se non
ancora resi disponibili, i risultati dei sondaggi e dei campionamenti già
eseguiti, valutarne gli esiti, verificare l’effettivo smaltimento dei rifiuti
pericolosi: il tutto al fine di stabilire, nel contraddittorio tra i diversi
uffici coinvolti nel procedimento e le parti interessate, e con la
collaborazione di queste, se il piano di bonifica fosse meritevole di
approvazione o integrazione; e solo sulla base di un piano approvato, dai
contenuti certi e definiti, disporre l’esecuzione delle ulteriori operazioni in
ipotesi necessarie.
Ciò è quanto il Comune ha fatto dopo l’ordinanza n. 55/1999, secondo una
metodologia corretta i cui passaggi sono descritti nelle premesse della
successiva ordinanza n. 173 del 2002 (su cui infra).
L’ordinanza n. 55 del 1999 non risulta viceversa preceduta da adeguata
istruttoria in questa direzione. Solo in corso di causa la Provincia ha
acquisito dati “validati” dal competente organo tecnico relativi a campionamenti
effettuati su rifiuti e falda nell’arco temporale tra il 1995 e il 1997 (cfr.
nota 3.3.2000 U.O. Rifiuti Tecnica). Tali dati, unitamente ad ogni altro
disponibile, dovevano essere oggetto di valutazione prima di disporre una nuova
campagna di indagine, la cui necessità non è stata chiarita neppure in sede di
istruttoria cautelare (vedasi la relazione allegata alla nota 19.6.2000 della
Direzione generale tutela ambientale, Servizio rifiuti e residui recuperabili,
secondo cui “la documentazione relativa alla qualità delle acque …. non mostra
incrementi delle concentrazioni delle sostanze parametrate nei pozzi a monte e a
valle della discarica, le quali rientrano nei limiti della normativa di
riferimento”).
Va soggiunto che, nonostante il richiamo fatto, nelle sue premesse, all’art. 38
della legge 142/90, l’ordinanza non può essere positivamente apprezzata sotto il
profilo della contingibilità e dell’urgenza, non essendo dato ravvisare tali
presupposti - astrattamente idonei a giustificare un ordine di facere al
proprietario attuale a prescindere dalla sua responsabilità nell’inquinamento (cfr.
Cons. Stato V, 2.4.03 n. 1678) - in una situazione annosa nella quale non viene
prospettata alcuna reale emergenza che richieda il ricorso a strumenti extra
ordinem: ciò che del resto ha statuito, sia pure in sede cautelare, il giudice
di appello allorché, nella controversia coeva promossa dall’altro proprietario
destinatario della stessa ordinanza, ha riconosciuto il ricorso assistito dal
prescritto fumus “specie in relazione alla censura con cui viene contestata la
sussistenza dei requisiti di cui all’art. 38 L. n. 142/90” (Cons. Stato V,
29.9.00 n. 4866).
5. Quanto all’ordinanza 28 novembre 2002 n. 173, la sua impugnazione è limitata
ad un unico profilo, relativo al mancato previo accertamento della
responsabilità nell’inquinamento; mentre non vi è contestazione circa la
necessità di un progetto definitivo di bonifica sulla cui base procedere alla
realizzazione di concrete misure attuative.
Ne discende che tale ordinanza deve ritenersi illegittima nella sola parte in
cui impone la bonifica alla società ricorrente anziché limitarsi a notificarle
il provvedimento ai sensi e per gli effetti dell'articolo 17, commi 10 e 11, del
decreto legislativo n. 22/1997.
Non è contestabile invece la determinazione del Comune di predisporre un
progetto definitivo in conformità al progetto preliminare già approvato; tanto
più che non risulta impugnato alcuno degli atti pregressi (richiamati nelle
premesse dell’ordinanza) con cui, previa convocazione di apposite conferenze di
servizi, il Comune ha approvato come progetto preliminare, ai sensi dell’art. 10
d.m. 25.10.1999 n. 471, le “linee guida progettuali” predisposte dalla Elfe
(delibera G.C. 30.4.01 n. 75), disponendone l’integrazione (ordinanza 29.5.91 n.
49), poi eseguita d’ufficio con approvazione finale (delibera G.C.16.10.02 n.
189) del progetto preliminare integrato.
La legittimità, in parte qua, dell’ordinanza n. 173/2002 ne legittima anche
l’esecuzione d’ufficio, non condizionata al preventivo avviso alla ricorrente,
avendo questa manifestato con l’inerzia il suo disinteresse all’esecuzione della
bonifica in proprio (alla quale non è obbligata, ma è pur sempre facoltizzata
per sottrarsi agli effetti dell’onere reale).
Non va esaminata in questa sede la questione della rivalsa, che potrà essere
portata davanti al giudice competente nel momento in cui il Comune attiverà
effettivamente la relativa pretesa nei confronti della proprietà. La clausola
dell’ordinanza secondo cui il Comune si riserva la “successiva rivalsa sulla
proprietà per il recupero della spesa sostenuta” è priva di lesività attuale ed
è comunque suscettibile di disapplicazione incidendo su diritti soggettivi di
carattere patrimoniale.
6. Per le considerazioni esposte i ricorsi vanno in parte accolti, con
conseguente annullamento delle ordinanze impugnate nella parte in cui impongono
alla ricorrente l’obbligo di bonifica. Sussistono ragioni sufficienti per
disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese di causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, previa riunione dei
ricorsi in epigrafe, li accoglie parzialmente, con conseguente annullamento
degli atti impugnati nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 29 settembre 2004, con
l'intervento dei magistrati:
Ezio Maria Barbieri presidente
Carmine Spadavecchia consigliere, estensore
Luca Monteferrante referendario
1) Rifiuti - Discarica - Ordinanza di bonifica - Proprietario - Non è soggetto passivo dell’ordine di bonifica ove non sia accertata la sua responsabilità - Obbligo di bonifica - Esclusione - Onere - Sussistenza - Ragioni - Artt. 14 e 17 D. Lgs. 22/97. Ai sensi degli artt. 14 e 17 del D. Lgs. 22/97 e dell’art. 8 D.M. 471/99, il proprietario non può ritenersi soggetto passivo di ordinanze che impongono obblighi di bonifica del sito inquinato (comprendenti il piano di caratterizzazione, la messa in sicurezza, il risanamento definitivo del sito inquinato) laddove non sia comprovato un suo contributo, colposo o doloso, alla realizzazione della discarica ed alla causazione dell’inquinamento o del suo aggravarsi. Ove egli non sia responsabile della violazione, non ha l’obbligo di provvedere, ma solo l’onere di farlo se intende evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che gravano sull’area sub specie di onere reale e di privilegio speciale immobiliare. Conseguentemente, l’ordinanza di messa in sicurezza o di bonifica ben può essere notificata al proprietario al fine di renderlo edotto di tale onere (che egli ha facoltà di assolvere per liberare l’area dal vincolo correlativo), ma non può imporgli l’obbligo di realizzare direttamente gli interventi di bonifica, se la sua responsabilità non sia stata acclarata. Pres. Barbieri, Est. Spadavecchia - E. s.r.l. (Avv.ti Villata e sembri) c. Comune di Vimodrone (Avv.ti Chiarolanza e Marsico) - T.A.R. LOMBARDIA, Milano - 8 novembre 2004, n. 5681
2) Rifiuti - Ordinanza di bonifica - Rivolta al proprietario incolpevole - Spese sostenute dal proprietario per la bonifica - Ripetibilità nei confronti dell’amministrazione - Esclusione - Risarcimento del danno conseguente all’illegittimità della delibera - Esclusione - Rivalsa - Può essere esercitata solo nei confronti del responsabile dell’inquinamento. L’illegittimità dell’ordinanza di bonifica rivolta al proprietario non attribuisce il diritto di recuperare dal Comune le spese già sostenute per indagini, prelievi, campionamenti, analisi, ecc.. Ciò in quanto l’art. 17 d.lgs. n. 22/1997 conferisce all’Amministrazione il diritto di essere tenuta comunque indenne dal proprietario dell’area; al quale è quindi precluso, ove abbia provveduto direttamente alla bonifica in luogo del responsabile, di ripeterne le spese dall’Amministrazione che egli stesso è tenuto a garantire. Ne consegue che l’azione di rivalsa può essere esperita dal proprietario nei confronti del responsabile dell’inquinamento, ma non nei confronti dell’Amministrazione, neppure sub specie di risarcimento del danno conseguente all’illegittimità dell’ordinanza. Pres. Barbieri, Est. Spadavecchia - E. s.r.l. (Avv.ti Villata e sembri) c. Comune di Vimodrone (Avv.ti Chiarolanza e Marsico) - T.A.R. LOMBARDIA, Milano - 8 novembre 2004, n. 5681
3) Rifiuti - Situazione annosa che non presenti emergenze - Presupposti per l’ordine di facere al proprietario a prescindere dalla sua responsabilità - Esclusione - Ordinanza contingibile e urgente - Illegittimità. Una situazione annosa nella quale non viene prospettata alcuna reale emergenza che richieda il ricorso a strumenti extra ordinem, non presenta i presupposti - astrattamente idonei a giustificare un ordine di facere al proprietario a prescindere dalla sua responsabilità nell’inquinamento (cfr. Cons. Stato V, 2.4.03 n. 1678) - per l’emanazione di un’ordinanza contigibile e urgente ex art. 38 L. 142/90. Pres. Barbieri, Est. Spadavecchia - E. s.r.l. (Avv.ti Villata e sembri) c. Comune di Vimodrone (Avv.ti Chiarolanza e Marsico) - T.A.R. LOMBARDIA, Milano - 8 novembre 2004, sentenza n. 5681
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