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 Massime della sentenza

 

 

T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III – 13 ottobre 2004, n. 4445

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sezione Terza, ha pronunciato la seguente
 

SENTENZA


sul ricorso n.441 del 2002 proposto da Italia Nostra O.N.L.U.S. – Associazione Nazionale per la tutela del patrimonio storico, artistico e naturale della Nazione, in persona del Presidente e legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Carlo Colapinto, presso il cui studio, in Bari, alla Via Roberto da Bari, n.98 è elettivamente domiciliata;
C O N T R O
il Commissario Delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia O.P.C.M. n.3077 del 4.8.2000, in persona del Commissario Delegato – Presidente Regione Puglia - legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege;
il Comune di Gioia del Colle, in persona del sindaco p.t., non costituito in giudizio;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del suo Presidente p.t.;
il Ministero dell’Interno Delegato per il coordinamento della protezione civile, in persona del Ministro p.t.;
il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del ministro p.t.;
il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, in persona del ministro p.t., tutti non costituiti in giudizio;
il Dirigente l’Ufficio Tecnico Comunale, non costituito in giudizio;
e nei confronti
della Eco Polis S.r.l. in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Pasquale Medina e dall’Avv. Bice Annalisa Pasqualone, presso il cui studio in Bari, alla Via Dalmazia, n.179 è elettivamente domiciliata;
per l'annullamento
del decreto n.89 del 10.8.2001 del Commissario Delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia ad oggetto Eco Polis – approvazione del progetto di discarica di 2° categoria, tipo B in agro di Gioia del Colle – contrada Monte Rotondo – esercizio”;
delle deliberazioni nn. 71 e 72 dell’11.12.1998 del Consiglio Comunale di Gioia del Colle;
di ogni atto preordinato, connesso e conseguenziale ed in particolare,
del parere della commissione edilizia comunale di cui alla nota del 20.1.1999 prot.16752/4934/98;
dei pareri della USL BA/5 del 20.5.1998 e del Comitato Tecnico della Provincia di Bari del 24.6.1999, favorevoli con prescrizioni alla richiesta di approvazione progettuale ed autorizzazione all’esercizio dell’impianto;
del nulla osta rilasciato dalla Regione Puglia –Ispettorato Ripartimentale delle Foreste di Bari – Decreto n.9 del 9.6.1998, prot.937;
della nota della Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici di Bari di cui alla nota prot.9982/1998;
del nulla osta paesaggistico del Comune di Gioia del Colle del 20.6.2001;
della determina del Dirigente del Settore Ecologia n.103 del 6.8.1999 con la quale è stato espresso parere favorevole alle condizioni e prescrizioni ivi indicate, alla realizzazione della discarica de qua per una volumetria di 1.500.000 metri cubi circa;
del parere favorevole della commissione tecnica di assistenza e consulenza a supporto dell’attività commissariale di cui ai decreti n.1 del 3.10.2000 e n.38 del 22.2.2001, nonché del parere del 30.7.2001 con cui è stato espresso parere favorevole alla approvazione del progetto ed all’autorizzazione all’esercizio per la prevista durata decennale;
del nulla osta paesaggistico rilasciato dal Dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale di Gioia del Colle con nota prot.14945 del 21.6.2001;
in parte qua, del decreto del Commissario Delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia n.41 del 6.3.2001, nonché della Ordinanza 4 agosto 2000, n.3077 del Ministero della Protezione Civile in G.U. della Repubblica Italiana n.186 del 10.8.2000.
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Commissario Delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia e della parte privata;
Relatore alla pubblica udienza del 22.7.2004, il consigliere Doris Durante;
Uditi, l’Avv. Carlo Colapinto, l’Avv. Pasquale Medina e l’Avv. Bice Pasqualone;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.


F A T T O  E  D I R I T T O


1.- Italia Nostra O.N.L.U.S., con atto notificato il 19.12.2001, proponeva ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per l’annullamento del decreto n.89 del 10.8.2001 del Commissario Delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia recante approvazione del progetto della discarica di 2°categoria, tipo “B” in agro di Gioia del Colle, contrada Monte Rotondo e di tutti gli atti del procedimento.


Con atto notificato il 4.4.2002, depositato il 9.4.2002, provvedeva alla trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale, giusta richiesta della parte privata controinteressata, società Eco Polis s.r.l..


Italia Nostra premette di essere attiva per la protezione dei beni culturali ed ambientali e di agire nel giudizio in esame al fine di preservare il “Monte Sannace” – località di rilevante interesse archeologico - paesaggistico - ambientale (particolarmente idonea – tra l’altro- anche alla istituzione di un parco archeologico), compromesso dal progetto di discarica di 2° categoria, tipo B approvato con decreto n.89 del 10.8.2001 del Commissario Delegato per l’emergenza ambientale e con le deliberazioni del Consiglio Comunale di Gioia del Colle nn. 71 e 72 dell’11.12.1998.


Avverso i predetti atti, deduce:
1) violazione e falsa applicazione degli artt.27 e 28, d.lgv. 5 febbraio 1997, n.22; istanza inesistente e/o inammissibile; violazione e falsa applicazione dell’art.97 Costituzione; eccesso di potere sotto diversi profili, in quanto il provvedimento sarebbe stato adottato pur in mancanza di istanza da parte della Eco Polis, malgrado la natura ampliativa del provvedimento imponesse l’avvio del procedimento su istanza di parte e ciò, anche al fine del controllo dei termini previsti dagli artt.27 e 28, d,lgv. 22/97, dei requisiti economici- finanziari della interessata;
2) violazione e falsa applicazione degli artt.27 e 28 del d.lgv. 5 febbraio 1997, n.22 e degli artt.146 e 151, d.lgv. 29 ottobre 1999, n.440; violazione e falsa applicazione dell’art.5, l. 24 febbraio 1992, n.225; eccesso di potere sotto diversi profili, in quanto, malgrado la zona interessata dal progetto sia “di particolare interesse ambientale” (sono così qualificate anche le zone di interesse archeologico), non sarebbe stata seguita la procedura prevista dall’art.27 del citato decreto legislativo 22/97 per i progetti di discarica relativi ad aree vincolate; non potrebbero ritenersi sufficienti il parere rilasciato dalla Soprintendenza Archeologica della Puglia –Taranto, con nota 15529 del 13.7.1998, né il parere della Soprintendenza dei Beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici, espresso con nota 9982 del 13.6.1998, quest’ultimo fondato sull’erroneo presupposto che “l’intervento a farsi non interessa aree sottoposte a tutela ai sensi delle leggi 1497/39 e 431/85”; non potrebbe nemmeno ritenersi che l’approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisca ad ogni effetto, visti, pareri e concessioni di organi regionali, provinciali e regionali, poiché tale efficacia era prevista dalla Ordinanza 30.4.1997 n.2557, non più in vigore alla data di approvazione del progetto de quo, in quanto sostituita dalla Ordinanza 3077 del 4.8.2000 che non prevede tale efficacia;
3) violazione e falsa applicazione degli artt.27 e 28, d.lgv. 22/97; dell’art.14 ter, l. 7 agosto 1990, n.241; dell’art.10, 3° e 4°comma e dell’art.12, l. 340/2000; violazione e falsa applicazione della l. 24 febbraio 1992, n.225, art.5, co.5; eccesso di potere, in quanto l’attività istruttoria svolta mediante conferenza di servizi non sarebbe stata adeguata alla disciplina introdotta dall’art.10, l. 340/2000 sui rapporti tra conferenza di servizi ed autorità preposta alla approvazione della valutazione di impatto ambientale, norma di cui non sarebbe stata prevista la deroga nella ordinanza ministeriale 3077/2000;
4) violazione e falsa applicazione dell’art.21, d.lgv. 29 ottobre 1999, n.490 e dell’art.42, co.1; violazione del DPR 14 gennaio 1972, n.3, art.9, co.1, lett.a; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti; difetto e inadeguatezza della motivazione; contraddittorietà, in quanto la destinazione del Monte Sannace ad uso non compatibile, tale da creare pregiudizio alla sua conservazione o integrità, sarebbe in palese violazione delle norme richiamate che vietano espressamente la demolizione o modificazione dei beni culturali senza l’autorizzazione del Ministro;
5) violazione e falsa applicazione dell’art.23, d.lgs. 29 ottobre 1999, n.490; eccesso di potere in quanto i pareri della Soprintendenza per i Beni Ambientali e della Soprintendenza Archeologica per la Puglia (richiamati nel decreto 89/2001) non integrerebbero le “preventive autorizzazioni” richieste dalla norma citata;
6) violazione e falsa applicazione dell’art.3.15 e 3.5 delle norme tecniche di attuazione del piano urbanistico territoriale tematico “paesaggio” approvato con deliberazione di Giunta Regione Puglia n.1748 del 15.12.2000; eccesso di potere, in quanto la individuazione delle aree nel PUTT, in parte quale “area di pertinenza” ed in parte quale “area annessa”, comporterebbe il divieto di destinazione a discarica di rifiuti;
7) violazione e falsa applicazione degli artt.5.01 e 3.05.3.2 ed eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di motivazione; sviamento dalla causa tipica, in quanto mancherebbe l’autorizzazione paesaggistica, e perché il decreto del Commissario Delegato non sarebbe stato trasmesso al Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, né all’Assessorato Regionale all’Urbanistica, per gli adempimenti di cui all’art.151, d.lgs. 20 ottobre 1999, n.490 e per il controllo;
8) violazione dell’art.1, l. reg. 15 marzo 1996, n.5; dell’art.2, l. reg. 24 marzo 1995, n.8; incompetenza; eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti; difetto di motivazione; difetto di istruttoria; contraddittorietà, in quanto il nulla osta paesaggistico sarebbe atto di competenza esclusiva del Sindaco, mentre nel caso sarebbe stato rilasciato dal Dirigente dell’Ufficio Tecnico del Comune di Gioia del Colle e perché sarebbe privo di motivazione sulla compatibilità dell’intervento;
9) violazione e falsa applicazione dell’art.7, DPR 12.4.1996; violazione e falsa applicazione dell’art.5.06 allegato b, l. reg. 3 ottobre 1986, n.30; eccesso di potere, in quanto il decreto 89/2001 non evidenzierebbe adeguatamente la conformità delle scelte effettuate agli esiti della procedura di impatto ambientale e non sarebbero stati adeguatamente valutati i numerosi elementi di pericolosità derivanti dalle caratteristiche geologiche della zona;
10) violazione e falsa applicazione dell’art.5, DPR 12.4.1996 ed eccesso di potere, in quanto la domanda completa di copia del progetto e di studio di impatto ambientale non sarebbe stata trasmessa alla provincia ed al comune, malgrado trattasi di area naturale e protetta ex l. reg. 24 luglio 1997, n.19;
11) violazione e falsa applicazione della l. reg. 24 luglio 1997, n.19; eccesso di potere, in quanto il decreto non avrebbe valutato che la zona è di preminente interesse naturalistico perché ha origine Lama San Giorgio,
12) violazione e falsa applicazione dell’art.184 del Regolamento locale di igiene pubblica approvato con deliberazione GR n.2819 del 6.10.1993, eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria; difetto di motivazione; sviamento dell’interesse pubblico, essendo espressamente vietato di utilizzare cave dismesse per discariche;
13) violazione dell’art.97 Cost., attesa la violazione dei principi di buona amministrazione;
14) violazione della l. 14 gennaio 1994, n.20, art.3 in quanto la Ordinanza Ministeriale n.3077 del 4.8.2000 non sarebbe stata assoggettata a controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti;
15) violazione e falsa applicazione dell’art.97 Cost.; dell’art.5, l. 24 febbraio 1992, n.225; dell’art.3, l. 241/1990, dell’art.1, d.lgs. 18 agosto 2000, n.267; eccesso di potere sotto diversi profili, in quanto la Ordinanza 3077/2000 non farebbe espressa menzione delle norme che risultano essere state derogate.
2.- L’Avvocatura di Stato, costituitasi in giudizio in rappresentanza e difesa del Commissario Delegato, ha chiesto il rigetto della domanda proposta;
3.-La società Eco Polis, costituitasi in giudizio, ha controdedotto alle censure, chiedendo la reiezione del ricorso.


4.- Con Ordinanza 303/2004 del 24.3.2004, il Tribunale ha accolto la istanza cautelare ed ha sospeso la esecutività degli atti.


Il Consiglio di Stato, sez.VI, con Ordinanza 2090/2004 del 7.5.2004, ha respinto l’appello proposto dalla parte privata.


5.- Le parti hanno depositato memorie difensive ed alla pubblica udienza del 22.7.2004, dopo ampia discussione la causa è stata assegnata in decisione.


6.- Con decreto n.89 del 10.8.2001, il Commissario Delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia, visto il DPCM del 16.6.2000, con il quale è stato prorogato fino al 31.1.2001 lo stato di emergenza in materia di gestione dei rifiuti urbani e speciali nel territorio della Regione Puglia; Visto l’art.4, comma 4 dell’OPCM n.2557/97, in forza del quale l’approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali e costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico comunale;…Visto l’art.4, comma 2 della ordinanza n.3077/2000 che sancisce la competenza in via esclusiva, in deroga alla legislazione vigente, del Commissario Delegato per le autorizzazioni di cui agli artt.27 e 28, d.lgs. 22/97; Vista la documentazione trasmessa in sede di passaggio delle consegne per la prosecuzione della gestione commissariale per la gestione dei rifiuti in Puglia dal Prefetto di Bari al Presidente della Regione…e la documentazione integrativa trasmessa dalla Eco Polis in data 11.7.01 e 25.7.01, inerente il procedimento amministrativo relativo alla richiesta di approvazione progettuale ed autorizzazione all’esercizio della discarica di 2°categoria tipo “B” di rifiuti speciali non pericolosi in agro di Gioia del Colle – contrada Monte Rotondo; visti in particolare: il parere della commissione edilizia comunale prot.4934/98 e del Comitato Tecnico della Provincia di Bari del 24.6.1999 (entrambi favorevoli con prescrizioni alla richiesta di approvazione del progetto di discarica; il nulla osta dell’Ispettorato Ripartimentale Forestale n.9 del 9.6.98; le deliberazioni del Consiglio del Comune di Gioia del Colle n.71 e n.72, entrambe dell’11.8.1998 favorevoli alla localizzazione della discarica in questione; il parere della Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici e Storici di Bari di cui alla nota prot.9982/98; il nulla osta paesaggistico del Comune di Gioia del Colle del 20.6.2001 prot.14945/2215; la determinazione del Dirigente del Settore Ecologia n.103 del 6.8.1999; il parere della commissione tecnica di assistenza e consulenza a supporto dell’attività commissariale, decretava: (art.1) Le premesse costituiscono parte integrante del presente decreto; (art.2) Ai sensi e per gli effetti di cui all’art.27, n.9, d.lgv. 22/97 e nel rispetto della normativa sulla gestione dei rifiuti di cui al medesimo decreto legislativo è approvato il progetto ed autorizzazione della discarica di 2° categoria, tipo B in agro di Gioia del Colle – contrada Monte Rotondo.


7.- Secondo la ricorrente, l’area interessata dalla discarica sarebbe sottoposta a vincolo paesaggistico avendo la legge Galasso sottoposto a vincolo paesaggistico ex l. 1497/1939, anche le aree vincolate archeologicamente.


Il nulla osta paesaggistico rilasciato dalla Soprintendenza con nota 9982 dell’11.6.1998, sarebbe illegittimo perché fondato su presupposti errati, cioè sulla inesistenza di vincoli, sicché il procedimento sarebbe carente della autorizzazione paesaggistica con conseguente illegittimità del provvedimento conclusivo.


La censura è fondata.


In effetti, la Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici e Storici di Bari, con nota prot.9982 dell’11.6.1998, dichiarava “con riferimento alla questione in oggetto (compatibilità del progetto), questa Soprintendenza esaminata la documentazione pervenuta…, preso atto che l’intervento a farsi non interessa aree sottoposte a tutela ai sensi delle leggi 1497/39 e 431/85, ritiene, per quanto di propria competenza, di non avere obiezioni da sollevare nel merito”.


Risulta, invece, che l’area individuata per il progetto di discarica, precisamente le particelle 46, 47, 48, 53, 54, 55, 61, 65, 73,99, 117 e la 122 (non inserita nel decreto Fitto) del foglio 18 del Comune di Gioia del Colle, è interamente sottoposta a vincolo paesaggistico - archeologico (oltre a quello idrogeologico).
Nel piano regolatore generale del Comune di Gioia del Colle, le particelle interessate dall’intervento risultano soggette a vincolo idrogeologico e archeologico.


Nella nota della Soprintendenza Archeologica n.15529 del 13.7.1998 recante parere in ordine al progetto per la realizzazione di una discarica di 2° cat. tipo B… in area soggetta a vincolo archeologico, si afferma testualmente “Poiché l’intervento ricade in un’area soggetta a vincolo archeologico all’interno del quale sussistono due particelle recentemente acquisite al demanio dello Stato (ramo artistico – storico – archeologico) attraverso l’esercizio del diritto di prelazione ai sensi della l. 1089/1939…Vista la contiguità dell’impianto con l’area archeologica visitabile di Monte Sannace, va rafforzato l’intervento di mitigazione preliminare a detrazione dell’impatto visivo e acustico….”.


Nella consulenza tecnica dell’ing. Mauro Mastrovito, depositata in giudizio da Italia Nostra ONLUS, sono riportate esattamente le particelle sottoposte a vincolo archeologico con indicazione delle fonti del vincolo, in particolare risultano sottoposte a vincolo archeologico, giusta DM 6.11.1956 e DM 22.1.1963 le particelle 46, 47 e 73 del foglio di mappa 18, interessate dalla cava (zona notificata); le particelle 48, 53, 55, 61, 65, 117 del foglio di mappa 18 sono sottoposte a tutte le disposizioni di tutela, giusta Decreto 30.11.1972 (“I mappali citati, contenenti i resti dell’importante centro apulo di Monte Sannace, della cinta muraria e della necropoli, sono dichiarati d’interesse particolarmente importante ai sensi della l. 1.6.1939, n.1089 e vengono quindi sottoposti a tutte le disposizioni di tutela contenute nella legge stessa”); con decreto del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali del 22.10.1990, il vincolo ex art.21, l. 1089/1939 viene esteso alle particelle 54 e 99 del foglio 18 e nella relazione tecnica allegata al decreto, l’intero sito viene valutato “di rilevanza notevole anche dal punto di vista ambientale e paesaggistico..” e nella planimetria allegata al decreto tutte le particelle sono evidenziate con colorazione diversa dalle restanti e da quelle sottoposte a vincolo ex l. 1089/39.


Peraltro, l’art.82, comma 5, lett.m del DPR n.616/1977 (comma aggiunto dall’art.1, D.L. 27 giugno 1985, n.312 convertito in l. n.431/85) sottopone a vincolo paesaggistico ai sensi della l. 29 giugno 1939, n.1497 le zone di interesse archeologico (vincolo integralmente ripreso e riportato nell’art.146 del d.lgv. 29 ottobre 1999, n.490 (attualmente art.142, d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42).


Come puntualizzato dalla giurisprudenza ((cfr. Cass. Pen., sez.III, 6 agosto 2002, n.29099; Cons. St., VI, 3 luglio 2002, n.3633) “questo é uno dei diversi casi di tutela del paesaggio per categorie legali introdotta dalla legge 431/85 e derivante – secondo quanto considerato dalla sentenza della Corte Costituzionale 27 giugno 1986, n.151 – da una concezione della tutela paesaggistica nuova rispetto a quella della legislazione precostituzionale di settore: in base a tale normativa viene imposto il vincolo paesistico secondo tipologie paesistiche ubicazionali o morfologiche rispondenti a criteri di valutazione direttamente operati dal legislatore e che devono essere ricostruiti dall’interprete in via diretta per poter apprezzare l’esistenza del vincolo ex lege.


Il quid novi della normativa risiede nella circostanza per cui il vincolo è imposto direttamente dal legislatore. Le ragioni di tale tutela dal punto di vista contenutistico sono evidenti: le categorie in questione trovano la causa della tutela direttamente nella forma del territorio che definiscono (tutela morfologica), sì che in essa si può individuare il particolare pregio meritevole di protezione; altre categorie trovano la ragione della tutela nella loro ubicazione (la relazione spaziale con particolari elementi localizzati di indubbio valore paesistico o naturale).


E’ questo il caso delle zone di interesse archeologico; in queste zone il legislatore si è mosso per attuare una tutela di nuova concezione, in attuazione del primario valore estetico e culturale di cui all’art.9 Cost.. L’interesse archeologico è dunque una qualità sufficiente a connotare l’ambito territoriale (zona) come meritevole di tutela di tipo paesistico sia che questo ambito abbia sia che non abbia un intrinseco valore paesistico e morfologico. Il tipo di zona in questione è protetto, non per la sua facies ma per l’attitudine che il suo profilo presenta alla conservazione del contesto di giacenza del patrimonio archeologico nazionale, cioè quale territorio delle presenze di rilievo archeologico, qualità assunta come valore culturale meritevole di protezione.


La tutela di tipo paesistico presenta nella species una spiccata connotazione storica tanto che può affermarsi che, nell’ipotesi della “zona di interesse archeologico”, il profilo estetico si congiunge con il profilo culturale, restando fermo che il vincolo ex lege di cui all’art.82, co.5, d.p.r. 616/77 (ora art.146, t.u. n.490/99) ha ad oggetto non i beni riconosciuti di interesse archeologico ai sensi della l. 1° giugno 1939, n.1089 quanto piuttosto il territorio che li conserva”.
La valutazione ex lege 431/85 dell’interesse paesaggistico delle zone di interesse archeologico è poi supportata nella Regione Puglia da specifica tutela apprestata con le leggi regionali (legge regionale 11 maggio 1990, n.30; 5 febbraio 1993, n.2; 9 agosto 1993, n.14; 14 gennaio 1998, n.2; 4 maggio 1999, n.17) che hanno disposto il divieto di modificazione fino alla approvazione del piano urbanistico tematico territoriale- paesaggio, delle aree di particolare interesse ambientale e paesaggistico, tra cui “i territori relativi alle zone di interesse archeologico” (art.1, comma 1, lett.f, l. reg.30/90).


L’atto 9962/9.6.98 del Soprintendente per i Beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici prescinde, anzi esclude tassativamente la esistenza del vincolo paesaggistico e delle tutele apprestate dalla l.431/85 e dalle leggi regionali citate, sicché deve ritenersi viziato per erroneità dei presupposti.


8.- La difesa della Eco Polis sostiene, invero, che non è esatto che tutta l’area interessata dalla discarica è sottoposta a vincolo archeologico.


Vi sarebbe un vincolo architettonico sulla chiesetta dell’Annunziata sita a distanza di 140 mt. circa dal ciglio della ex cava (sede effettiva della discarica) e di circa 70 mt. dal più vicino punto del perimetro di recinzione; inoltre su un sedime (area di pertinenza) non individuato (da ritenersi anche per il toponimo, nell’intorno della chiesetta), v’è la segnalazione (non il vincolo) di un insediamento preclassico e necropoli denominati della Madonna dell’Annunziata. A ovest dell’area impegnata dalla proposta di discarica, oltre la strada provinciale Gioia Putignano, ad una distanza di circa 600 mt. dal punto più vicino della recinzione e ad 800 mt. dalla ex cava, v’è l’insediamento arcaico di Monte Sannace sottoposto a vincolo archeologico.


La tesi di parte resistente trascura di considerare che la legislazione vigente distingue il vincolo sul singolo bene dalla tutela del paesaggio per categorie legali introdotta dalla legge 431/85 che, con riferimento ai beni di interesse archeologico ha ad oggetto non i beni riconosciuti di interesse archeologico ai sensi della l. 1° giugno 1939, n.1089 quanto piuttosto il territorio che li conserva (art.82, co.5, d.p.r. 616/77, ora art.146, t.u. n.490/99).


Peraltro, la esistenza del vincolo archeologico è affermato anche dal giudice penale (sentenza del Tribunale di Bari Sezione Distaccata di Acquaviva n.42/2001 del 15.6.2001 emessa nel giudizio a carico del legale rappresentante della Cantore A & M s.n.c., imputato del reato di cui agli artt.82, co.5, lett. M e co.9 (commi aggiunti dall’art.1 del d.l. 27 giugno 1985, n.312 convertito nella l. 8 agosto 1985, n. 431) perché “…in presenza di un vincolo paesaggistico previsto dall’art.1, l. 431/85 senza aver preventivamente ottenuto il prescritto nulla osta dalla Giunta Regionale, violando la disciplina paesaggistica e urbanistica prevista dalla indicata legge, realizzava una trasformazione urbanistica e una modificazione dell’assetto del territorio costituita dalla cava sita in Gioia del Colle sulla strada provinciale Gioia Putignano al Km.6; del reato di cui all’art.20 lett. A) l. 28 febbraio 1985, n.47 per aver violato gli artt.32 e 21 delle norme tecniche di attuazione del Piano Regolatore Generale del comune di Gioia del Colle avendo impiantato una cava in una zona per la quale essendo stata sottoposta a vincolo archeologico a mente dell’art.32 si applicavano gli indici e i parametri della zona agricola E3….; del reato di cui all’art.773 c.p. e per aver distrutto, deteriorato o comunque danneggiato l’area su cui insiste la già menzionata cava…causando un nocumento al patrimonio archeologico…”.


9.- Il vizio che inficia l’atto 9982/98 della Soprintendenza i Beni Ambientali, Architettonici e Storici di Bari, chiamata ad esprimersi sulla compatibilità del progetto di discarica, si riflette sulla intera attività istruttoria (anche il nulla osta paesaggistico del Comune di Gioia del Colle (atto prot.14945/2215 del 20.6.2001) richiama il suddetto atto 9982/98 e, quindi sul provvedimento conclusivo.


Il procedimento istruttorio in relazione alla tutela paesaggistica, trae origine proprio dalla nota del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici e Artistici di Bari, prot.9982/1998, alla quale si riportano pareri, autorizzazioni e nulla osta successivamente acquisiti al procedimento, anche con riferimento alla inclusione del sito nel PUTT (piano urbanistico territoriale tematico –paesaggio) approvato nelle more del procedimento con delibera GR 1748 del 15.12.2000.


In specie il PUTT ai fini archeologici individua la zona quasi totalmente come “area di pertinenza” e per la parte restante come area “annessa” alle quali si applica il regime di tutela riportato all’art.3.15 delle norme tecniche di attuazione ed in particolare i punti 3.15.3.a e 3.15.4.1.3. che vietano espressamente l’approvazione di piani o progetti comportanti “discarica di rifiuti e di materiale di ogni tipo”; con riferimento al livello dei valori paesaggistici, lo definisce ambito territoriale esteso, in parte di valore distinguibile, in parte di valore relativo che richiede per interventi di rilevante trasformazione come definiti all’art.4.01 (tra cui sono compresi gli impianti finali o di trasformazione dei rifiuti solidi e liquidi) il rilascio di “attestazione di compatibilità paesaggistica di cui all’art.5.04”.


In conclusione deve ritenersi indubbia la valenza paesaggistica della zona interessata dalla discarica perché sito di interesse archeologico.


Da ciò consegue la illegittimità del procedimento istruttorio e dello stesso decreto 89/2001 emesso sulla base di un’attività istruttoria viziata con riferimento alla compatibilità paesaggistica ambientale dell’impianto, perché basata su presupposti errati.


Nel decreto 89/2001, il più volte citato atto 9982/98 del Soprintendente ai Beni Paesaggistici, è richiamato espressamente (alla pari di tutti gli altri atti dell’istruttoria) quale parte integrante del dispositivo recante l’approvazione del progetto e la autorizzazione all’esercizio (Decreta, art.1 “Le premesse costituiscono parte integrante del presente Decreto”…).


La rilevata invalidità di tale atto ha, quindi, effetto caducante e non solo viziante sull’atto conclusivo.


10.- La difesa della Eco Polis evidenzia che il decreto commissariale è stato adottato ai sensi dell’art.4, comma 2 della ordinanza ministeriale n.3077/2001 “Le approvazioni dei progetti e le autorizzazioni di cui agli artt.27 e 28 del d.lgv. 5 febbraio 1997, n.22 concernenti le discariche di rifiuti urbani, speciali e speciali pericolosi, previste dal piano…, sono esercitate in deroga alla legislazione vigente, in via esclusiva dal commissario delegato..”, sicché non rileverebbe la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica o la invalidità.


Tale prospettazione non considera che nel caso in esame il commissario delegato non ha fatto uso dei poteri straordinari.


Il Commissario delegato, infatti, ha espletato attività istruttoria ed ha acquisito al procedimento tutti i pareri e autorizzazioni richieste dalla normativa di settore, sicché è evidente che non ha inteso procedere in deroga alla legislazione vigente.


Va, peraltro, rammentato che il conferimento di poteri straordinari relativi ad un determinato settore ex l. 24 febbraio 1992, n.225, con la possibilità di derogare, in funzione di fronteggiare le situazioni di emergenza, disposizioni di carattere generale, richiede la espressa indicazione della normativa derogabile.


Non risulta che sia stata espressamente prevista la deroga alla disciplina sulla tutela paesaggistico – ambientale.


E’ comunque indubbio che il commissario delegato non ha inteso prescindere da valutazioni paesaggistico ambientali o assumersi valutazioni del genere, atteso il richiamo ai pareri delle autorità preposte alla tutela di tali beni e la espressa richiesta del nulla osta paesaggistico del Comune interessato dalla discarica anche per effetto della valutazione paesaggistica attribuita dal PUTT (come detto, medio tempore intervenuto), in forza del quale “non sono autorizzabili discariche di rifiuti e materiali di ogni tipo” nelle aree perimetrate dal PUTT ai fini archeologici come “area di pertinenza” e come area “annessa”, e come ambito territoriale distinto ai fini paesaggistici.


11.- Comunque, ove il decreto del commissario delegato avesse sostituito pareri, autorizzazioni, concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, il commissario delegato avrebbe dovuto dare comunicazione ai sensi dell’art.151, comma 5, d.lgs.490/99, delle autorizzazioni rilasciate dalla Soprintendenza al Ministero al quale compete l’eventuale annullamento.


Né rileva che il Ministero, come sostiene la difesa della Eco Polis, sia venuto comunque a conoscenza delle autorizzazioni, atteso che la regolarità del procedimento incentrato sulla collaborazione tra enti locali ed organi dello Stato non è surrogabile da conoscenze comunque acquisite.


12.- La considerazione della Avvocatura dello Stato sulla opportunità dell’intervento programmato che, con le cautele adottate, appare l’unico che in tempi medi può ricostituire l’originaria situazione, è mera valutazione di merito ed in palese contraddizione con valutazioni espresse in altre sedi (magistratura) secondo cui il ripristino dello stato dei luoghi non potrà mai avvenire mediante l’esercizio di una discarica, “sicuramente irrealizzabile alla luce della vigente normativa a tutela dei vincoli archeologici e idrogeologici a cui è sottoposta la zona..”, ripristino che, invece, avverrà mediante quel processo di “riappropriazione del territorio da parte della stessa natura con l’intervento anche delle autorità preposte alla tutela ed alla conservazione dell’area che faciliteranno il totale recupero con interventi appropriati, e nel rispetto della normativa vigente (rimboschimento dell’area, riporto di terra per ricreare l’humus e quant’altro” (Sentenza Tribunale Penale di Bari – Sez. Distaccata di Acquaviva delle Fonti n. n.42/2001 del 15.6.2001, passata in giudicato in data 15.6.2001).


13.- Che il vincolo paesistico legale e la esigenza di tutela ad esso sottesa non vengono meno per il fatto che il vincolo è stato già in passato violato e la zona deturpata, è principio pacifico del nostro ordinamento, imponendosi al contrario un maggior rigore per il futuro onde prevenire ulteriori danni all’ambiente e salvaguardare quel poco di integro che ancora residua (cfr. Cons. St., n.203/2003; 4 febbraio 2002, n.657).


14.- Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto, assorbita ogni altra censura.


Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti, le spese e competenze di giudizio;


P.Q.M.


Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.


Compensa tra le parti le spese e competenze di giudizio.


Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 22.7.2004, con l’intervento dei Magistrati,
Amedeo Urbano Presidente
Doris Durante Consigliere est.
Roberto Maria Bucchi Referendario. 

M A S S I M E

 

Sentenza per esteso

 

1) Beni culturali e ambientali - Zone di interesse archeologico - Tutela del paesaggio per categorie legali ex L. 431/85 - Ratio della tutela. Le zone di interesse archeologico costituiscono uno dei casi di tutela del paesaggio per categorie legali introdotta dalla legge 431/85, derivante da valutazioni di tipologie paesistiche ubicazionali o morfologiche rispondenti a criteri direttamente operati dal legislatore (si veda Corte Cost. 151/86). Le categorie in questione trovano la causa della tutela direttamente nella forma del territorio che definiscono (tutela morfologica), sì che in essa si può individuare il particolare pregio meritevole di protezione; altre categorie trovano la ragione della tutela nella loro ubicazione (la relazione spaziale con particolari elementi localizzati di indubbio valore paesistico o naturale). Nello specifico, l’interesse archeologico è qualità sufficiente a connotare l’ambito territoriale come meritevole di tutela di tipo paesistico sia che questo ambito abbia sia che non abbia un intrinseco valore paesistico e morfologico. Il tipo di zona in questione è protetto, non per la sua facies ma per l’attitudine che il suo profilo presenta alla conservazione del contesto di giacenza del patrimonio archeologico nazionale, cioè quale territorio delle presenze di rilievo archeologico, qualità assunta come valore culturale meritevole di protezione. Pres. Urbano, Est. Durante – Italia Nostra O.N.L.U.S. (Avv. Colapinto) c. Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia (Avv. Stato) e altri (n.c.) - T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III – 13 ottobre 2004, n. 4445

2) Beni culturali e ambientali - Beni di interesse archeologico - Oggetto del vincolo ex L. 431/85 - Non sono i singoli beni, ma il territorio che li conserva. La legislazione vigente distingue il vincolo sul singolo bene dalla tutela del paesaggio per categorie legali introdotta dalla legge 431/85 che, con riferimento ai beni di interesse archeologico ha ad oggetto non i beni riconosciuti di interesse archeologico ai sensi della l. 1° giugno 1939, n.1089 quanto piuttosto il territorio che li conserva. Pres. Urbano, Est. Durante – Italia Nostra O.N.L.U.S. (Avv. Colapinto) c. Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia (Avv. Stato) e altri (n.c.) - T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III – 13 ottobre 2004, n. 4445

3) Rifiuti - Gestione commissariale - Discariche - Approvazione dei progetti - Deroga alla normativa vigente - Espressa indicazione della normativa derogabile - Necessità - Zona tutelata paesaggisticamente - Decreto del Commissario - Va comunicato al Ministero competente per l’annullamento dell’autorizzazione paesistica. La possibilità di deroga alla legislazione vigente di cui all’ordinanza ministeriale n. 3077/2001 (gestione commissariale - approvazione di progetti e autorizzazioni ex artt. 27 e 28 d. lgs. 22/97 concernenti discariche) non esclude la necessità che la normativa derogabile venga espressamente indicata; sicchè, nell’ipotesi in cui non risulti che il commissario abbia inteso avvalersi dei suoi poteri straordinari non può invocarsi detta deroga. In ogni caso, ove il decreto del commissario delegato avesse sostituito pareri, autorizzazioni, concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, in aree tutela paesaggisticamente rimarrebbe comunque fermo l’obbligo di comunicazione, ai sensi dell’art.151, comma 5, d.lgs.490/99, delle autorizzazioni rilasciate dalla Soprintendenza al Ministero al quale compete l’eventuale annullamento. Pres. Urbano, Est. Durante – Italia Nostra O.N.L.U.S. (Avv. Colapinto) c. Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia (Avv. Stato) e altri (n.c.) - T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III – 13 ottobre 2004, n. 4445

4) Beni culturali e ambientali - Vincolo paesistico - Zona deturpata - Decadenza dell’esigenza di tutela - Inconfigurabilità. Il vincolo paesistico e l’esigenza di tutela ad esso sottesa non viene meno per il fatto che il vincolo è stato già in passato violato e la zona deturpata, imponendosi al contrario un maggior rigore per il futuro onde prevenire ulteriori danni all’ambiente e salvaguardare quel poco di integro che ancora residua. Pres. Urbano, Est. Durante – Italia Nostra O.N.L.U.S. (Avv. Colapinto) c. Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia (Avv. Stato) e altri (n.c.) - T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III – 13 ottobre 2004, n. 4445

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