Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III – 13 ottobre 2004, n. 4445
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sezione Terza, ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.441 del 2002 proposto da Italia Nostra O.N.L.U.S. –
Associazione Nazionale per la tutela del patrimonio storico, artistico e
naturale della Nazione, in persona del Presidente e legale rappresentante p.t.,
rappresentata e difesa dall’Avv. Carlo Colapinto, presso il cui studio, in Bari,
alla Via Roberto da Bari, n.98 è elettivamente domiciliata;
C O N T R O
il Commissario Delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia O.P.C.M.
n.3077 del 4.8.2000, in persona del Commissario Delegato – Presidente Regione
Puglia - legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura
distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege;
il Comune di Gioia del Colle, in persona del sindaco p.t., non costituito in
giudizio;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del suo Presidente p.t.;
il Ministero dell’Interno Delegato per il coordinamento della protezione civile,
in persona del Ministro p.t.;
il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del ministro p.t.;
il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, in persona del
ministro p.t., tutti non costituiti in giudizio;
il Dirigente l’Ufficio Tecnico Comunale, non costituito in giudizio;
e nei confronti
della Eco Polis S.r.l. in persona del legale rappresentante, rappresentata e
difesa dall’avv. Pasquale Medina e dall’Avv. Bice Annalisa Pasqualone, presso il
cui studio in Bari, alla Via Dalmazia, n.179 è elettivamente domiciliata;
per l'annullamento
del decreto n.89 del 10.8.2001 del Commissario Delegato per l’emergenza
ambientale nella Regione Puglia ad oggetto Eco Polis – approvazione del progetto
di discarica di 2° categoria, tipo B in agro di Gioia del Colle – contrada Monte
Rotondo – esercizio”;
delle deliberazioni nn. 71 e 72 dell’11.12.1998 del Consiglio Comunale di Gioia
del Colle;
di ogni atto preordinato, connesso e conseguenziale ed in particolare,
del parere della commissione edilizia comunale di cui alla nota del 20.1.1999
prot.16752/4934/98;
dei pareri della USL BA/5 del 20.5.1998 e del Comitato Tecnico della Provincia
di Bari del 24.6.1999, favorevoli con prescrizioni alla richiesta di
approvazione progettuale ed autorizzazione all’esercizio dell’impianto;
del nulla osta rilasciato dalla Regione Puglia –Ispettorato Ripartimentale delle
Foreste di Bari – Decreto n.9 del 9.6.1998, prot.937;
della nota della Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici, Artistici
e Storici di Bari di cui alla nota prot.9982/1998;
del nulla osta paesaggistico del Comune di Gioia del Colle del 20.6.2001;
della determina del Dirigente del Settore Ecologia n.103 del 6.8.1999 con la
quale è stato espresso parere favorevole alle condizioni e prescrizioni ivi
indicate, alla realizzazione della discarica de qua per una volumetria di
1.500.000 metri cubi circa;
del parere favorevole della commissione tecnica di assistenza e consulenza a
supporto dell’attività commissariale di cui ai decreti n.1 del 3.10.2000 e n.38
del 22.2.2001, nonché del parere del 30.7.2001 con cui è stato espresso parere
favorevole alla approvazione del progetto ed all’autorizzazione all’esercizio
per la prevista durata decennale;
del nulla osta paesaggistico rilasciato dal Dirigente dell’Ufficio Tecnico
Comunale di Gioia del Colle con nota prot.14945 del 21.6.2001;
in parte qua, del decreto del Commissario Delegato per l’emergenza ambientale
nella Regione Puglia n.41 del 6.3.2001, nonché della Ordinanza 4 agosto 2000, n.3077
del Ministero della Protezione Civile in G.U. della Repubblica Italiana n.186
del 10.8.2000.
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Commissario Delegato per
l’emergenza ambientale nella Regione Puglia e della parte privata;
Relatore alla pubblica udienza del 22.7.2004, il consigliere Doris Durante;
Uditi, l’Avv. Carlo Colapinto, l’Avv. Pasquale Medina e l’Avv. Bice Pasqualone;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F A T T O E D I R I T T O
1.- Italia Nostra O.N.L.U.S., con atto notificato il 19.12.2001, proponeva
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per l’annullamento del
decreto n.89 del 10.8.2001 del Commissario Delegato per l’emergenza ambientale
nella Regione Puglia recante approvazione del progetto della discarica di
2°categoria, tipo “B” in agro di Gioia del Colle, contrada Monte Rotondo e di
tutti gli atti del procedimento.
Con atto notificato il 4.4.2002, depositato il 9.4.2002, provvedeva alla
trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale, giusta richiesta della parte
privata controinteressata, società Eco Polis s.r.l..
Italia Nostra premette di essere attiva per la protezione dei beni culturali ed
ambientali e di agire nel giudizio in esame al fine di preservare il “Monte
Sannace” – località di rilevante interesse archeologico - paesaggistico -
ambientale (particolarmente idonea – tra l’altro- anche alla istituzione di un
parco archeologico), compromesso dal progetto di discarica di 2° categoria, tipo
B approvato con decreto n.89 del 10.8.2001 del Commissario Delegato per
l’emergenza ambientale e con le deliberazioni del Consiglio Comunale di Gioia
del Colle nn. 71 e 72 dell’11.12.1998.
Avverso i predetti atti, deduce:
1) violazione e falsa applicazione degli artt.27 e 28, d.lgv. 5 febbraio 1997, n.22;
istanza inesistente e/o inammissibile; violazione e falsa applicazione dell’art.97
Costituzione; eccesso di potere sotto diversi profili, in quanto il
provvedimento sarebbe stato adottato pur in mancanza di istanza da parte della
Eco Polis, malgrado la natura ampliativa del provvedimento imponesse l’avvio del
procedimento su istanza di parte e ciò, anche al fine del controllo dei termini
previsti dagli artt.27 e 28, d,lgv. 22/97, dei requisiti economici- finanziari
della interessata;
2) violazione e falsa applicazione degli artt.27 e 28 del d.lgv. 5 febbraio
1997, n.22 e degli artt.146 e 151, d.lgv. 29 ottobre 1999, n.440; violazione e
falsa applicazione dell’art.5, l. 24 febbraio 1992, n.225; eccesso di potere
sotto diversi profili, in quanto, malgrado la zona interessata dal progetto sia
“di particolare interesse ambientale” (sono così qualificate anche le zone di
interesse archeologico), non sarebbe stata seguita la procedura prevista
dall’art.27 del citato decreto legislativo 22/97 per i progetti di discarica
relativi ad aree vincolate; non potrebbero ritenersi sufficienti il parere
rilasciato dalla Soprintendenza Archeologica della Puglia –Taranto, con nota
15529 del 13.7.1998, né il parere della Soprintendenza dei Beni Ambientali,
Architettonici, Artistici e Storici, espresso con nota 9982 del 13.6.1998,
quest’ultimo fondato sull’erroneo presupposto che “l’intervento a farsi non
interessa aree sottoposte a tutela ai sensi delle leggi 1497/39 e 431/85”; non
potrebbe nemmeno ritenersi che l’approvazione dei progetti da parte del
Commissario Delegato sostituisca ad ogni effetto, visti, pareri e concessioni di
organi regionali, provinciali e regionali, poiché tale efficacia era prevista
dalla Ordinanza 30.4.1997 n.2557, non più in vigore alla data di approvazione
del progetto de quo, in quanto sostituita dalla Ordinanza 3077 del 4.8.2000 che
non prevede tale efficacia;
3) violazione e falsa applicazione degli artt.27 e 28, d.lgv. 22/97; dell’art.14
ter, l. 7 agosto 1990, n.241; dell’art.10, 3° e 4°comma e dell’art.12, l.
340/2000; violazione e falsa applicazione della l. 24 febbraio 1992, n.225, art.5,
co.5; eccesso di potere, in quanto l’attività istruttoria svolta mediante
conferenza di servizi non sarebbe stata adeguata alla disciplina introdotta
dall’art.10, l. 340/2000 sui rapporti tra conferenza di servizi ed autorità
preposta alla approvazione della valutazione di impatto ambientale, norma di cui
non sarebbe stata prevista la deroga nella ordinanza ministeriale 3077/2000;
4) violazione e falsa applicazione dell’art.21, d.lgv. 29 ottobre 1999, n.490 e
dell’art.42, co.1; violazione del DPR 14 gennaio 1972, n.3, art.9, co.1, lett.a;
eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti; difetto e
inadeguatezza della motivazione; contraddittorietà, in quanto la destinazione
del Monte Sannace ad uso non compatibile, tale da creare pregiudizio alla sua
conservazione o integrità, sarebbe in palese violazione delle norme richiamate
che vietano espressamente la demolizione o modificazione dei beni culturali
senza l’autorizzazione del Ministro;
5) violazione e falsa applicazione dell’art.23, d.lgs. 29 ottobre 1999, n.490;
eccesso di potere in quanto i pareri della Soprintendenza per i Beni Ambientali
e della Soprintendenza Archeologica per la Puglia (richiamati nel decreto
89/2001) non integrerebbero le “preventive autorizzazioni” richieste dalla norma
citata;
6) violazione e falsa applicazione dell’art.3.15 e 3.5 delle norme tecniche di
attuazione del piano urbanistico territoriale tematico “paesaggio” approvato con
deliberazione di Giunta Regione Puglia n.1748 del 15.12.2000; eccesso di potere,
in quanto la individuazione delle aree nel PUTT, in parte quale “area di
pertinenza” ed in parte quale “area annessa”, comporterebbe il divieto di
destinazione a discarica di rifiuti;
7) violazione e falsa applicazione degli artt.5.01 e 3.05.3.2 ed eccesso di
potere per carenza dei presupposti, difetto di motivazione; sviamento dalla
causa tipica, in quanto mancherebbe l’autorizzazione paesaggistica, e perché il
decreto del Commissario Delegato non sarebbe stato trasmesso al Ministero dei
Beni e delle Attività Culturali, né all’Assessorato Regionale all’Urbanistica,
per gli adempimenti di cui all’art.151, d.lgs. 20 ottobre 1999, n.490 e per il
controllo;
8) violazione dell’art.1, l. reg. 15 marzo 1996, n.5; dell’art.2, l. reg. 24
marzo 1995, n.8; incompetenza; eccesso di potere per travisamento dei fatti e
carenza dei presupposti; difetto di motivazione; difetto di istruttoria;
contraddittorietà, in quanto il nulla osta paesaggistico sarebbe atto di
competenza esclusiva del Sindaco, mentre nel caso sarebbe stato rilasciato dal
Dirigente dell’Ufficio Tecnico del Comune di Gioia del Colle e perché sarebbe
privo di motivazione sulla compatibilità dell’intervento;
9) violazione e falsa applicazione dell’art.7, DPR 12.4.1996; violazione e falsa
applicazione dell’art.5.06 allegato b, l. reg. 3 ottobre 1986, n.30; eccesso di
potere, in quanto il decreto 89/2001 non evidenzierebbe adeguatamente la
conformità delle scelte effettuate agli esiti della procedura di impatto
ambientale e non sarebbero stati adeguatamente valutati i numerosi elementi di
pericolosità derivanti dalle caratteristiche geologiche della zona;
10) violazione e falsa applicazione dell’art.5, DPR 12.4.1996 ed eccesso di
potere, in quanto la domanda completa di copia del progetto e di studio di
impatto ambientale non sarebbe stata trasmessa alla provincia ed al comune,
malgrado trattasi di area naturale e protetta ex l. reg. 24 luglio 1997, n.19;
11) violazione e falsa applicazione della l. reg. 24 luglio 1997, n.19; eccesso
di potere, in quanto il decreto non avrebbe valutato che la zona è di preminente
interesse naturalistico perché ha origine Lama San Giorgio,
12) violazione e falsa applicazione dell’art.184 del Regolamento locale di
igiene pubblica approvato con deliberazione GR n.2819 del 6.10.1993, eccesso di
potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria; difetto di
motivazione; sviamento dell’interesse pubblico, essendo espressamente vietato di
utilizzare cave dismesse per discariche;
13) violazione dell’art.97 Cost., attesa la violazione dei principi di buona
amministrazione;
14) violazione della l. 14 gennaio 1994, n.20, art.3 in quanto la Ordinanza
Ministeriale n.3077 del 4.8.2000 non sarebbe stata assoggettata a controllo
preventivo di legittimità della Corte dei Conti;
15) violazione e falsa applicazione dell’art.97 Cost.; dell’art.5, l. 24
febbraio 1992, n.225; dell’art.3, l. 241/1990, dell’art.1, d.lgs. 18 agosto
2000, n.267; eccesso di potere sotto diversi profili, in quanto la Ordinanza
3077/2000 non farebbe espressa menzione delle norme che risultano essere state
derogate.
2.- L’Avvocatura di Stato, costituitasi in giudizio in rappresentanza e difesa
del Commissario Delegato, ha chiesto il rigetto della domanda proposta;
3.-La società Eco Polis, costituitasi in giudizio, ha controdedotto alle
censure, chiedendo la reiezione del ricorso.
4.- Con Ordinanza 303/2004 del 24.3.2004, il Tribunale ha accolto la istanza
cautelare ed ha sospeso la esecutività degli atti.
Il Consiglio di Stato, sez.VI, con Ordinanza 2090/2004 del 7.5.2004, ha respinto
l’appello proposto dalla parte privata.
5.- Le parti hanno depositato memorie difensive ed alla pubblica udienza del
22.7.2004, dopo ampia discussione la causa è stata assegnata in decisione.
6.- Con decreto n.89 del 10.8.2001, il Commissario Delegato per l’emergenza
ambientale nella Regione Puglia, visto il DPCM del 16.6.2000, con il quale è
stato prorogato fino al 31.1.2001 lo stato di emergenza in materia di gestione
dei rifiuti urbani e speciali nel territorio della Regione Puglia; Visto l’art.4,
comma 4 dell’OPCM n.2557/97, in forza del quale l’approvazione dei progetti da
parte del Commissario Delegato sostituisce ad ogni effetto visti, pareri,
autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali e
costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico comunale;…Visto
l’art.4, comma 2 della ordinanza n.3077/2000 che sancisce la competenza in via
esclusiva, in deroga alla legislazione vigente, del Commissario Delegato per le
autorizzazioni di cui agli artt.27 e 28, d.lgs. 22/97; Vista la documentazione
trasmessa in sede di passaggio delle consegne per la prosecuzione della gestione
commissariale per la gestione dei rifiuti in Puglia dal Prefetto di Bari al
Presidente della Regione…e la documentazione integrativa trasmessa dalla Eco
Polis in data 11.7.01 e 25.7.01, inerente il procedimento amministrativo
relativo alla richiesta di approvazione progettuale ed autorizzazione
all’esercizio della discarica di 2°categoria tipo “B” di rifiuti speciali non
pericolosi in agro di Gioia del Colle – contrada Monte Rotondo; visti in
particolare: il parere della commissione edilizia comunale prot.4934/98 e del
Comitato Tecnico della Provincia di Bari del 24.6.1999 (entrambi favorevoli con
prescrizioni alla richiesta di approvazione del progetto di discarica; il nulla
osta dell’Ispettorato Ripartimentale Forestale n.9 del 9.6.98; le deliberazioni
del Consiglio del Comune di Gioia del Colle n.71 e n.72, entrambe dell’11.8.1998
favorevoli alla localizzazione della discarica in questione; il parere della
Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici e Storici di Bari di cui
alla nota prot.9982/98; il nulla osta paesaggistico del Comune di Gioia del
Colle del 20.6.2001 prot.14945/2215; la determinazione del Dirigente del Settore
Ecologia n.103 del 6.8.1999; il parere della commissione tecnica di assistenza e
consulenza a supporto dell’attività commissariale, decretava: (art.1) Le
premesse costituiscono parte integrante del presente decreto; (art.2) Ai sensi e
per gli effetti di cui all’art.27, n.9, d.lgv. 22/97 e nel rispetto della
normativa sulla gestione dei rifiuti di cui al medesimo decreto legislativo è
approvato il progetto ed autorizzazione della discarica di 2° categoria, tipo B
in agro di Gioia del Colle – contrada Monte Rotondo.
7.- Secondo la ricorrente, l’area interessata dalla discarica sarebbe sottoposta
a vincolo paesaggistico avendo la legge Galasso sottoposto a vincolo
paesaggistico ex l. 1497/1939, anche le aree vincolate archeologicamente.
Il nulla osta paesaggistico rilasciato dalla Soprintendenza con nota 9982
dell’11.6.1998, sarebbe illegittimo perché fondato su presupposti errati, cioè
sulla inesistenza di vincoli, sicché il procedimento sarebbe carente della
autorizzazione paesaggistica con conseguente illegittimità del provvedimento
conclusivo.
La censura è fondata.
In effetti, la Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici e Storici di
Bari, con nota prot.9982 dell’11.6.1998, dichiarava “con riferimento alla
questione in oggetto (compatibilità del progetto), questa Soprintendenza
esaminata la documentazione pervenuta…, preso atto che l’intervento a farsi non
interessa aree sottoposte a tutela ai sensi delle leggi 1497/39 e 431/85,
ritiene, per quanto di propria competenza, di non avere obiezioni da sollevare
nel merito”.
Risulta, invece, che l’area individuata per il progetto di discarica,
precisamente le particelle 46, 47, 48, 53, 54, 55, 61, 65, 73,99, 117 e la 122
(non inserita nel decreto Fitto) del foglio 18 del Comune di Gioia del Colle, è
interamente sottoposta a vincolo paesaggistico - archeologico (oltre a quello
idrogeologico).
Nel piano regolatore generale del Comune di Gioia del Colle, le particelle
interessate dall’intervento risultano soggette a vincolo idrogeologico e
archeologico.
Nella nota della Soprintendenza Archeologica n.15529 del 13.7.1998 recante
parere in ordine al progetto per la realizzazione di una discarica di 2° cat.
tipo B… in area soggetta a vincolo archeologico, si afferma testualmente “Poiché
l’intervento ricade in un’area soggetta a vincolo archeologico all’interno del
quale sussistono due particelle recentemente acquisite al demanio dello Stato
(ramo artistico – storico – archeologico) attraverso l’esercizio del diritto di
prelazione ai sensi della l. 1089/1939…Vista la contiguità dell’impianto con
l’area archeologica visitabile di Monte Sannace, va rafforzato l’intervento di
mitigazione preliminare a detrazione dell’impatto visivo e acustico….”.
Nella consulenza tecnica dell’ing. Mauro Mastrovito, depositata in giudizio da
Italia Nostra ONLUS, sono riportate esattamente le particelle sottoposte a
vincolo archeologico con indicazione delle fonti del vincolo, in particolare
risultano sottoposte a vincolo archeologico, giusta DM 6.11.1956 e DM 22.1.1963
le particelle 46, 47 e 73 del foglio di mappa 18, interessate dalla cava (zona
notificata); le particelle 48, 53, 55, 61, 65, 117 del foglio di mappa 18 sono
sottoposte a tutte le disposizioni di tutela, giusta Decreto 30.11.1972 (“I
mappali citati, contenenti i resti dell’importante centro apulo di Monte Sannace,
della cinta muraria e della necropoli, sono dichiarati d’interesse
particolarmente importante ai sensi della l. 1.6.1939, n.1089 e vengono quindi
sottoposti a tutte le disposizioni di tutela contenute nella legge stessa”); con
decreto del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali del 22.10.1990, il
vincolo ex art.21, l. 1089/1939 viene esteso alle particelle 54 e 99 del foglio
18 e nella relazione tecnica allegata al decreto, l’intero sito viene valutato
“di rilevanza notevole anche dal punto di vista ambientale e paesaggistico..” e
nella planimetria allegata al decreto tutte le particelle sono evidenziate con
colorazione diversa dalle restanti e da quelle sottoposte a vincolo ex l.
1089/39.
Peraltro, l’art.82, comma 5, lett.m del DPR n.616/1977 (comma aggiunto dall’art.1,
D.L. 27 giugno 1985, n.312 convertito in l. n.431/85) sottopone a vincolo
paesaggistico ai sensi della l. 29 giugno 1939, n.1497 le zone di interesse
archeologico (vincolo integralmente ripreso e riportato nell’art.146 del d.lgv.
29 ottobre 1999, n.490 (attualmente art.142, d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42).
Come puntualizzato dalla giurisprudenza ((cfr. Cass. Pen., sez.III, 6 agosto
2002, n.29099; Cons. St., VI, 3 luglio 2002, n.3633) “questo é uno dei diversi
casi di tutela del paesaggio per categorie legali introdotta dalla legge 431/85
e derivante – secondo quanto considerato dalla sentenza della Corte
Costituzionale 27 giugno 1986, n.151 – da una concezione della tutela
paesaggistica nuova rispetto a quella della legislazione precostituzionale di
settore: in base a tale normativa viene imposto il vincolo paesistico secondo
tipologie paesistiche ubicazionali o morfologiche rispondenti a criteri di
valutazione direttamente operati dal legislatore e che devono essere ricostruiti
dall’interprete in via diretta per poter apprezzare l’esistenza del vincolo ex
lege.
Il quid novi della normativa risiede nella circostanza per cui il vincolo è
imposto direttamente dal legislatore. Le ragioni di tale tutela dal punto di
vista contenutistico sono evidenti: le categorie in questione trovano la causa
della tutela direttamente nella forma del territorio che definiscono (tutela
morfologica), sì che in essa si può individuare il particolare pregio meritevole
di protezione; altre categorie trovano la ragione della tutela nella loro
ubicazione (la relazione spaziale con particolari elementi localizzati di
indubbio valore paesistico o naturale).
E’ questo il caso delle zone di interesse archeologico; in queste zone il
legislatore si è mosso per attuare una tutela di nuova concezione, in attuazione
del primario valore estetico e culturale di cui all’art.9 Cost.. L’interesse
archeologico è dunque una qualità sufficiente a connotare l’ambito territoriale
(zona) come meritevole di tutela di tipo paesistico sia che questo ambito abbia
sia che non abbia un intrinseco valore paesistico e morfologico. Il tipo di zona
in questione è protetto, non per la sua facies ma per l’attitudine che il suo
profilo presenta alla conservazione del contesto di giacenza del patrimonio
archeologico nazionale, cioè quale territorio delle presenze di rilievo
archeologico, qualità assunta come valore culturale meritevole di protezione.
La tutela di tipo paesistico presenta nella species una spiccata connotazione
storica tanto che può affermarsi che, nell’ipotesi della “zona di interesse
archeologico”, il profilo estetico si congiunge con il profilo culturale,
restando fermo che il vincolo ex lege di cui all’art.82, co.5, d.p.r. 616/77
(ora art.146, t.u. n.490/99) ha ad oggetto non i beni riconosciuti di interesse
archeologico ai sensi della l. 1° giugno 1939, n.1089 quanto piuttosto il
territorio che li conserva”.
La valutazione ex lege 431/85 dell’interesse paesaggistico delle zone di
interesse archeologico è poi supportata nella Regione Puglia da specifica tutela
apprestata con le leggi regionali (legge regionale 11 maggio 1990, n.30; 5
febbraio 1993, n.2; 9 agosto 1993, n.14; 14 gennaio 1998, n.2; 4 maggio 1999, n.17)
che hanno disposto il divieto di modificazione fino alla approvazione del piano
urbanistico tematico territoriale- paesaggio, delle aree di particolare
interesse ambientale e paesaggistico, tra cui “i territori relativi alle zone di
interesse archeologico” (art.1, comma 1, lett.f, l. reg.30/90).
L’atto 9962/9.6.98 del Soprintendente per i Beni Ambientali, Architettonici,
Artistici e Storici prescinde, anzi esclude tassativamente la esistenza del
vincolo paesaggistico e delle tutele apprestate dalla l.431/85 e dalle leggi
regionali citate, sicché deve ritenersi viziato per erroneità dei presupposti.
8.- La difesa della Eco Polis sostiene, invero, che non è esatto che tutta
l’area interessata dalla discarica è sottoposta a vincolo archeologico.
Vi sarebbe un vincolo architettonico sulla chiesetta dell’Annunziata sita a
distanza di 140 mt. circa dal ciglio della ex cava (sede effettiva della
discarica) e di circa 70 mt. dal più vicino punto del perimetro di recinzione;
inoltre su un sedime (area di pertinenza) non individuato (da ritenersi anche
per il toponimo, nell’intorno della chiesetta), v’è la segnalazione (non il
vincolo) di un insediamento preclassico e necropoli denominati della Madonna
dell’Annunziata. A ovest dell’area impegnata dalla proposta di discarica, oltre
la strada provinciale Gioia Putignano, ad una distanza di circa 600 mt. dal
punto più vicino della recinzione e ad 800 mt. dalla ex cava, v’è l’insediamento
arcaico di Monte Sannace sottoposto a vincolo archeologico.
La tesi di parte resistente trascura di considerare che la legislazione vigente
distingue il vincolo sul singolo bene dalla tutela del paesaggio per categorie
legali introdotta dalla legge 431/85 che, con riferimento ai beni di interesse
archeologico ha ad oggetto non i beni riconosciuti di interesse archeologico ai
sensi della l. 1° giugno 1939, n.1089 quanto piuttosto il territorio che li
conserva (art.82, co.5, d.p.r. 616/77, ora art.146, t.u. n.490/99).
Peraltro, la esistenza del vincolo archeologico è affermato anche dal giudice
penale (sentenza del Tribunale di Bari Sezione Distaccata di Acquaviva n.42/2001
del 15.6.2001 emessa nel giudizio a carico del legale rappresentante della
Cantore A & M s.n.c., imputato del reato di cui agli artt.82, co.5, lett. M e co.9
(commi aggiunti dall’art.1 del d.l. 27 giugno 1985, n.312 convertito nella l. 8
agosto 1985, n. 431) perché “…in presenza di un vincolo paesaggistico previsto
dall’art.1, l. 431/85 senza aver preventivamente ottenuto il prescritto nulla
osta dalla Giunta Regionale, violando la disciplina paesaggistica e urbanistica
prevista dalla indicata legge, realizzava una trasformazione urbanistica e una
modificazione dell’assetto del territorio costituita dalla cava sita in Gioia
del Colle sulla strada provinciale Gioia Putignano al Km.6; del reato di cui
all’art.20 lett. A) l. 28 febbraio 1985, n.47 per aver violato gli artt.32 e 21
delle norme tecniche di attuazione del Piano Regolatore Generale del comune di
Gioia del Colle avendo impiantato una cava in una zona per la quale essendo
stata sottoposta a vincolo archeologico a mente dell’art.32 si applicavano gli
indici e i parametri della zona agricola E3….; del reato di cui all’art.773 c.p.
e per aver distrutto, deteriorato o comunque danneggiato l’area su cui insiste
la già menzionata cava…causando un nocumento al patrimonio archeologico…”.
9.- Il vizio che inficia l’atto 9982/98 della Soprintendenza i Beni Ambientali,
Architettonici e Storici di Bari, chiamata ad esprimersi sulla compatibilità del
progetto di discarica, si riflette sulla intera attività istruttoria (anche il
nulla osta paesaggistico del Comune di Gioia del Colle (atto prot.14945/2215 del
20.6.2001) richiama il suddetto atto 9982/98 e, quindi sul provvedimento
conclusivo.
Il procedimento istruttorio in relazione alla tutela paesaggistica, trae origine
proprio dalla nota del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali
Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici e Artistici di Bari, prot.9982/1998,
alla quale si riportano pareri, autorizzazioni e nulla osta successivamente
acquisiti al procedimento, anche con riferimento alla inclusione del sito nel
PUTT (piano urbanistico territoriale tematico –paesaggio) approvato nelle more
del procedimento con delibera GR 1748 del 15.12.2000.
In specie il PUTT ai fini archeologici individua la zona quasi totalmente come
“area di pertinenza” e per la parte restante come area “annessa” alle quali si
applica il regime di tutela riportato all’art.3.15 delle norme tecniche di
attuazione ed in particolare i punti 3.15.3.a e 3.15.4.1.3. che vietano
espressamente l’approvazione di piani o progetti comportanti “discarica di
rifiuti e di materiale di ogni tipo”; con riferimento al livello dei valori
paesaggistici, lo definisce ambito territoriale esteso, in parte di valore
distinguibile, in parte di valore relativo che richiede per interventi di
rilevante trasformazione come definiti all’art.4.01 (tra cui sono compresi gli
impianti finali o di trasformazione dei rifiuti solidi e liquidi) il rilascio di
“attestazione di compatibilità paesaggistica di cui all’art.5.04”.
In conclusione deve ritenersi indubbia la valenza paesaggistica della zona
interessata dalla discarica perché sito di interesse archeologico.
Da ciò consegue la illegittimità del procedimento istruttorio e dello stesso
decreto 89/2001 emesso sulla base di un’attività istruttoria viziata con
riferimento alla compatibilità paesaggistica ambientale dell’impianto, perché
basata su presupposti errati.
Nel decreto 89/2001, il più volte citato atto 9982/98 del Soprintendente ai Beni
Paesaggistici, è richiamato espressamente (alla pari di tutti gli altri atti
dell’istruttoria) quale parte integrante del dispositivo recante l’approvazione
del progetto e la autorizzazione all’esercizio (Decreta, art.1 “Le premesse
costituiscono parte integrante del presente Decreto”…).
La rilevata invalidità di tale atto ha, quindi, effetto caducante e non solo
viziante sull’atto conclusivo.
10.- La difesa della Eco Polis evidenzia che il decreto commissariale è stato
adottato ai sensi dell’art.4, comma 2 della ordinanza ministeriale n.3077/2001
“Le approvazioni dei progetti e le autorizzazioni di cui agli artt.27 e 28 del
d.lgv. 5 febbraio 1997, n.22 concernenti le discariche di rifiuti urbani,
speciali e speciali pericolosi, previste dal piano…, sono esercitate in deroga
alla legislazione vigente, in via esclusiva dal commissario delegato..”, sicché
non rileverebbe la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica o la invalidità.
Tale prospettazione non considera che nel caso in esame il commissario delegato
non ha fatto uso dei poteri straordinari.
Il Commissario delegato, infatti, ha espletato attività istruttoria ed ha
acquisito al procedimento tutti i pareri e autorizzazioni richieste dalla
normativa di settore, sicché è evidente che non ha inteso procedere in deroga
alla legislazione vigente.
Va, peraltro, rammentato che il conferimento di poteri straordinari relativi ad
un determinato settore ex l. 24 febbraio 1992, n.225, con la possibilità di
derogare, in funzione di fronteggiare le situazioni di emergenza, disposizioni
di carattere generale, richiede la espressa indicazione della normativa
derogabile.
Non risulta che sia stata espressamente prevista la deroga alla disciplina sulla
tutela paesaggistico – ambientale.
E’ comunque indubbio che il commissario delegato non ha inteso prescindere da
valutazioni paesaggistico ambientali o assumersi valutazioni del genere, atteso
il richiamo ai pareri delle autorità preposte alla tutela di tali beni e la
espressa richiesta del nulla osta paesaggistico del Comune interessato dalla
discarica anche per effetto della valutazione paesaggistica attribuita dal PUTT
(come detto, medio tempore intervenuto), in forza del quale “non sono
autorizzabili discariche di rifiuti e materiali di ogni tipo” nelle aree
perimetrate dal PUTT ai fini archeologici come “area di pertinenza” e come area
“annessa”, e come ambito territoriale distinto ai fini paesaggistici.
11.- Comunque, ove il decreto del commissario delegato avesse sostituito pareri,
autorizzazioni, concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, il
commissario delegato avrebbe dovuto dare comunicazione ai sensi dell’art.151,
comma 5, d.lgs.490/99, delle autorizzazioni rilasciate dalla Soprintendenza al
Ministero al quale compete l’eventuale annullamento.
Né rileva che il Ministero, come sostiene la difesa della Eco Polis, sia venuto
comunque a conoscenza delle autorizzazioni, atteso che la regolarità del
procedimento incentrato sulla collaborazione tra enti locali ed organi dello
Stato non è surrogabile da conoscenze comunque acquisite.
12.- La considerazione della Avvocatura dello Stato sulla opportunità
dell’intervento programmato che, con le cautele adottate, appare l’unico che in
tempi medi può ricostituire l’originaria situazione, è mera valutazione di
merito ed in palese contraddizione con valutazioni espresse in altre sedi
(magistratura) secondo cui il ripristino dello stato dei luoghi non potrà mai
avvenire mediante l’esercizio di una discarica, “sicuramente irrealizzabile alla
luce della vigente normativa a tutela dei vincoli archeologici e idrogeologici a
cui è sottoposta la zona..”, ripristino che, invece, avverrà mediante quel
processo di “riappropriazione del territorio da parte della stessa natura con
l’intervento anche delle autorità preposte alla tutela ed alla conservazione
dell’area che faciliteranno il totale recupero con interventi appropriati, e nel
rispetto della normativa vigente (rimboschimento dell’area, riporto di terra per
ricreare l’humus e quant’altro” (Sentenza Tribunale Penale di Bari – Sez.
Distaccata di Acquaviva delle Fonti n. n.42/2001 del 15.6.2001, passata in
giudicato in data 15.6.2001).
13.- Che il vincolo paesistico legale e la esigenza di tutela ad esso sottesa
non vengono meno per il fatto che il vincolo è stato già in passato violato e la
zona deturpata, è principio pacifico del nostro ordinamento, imponendosi al
contrario un maggior rigore per il futuro onde prevenire ulteriori danni
all’ambiente e salvaguardare quel poco di integro che ancora residua (cfr. Cons.
St., n.203/2003; 4 febbraio 2002, n.657).
14.- Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto, assorbita ogni
altra censura.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti, le spese e competenze di
giudizio;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione Terza,
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo accoglie e,
per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Compensa tra le parti le spese e competenze di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 22.7.2004, con l’intervento
dei Magistrati,
Amedeo Urbano Presidente
Doris Durante Consigliere est.
Roberto Maria Bucchi Referendario.
1) Beni culturali e ambientali - Zone di interesse archeologico - Tutela del paesaggio per categorie legali ex L. 431/85 - Ratio della tutela. Le zone di interesse archeologico costituiscono uno dei casi di tutela del paesaggio per categorie legali introdotta dalla legge 431/85, derivante da valutazioni di tipologie paesistiche ubicazionali o morfologiche rispondenti a criteri direttamente operati dal legislatore (si veda Corte Cost. 151/86). Le categorie in questione trovano la causa della tutela direttamente nella forma del territorio che definiscono (tutela morfologica), sì che in essa si può individuare il particolare pregio meritevole di protezione; altre categorie trovano la ragione della tutela nella loro ubicazione (la relazione spaziale con particolari elementi localizzati di indubbio valore paesistico o naturale). Nello specifico, l’interesse archeologico è qualità sufficiente a connotare l’ambito territoriale come meritevole di tutela di tipo paesistico sia che questo ambito abbia sia che non abbia un intrinseco valore paesistico e morfologico. Il tipo di zona in questione è protetto, non per la sua facies ma per l’attitudine che il suo profilo presenta alla conservazione del contesto di giacenza del patrimonio archeologico nazionale, cioè quale territorio delle presenze di rilievo archeologico, qualità assunta come valore culturale meritevole di protezione. Pres. Urbano, Est. Durante – Italia Nostra O.N.L.U.S. (Avv. Colapinto) c. Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia (Avv. Stato) e altri (n.c.) - T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III – 13 ottobre 2004, n. 4445
2) Beni culturali e ambientali - Beni di interesse archeologico - Oggetto del vincolo ex L. 431/85 - Non sono i singoli beni, ma il territorio che li conserva. La legislazione vigente distingue il vincolo sul singolo bene dalla tutela del paesaggio per categorie legali introdotta dalla legge 431/85 che, con riferimento ai beni di interesse archeologico ha ad oggetto non i beni riconosciuti di interesse archeologico ai sensi della l. 1° giugno 1939, n.1089 quanto piuttosto il territorio che li conserva. Pres. Urbano, Est. Durante – Italia Nostra O.N.L.U.S. (Avv. Colapinto) c. Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia (Avv. Stato) e altri (n.c.) - T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III – 13 ottobre 2004, n. 4445
3) Rifiuti - Gestione commissariale - Discariche - Approvazione dei progetti - Deroga alla normativa vigente - Espressa indicazione della normativa derogabile - Necessità - Zona tutelata paesaggisticamente - Decreto del Commissario - Va comunicato al Ministero competente per l’annullamento dell’autorizzazione paesistica. La possibilità di deroga alla legislazione vigente di cui all’ordinanza ministeriale n. 3077/2001 (gestione commissariale - approvazione di progetti e autorizzazioni ex artt. 27 e 28 d. lgs. 22/97 concernenti discariche) non esclude la necessità che la normativa derogabile venga espressamente indicata; sicchè, nell’ipotesi in cui non risulti che il commissario abbia inteso avvalersi dei suoi poteri straordinari non può invocarsi detta deroga. In ogni caso, ove il decreto del commissario delegato avesse sostituito pareri, autorizzazioni, concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, in aree tutela paesaggisticamente rimarrebbe comunque fermo l’obbligo di comunicazione, ai sensi dell’art.151, comma 5, d.lgs.490/99, delle autorizzazioni rilasciate dalla Soprintendenza al Ministero al quale compete l’eventuale annullamento. Pres. Urbano, Est. Durante – Italia Nostra O.N.L.U.S. (Avv. Colapinto) c. Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia (Avv. Stato) e altri (n.c.) - T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III – 13 ottobre 2004, n. 4445
4) Beni culturali e ambientali - Vincolo paesistico - Zona deturpata - Decadenza dell’esigenza di tutela - Inconfigurabilità. Il vincolo paesistico e l’esigenza di tutela ad esso sottesa non viene meno per il fatto che il vincolo è stato già in passato violato e la zona deturpata, imponendosi al contrario un maggior rigore per il futuro onde prevenire ulteriori danni all’ambiente e salvaguardare quel poco di integro che ancora residua. Pres. Urbano, Est. Durante – Italia Nostra O.N.L.U.S. (Avv. Colapinto) c. Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia (Avv. Stato) e altri (n.c.) - T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III – 13 ottobre 2004, n. 4445
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