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Legislazione Giurisprudenza Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
T.A.R. PUGLIA, Sezione II - 19 gennaio 2004, sentenza n. 626
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA PUGLIA
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce,
composto dai signori magistrati:
Dott. Antonio Cavallari Presidente
Dott. Giuseppina Adamo Componente
Dott. Pasquale Mastrantuono Componente relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 836/2003 proposto dalla Monteco S.r.l., in persona del
proprio rappresentante legale p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Nino Dello
Preite, come da mandato a margine del ricorso, con domicilio eletto in Lecce,
Via Vecchia Carmiano n. 9,
contro
- l’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”, in persona del Presidente della Giunta
dell’Unione p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Raffaele Daloiso, in virtù
della Del. Giunta dell’Unione n. 16 del 19.5.2003 e del mandato a margine
dell’atto di costituzione, con domicilio eletto in Lecce, presso la Segreteria
di questo Tribunale;
nonché contro
- la Cooperativa Vereto a r.l., in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentata e difesa dagli Avv.ti Paolo Sansone e Maurizio Sansone, come da
mandato a margine dell’atto di costituzione, domanda riconvenzionale e ricorso
incidentale, con domicilio eletto in Lecce, Via Zanardelli n. 7 (terzo chiamato
in causa dall’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”);
- il Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale in Puglia, in persona del
Presidente della Giunta Regionale p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura
Distrettuale dello Stato di Lecce, presso i cui Uffici è domiciliato (parte
resistente nel secondo ricorso incidentale proposto dalla Cooperativa Vereto a
r.l.);
- Comune di Ugento, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso
dall’Avv. Carlo Scarcia, come da mandato a margine del conrtoricorso, con
domicilio eletto in Lecce, piazza S. Oronzo n. 3 (parte resistente nel primo e
nel secondo ricorso incidentale proposto dalla Cooperativa Vereto a r.l.);
per la declaratoria
- del diritto della ricorrente al pagamento del servizio reso nei mesi di
gennaio, febbraio e marzo 2002 per lo smaltimento presso la discarica di Ugento
dei rifiuti prodotti e conferiti dall’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”, con
conseguente condanna della predetta Unione di Comuni al pagamento in favore
della Monteco S.r.l. della somma complessiva di 145.693,87 Euro, oltre interessi
legali;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto gli atti di costituzione dell’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”, della
Cooperativa Vereto a r.l., del Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale
in Puglia e del Comune di Ugento;
Vista l’istanza di chiamata in giudizio ex art. 106 C.P.C. della Cooperativa
Vereto a r.l., proposta dall’Unione dei Comuni “Terra di Leuca” ed accolta con
Ordinanza n. 441 del 28.5.2003;
Visto il primo ricorso incidentale, proposto dalla Cooperativa Vereto a r.l.,
con il quale è stata impugnata la Del. G.C. Comune di Ugento n. 600 del
25.11.1999;
Vista la domanda riconvenzionale, proposta dalla Cooperativa Vereto a r.l.,
volta ad ottenere la restituzione delle somme versate alla Monteco S.r.l. negli
anni 2000 e 2001, a titolo di contributo socio ambientale, ed il risarcimento
dei danni subiti a causa del comportamento della Monteco S.r.l., quantificati
prima in 174.884,00 Euro (domanda riconvenzionale contenuta nell’atto di
costituzione) e poi in 19.750,00 Euro (memoria difensiva del 9.10.2003 e secondo
ricorso incidentale del 3.10.2003);
Visto il secondo ricorso incidentale, proposto dalla Cooperativa Vereto, con il
quale, oltre a ribadire le domande già formulate con gli atti precedenti (primo
ricorso incidentale e le suddette due domande riconvenzionali), viene impugnata
la nota del Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale della Regione Puglia
prot. n. 715 del 24.1.2003 e viene chiesta la rideterminazione della tariffa
prevista per il II° lotto della discarica di Ugento, in quanto il II° lotto
della discarica aveva già esaurito la sua capacità in data 30.7.2001;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 12.11.2003 la relazione del
Referendario Dott. Pasquale Mastrantuono e uditi, altresì, per le parti gli Avv.tiNino
Dello Preite, Raffaele Daloiso, Maurizio Sansone, Paolo Sansone, Maria Grazia
Invitto e Carlo Scarcia;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
- Con Del. C.C. n. 9 del 4.2.1991 il Comune di Ugento affidava in concessione
l’attività di smaltimento rifiuti e la gestione della discarica da costruire,
ubicata in località Burgesi, alla G.I.ECO. S.r.l.;
- il progetto di realizzazione della predetta discarica, proposto dalla G.I.ECO.
S.r.l., fu approvato dalla Provincia di Lecce con Del. G.P. n. 769 del 9.4.1991;
-in data 20.7.1992 venne stipulata una convenzione tra il Comune di Ugento e la
G.I.ECO., il cui art. 14 prevedeva che al concessionario “spetterà la tariffa
formulata sulla base dei costi di esercizio e dei flussi di cassa previsti,
risultante dal piano finanziario all’uopo sviluppato”;
- con Del. G.P. n. 2642 del 23.7.1993 la G.I.ECO. fu autorizzata all’esercizio
del I° lotto della discarica;
- con Del. G.P. n. 41 del 23.1.1996 fu adottato il progetto di variante relativo
alla conformazione delle sponde del I°, II° e III° lotto per un quantitativo
complessivo di rifiuti di 815.663 mc. (di cui 255.248 mc. per il I° lotto,
256.800 mc. per il II° lotto e 303.615 mc. per il III° lotto): progetto di
variante approvato in data 12.8.1996 dalla Conferenza ex art. 3 bis L. n.
441/1987;
- con Del. C.C. Comune di Ugento n. 64 del 15.6.1996 venivano approvati il
Regolamento di gestione ed il Piano economico-finanziario dell’impianto di
smaltimento in commento, il quale prevedeva una tariffa di £. 65/Kg. per i
Rifiuti Solidi Urbani (R.S.U.) e di £. 120/Kg. per i Rifiuti Speciali
Assimilabili agli Urbani (R.S.A.U.);
- con Del. G.P. n. 2400 del 27.9.1996 veniva definitivamente approvato il
predetto progetto di variante (ultimato in data 20.5.1996 e collaudato in data
27.5.1996) e la G.I.ECO. veniva autorizzata, previo parere favorevole del
Comitato Tecnico ex art. 5, comma 9, L.R. n. 30/1986 (il quale -cfr. 8°
capoverso delle premesse della Del. G.P. n. 2400/1996- non esprimeva alcuna
osservazione in ordine alle suddette tariffe, indicate nell’ambito del piano
economico-finanziario a pag. 22 degli Elaborati Tecnici, allegati alla domanda
di autorizzazione, presentata il 12.6.1996), all’esercizio del II° lotto della
discarica, con indicazione analitica degli obblighi e delle prescrizioni da
osservare, tra cui: 1) attenersi a quanto indicato nella documentazione prodotta
per l’autorizzazione di cui al presente provvedimento (cioè rispettando anche le
tariffe indicate a pag. 22 degli elaborati Tecnici: cfr. punto 1 del dispositivo
della Del. G.P. n. 2400/1996); 2) smaltimento solo di RSU e RSAU; 3) smaltimento
di un quantitativo di rifiuti complessivo di 279.934 mc., volume geometrico; 4)
ricezione dei rifiuti provenienti dai Comuni appartenenti al bacino di utenza
LE/3; 5) divieto di procedere alla chiusura della discarica senza aver acquisito
preventivamente il relativo nulla-osta dall’Amministrazione Provinciale;
- con nota dell’1.2.1997 la G.I.E.CO. S.r.l. comunicava di aver variato la
ragione sociale in Monteco S.r.l.: di tale variazione si prendeva atto con Del.
G.P. n. 903 del 12.6.1997;
- con Del. n. 600 del 16.12.1999 la Giunta Comunale del Comune di Ugento
determinava con decorrenza 1.12.1999 il costo socio-ambientale di gestione della
discarica (gestita dalla ricorrente) nella misura massima consentita dall’art.
10, comma 3, L.R. n. 17/1993, cioè £. 2 per ogni Kg. di rifiuto conferito (“con
esclusione delle quantità di rifiuto sia domestico, assimilabile e fanghi
biologici conferiti” dal Comune di Ugento): tale Delibera non veniva, però,
formalmente approvata dalla Provincia di Lecce;
- con atto di convenzione, sottoscritto dai Sindaci p.t. dei Comuni di Alessano,
Castrignano del Capo, Corsano, Gagliano del Capo, Morciano di Leuca, Patù, Salve
e Tiggiano, veniva deciso di costituire un’Associazione finalizzata alla
gestione intercomunale dei servizi ambientali, la quale in data 1.7.2000
affidava in appalto il servizio di raccolta rifiuti (e le attività complementari
di igiene ambientale) alla Cooperativa Vereto a r.l.: l’art. 3 di tale contratto
prevedeva l’impegno da parte dell’appaltatore di smaltire i rifiuti raccolti
presso la discarica di Ugento e che “il costo della discarica già incluso nel
canone è a carico della Cooperativa Vereto”: la predetta Cooperativa stipulava
in data 10.10.2000 con la ricorrente apposito contratto (con scadenza il
31.12.2001) per lo smaltimento dei rifiuti, il cui art. 8 prevedeva le citate
tariffe di £. 67/Kg. per i RSU e £. 120/Kg. per i RSAU, con la precisazione che
“le suddette tariffe di smaltimento devono intendersi valide ed efficaci sino
all’esaurimento dei volumi autorizzati con Del. G.P. n. 2400/1996 ed ancora
esercibili”;
- tra i suddetti Comuni, eccetto il Comune di Castrignano del Capo, in data
26.9.2001 veniva costituita l’Unione dei Comuni “Terra di Leuca” (il cui art. 5
dello Statuto prevede che spetta all’Unione dei Comuni la gestione dei servizi
ambientali, compresa la raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi
urbani), la quale continuava ad affidare il servizio di raccolta rifiuti alla
Cooperativa Vereto a r.l.: cfr. Del. Consiglio dell’Unione n. 7 del 29.12.2001
(con Del. n. 6 del 29.12.2001 il Consiglio dell’Unione approvava il Regolamento
per la gestione dei rifiuti urbani ed assimilati e la tutela del decoro e
dell’igiene ambientale, il cui art. 16 stabiliva che “la fase finale di
smaltimento dei rifiuti…..avviene a cura dell’Ente gestore presso gli impianti
debitamente autorizzati dalle autorità competenti, nel rispetto delle vigenti
disposizioni di legge”);
- in data 21.2.2002 l’Unione dei Comuni “Terra di Leuca” stipulava un altro
contratto con la Cooperativa Vereto per la raccolta ed il trasporto dei RSU e
RSAU, avente la durata 1.1.2002-31.10.2005, il quale, come il precedente,
prevedeva l’obbligo di conferire i rifiuti presso la discarica di Ugento e la
clausola secondo cui “il costo della discarica già incluso nel canone è a carico
della Cooperativa Vereto”;
- sebbene invitata più volte (cfr. note dell’11.10.2001, del 21.11.2001, del
5.12.2001 e del 2.1.2002, inviate dalla Monteco alla Vereto), la Cooperativa
Vereto non sottoscriveva il contratto di servizio per lo smaltimento presso la
discarica (gestita dalla ricorrente) dei rifiuti conferiti per conto dell’Unione
dei Comuni “Terra di Leuca” e non pagava le fatture emesse dalla Monteco per lo
smaltimento dei rifiuti conferiti nel periodo 1.1.2002-31.3.2002 (al riguardo
rimanevano senza esito le diffide, inviate il 27.3.2002 e l’8.4.2002 alla
Cooperativa Vereto ed il 19.6.2002 all’Unione dei Comuni resistente);
- in data 9.7.2002, presso la Prefettura di Lecce veniva sottoscritto dalla
Monteco, dalla Vereto, dal Presidente dell’Unione e dai Sindaci dei Comuni,
facenti parte dell’Unione, un protocollo di intesa, il quale disciplinava il
rapporto tra le parti successivamente all’1.4.2002, con obbligo di
specificazione su ciascuna fattura dell’importo da versare alla ricorrente
(relativamente al periodo precedente all’1.4.2002 nelle premesse del predetto
protocollo di intesa veniva specificato che “il rapporto obbligatorio sussiste
giuridicamente tra la Monteco S.r.l. e la stessa Vereto, risultando ad esso del
tutto estranee le Amministrazioni Locali, obbligate esclusivamente alla
corresponsione del canone alla ditta Vereto”);
- con Decreto n. 82 del 31.7.2001 il Commissario Delegato per l’Emergenza
Ambientale nella Regione Puglia, dopo aver richiamato un telegramma del
30.7.2001, con il quale la Monteco comunicava l’esaurimento dei volumi relativi
al II° lotto della discarica, ed il parere favorevole espresso dall’Organismo
Tecnico di assistenza e consulenza a supporto dell’attività commissariale, ha
autorizzato ai sensi e per gli effetti dell’art. 28 D.Lg.vo n. 22/1997
l’esercizio del III° lotto della discarica, precisando che: 1) “per i primi 90
giorni di esercizio del III° lotto, si applica la tariffa di smaltimento già
applicata per l’esercizio del II° lotto”; 2) il Comune di Ugento entro 45 giorni
doveva trasmettere al Commissario Delegato “il quadro economico definitivo
dell’intervento, con l’indicazione delle spese di investimento e delle spese di
esercizio, nonché di quelle per la gestione successiva alla chiusura del III°
lotto per un periodo di 30 anni”, “ai fini dell’eventuale adeguamento della
tariffa di smaltimento”; 3) entro i successivi 45 giorni il Commissario Delegato
si sarebbe espresso in merito all’eventuale adeguamento della tariffa;
- con nota prot. n. 715 del 24.1.2003 il Commissario Delegato, in attuazione del
Decreto Commissariale n. 296 del 30.9.2002 (con il quale sono stati ridefiniti i
criteri per la determinazione delle tariffe per il conferimento dei rifiuti in
discarica) quantificava la tariffa di smaltimento della discarica di Ugento in
49,49 Euro a Tonnellata (successivamente il Comitato Esecutivo dell’Autorità di
Gestione dei Rifiuti Bacino LE/3 con Del. n. 2 del 19.5.2003 proponeva
all’Assemblea di rideterminare la predetta tariffa da 49,49 Euro/T a 35 Euro/T,
tariffa comunque superiore a quella di £. 65/Kg. di cui alla Del. G.P. n.
2400/1996);
- in data 14.5.2003, la Monteco S.r.l. ha notificato il presente ricorso
all’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”, chiedendo la condanna di tale
Amministrazione al pagamento di 145.693,87 Euro per lo smaltimento dei rifiuti
conferiti nel periodo 1.1.2002-31.3.2002: si è costituita in giudizio la
predetta Unione di Comuni, la quale, oltre a sostenere l’infondatezza della
domanda, ha eccepito il difetto di legittimazione passiva, il difetto di
giurisdizione ed ha articolato istanza di chiamata in causa della Cooperativa
Vereto a r.l. sia “affinché la stessa tenga indenne l’Unione dei Comuni da tutte
le conseguenze pregiudizievoli che potrebbero derivare dal presente giudizio”,
sia per evitare il rischio di “corrispondere una seconda volta gli oneri di
smaltimento”;
- Con Ordinanza n. 4412 del 28.5.2003 veniva autorizzata la chiamata in giudizio
della Cooperativa Vereto a r.l.;
- quest’ultima si costituiva in giudizio, eccependo il difetto di giurisdizione
(anche con riferimento alla competenza arbitrale) e sostenendo l’infondatezza
del ricorso; con tale atto veniva proposto anche: 1) ricorso incidentale di
impugnazione della Del. G.C. Comune di Ugento n. 600 del 25.11.1999, deducendo
che l’aumento di £. 2 per ogni Kg. di rifiuto a titolo di contributo socio
ambientale era illegittimo, per mancata approvazione da parte della Provincia di
Lecce; 2) domanda ricovenzionale, volta ad ottenere la restituzione delle somme
versate alla Monteco negli anni 2000 e 2001 a titolo di contributo socio
ambientale, quantificate in 21.000,00 Euro; 3) domanda riconvenzionale, volta ad
ottenere il risarcimento dei subiti a causa del comportamento illecito della
Monteco (chiusura della discarica in alcuni giorni e ritardo di oltre 1 ora per
ogni giorno, “in quanto già prima dell’orario di apertura della discarica le
piattaforme sono già utilizzate dai mezzi della Monteco e delle società ad essa
collegate”), quantificati nell’atto di costituzione in 174.884,00 Euro, ma
rideterminati in 19.750,00 Euro con la memoria difensiva del 9.10.2003 (cfr.
perizia di parte dell’1.10.2003) e con il secondo ricorso incidentale del
3.10.2003; la ricorrente con memoria del 4.10.2003 ha eccepito la tardività e
l’inammissibilità del ricorso incidentale (per mancata notifica alla Provincia
di Lecce) ed ha sostenuto la legittimità della Del. G.C. Comune di Ugento n.
600/1999 e l’infondatezza delle due predette domande riconvenzionali, facendo
presente che la Vereto ha avuto libero accesso alla discarica (ma dopo le
operazioni di pesata “non ha inteso usufruire del servizio previo pagamento in
conformità alle disposizioni preventivamente comunicate ed affisse sia
all’esterno che all’interno della discarica”); si è costituito in giudizio anche
il Comune di Ugento, deducendo la legittimità della Del. G.C. n. 600/1999 e l’irricevibilità
e l’inammissibilità del ricorso incidentale, proposto dalla Cooperativa Vereto;
- con un secondo ricorso incidentale la Cooperativa Vereto, oltre a ribadire le
domande già formulate con gli atti precedenti (primo ricorso incidentale e le
suddette due domande riconvenzionali), ha impugnato la nota del Commissario
Delegato per l’Emergenza Ambientale della Regione Puglia prot. n. 715 del
24.1.2003 ed ha chiesto la rideterminazione della tariffa prevista per il II°
lotto della discarica di Ugento, in quanto il II° lotto della discarica aveva
già esaurito la sua capacità in data 30.7.2001 (al riguardo ha anche esibito
delle dichiarazioni giurate, rilasciate dai propri autisti, attestanti
l’avvenuto conferimento dei rifiuti nel II° lotto fino al 30.6.2002 e, perciò,
oltre il volume massimo consentito: tali conferimenti aggiuntivi rispetto a
quelli previsti dal piano finanziario relativo al II° lotto, secondo la Vereto,
dovrebbero comportare una riduzione della tariffa): si è costituito in giudizio
il Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale per la Puglia, il quale ha
sostenuto, insieme alla ricorrente, l’infondatezza del secondo ricorso
incidentale.
All’udienza del 12.11.2003 il ricorso passava quindi in decisione.
DIRITTO
In via preliminare va puntualizzato che l’ammissione della chiamata in causa
della Cooperativa Vereto è stata disposta da questa Sezione con Ordinanza n.
4412/2003 ai sensi dell’art. 106 C.P.C., in quanto la causa è comune alla
Cooperativa Vereto ed all’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”.
Va prima esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione del ricorso
introduttivo del giudizio, proposta dall’Unione dei Comuni “Terra di Leuca” e
dalla Cooperativa Vereto a r.l.. Secondo il Collegio la domanda della Monteco
S.r.l., volta ad ottenere la condanna dell’Unione dei Comuni resistente al
pagamento della somma di 145.693,87 Euro, oltre interessi legali, per lo
smaltimento presso la discarica di Ugento dei rifiuti prodotti e conferiti nel
periodo 1.1.2002-31.3.2002 dall’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”, spetta alla
cognizione del Giudice Amministrativo, in forza dell’art. 33, comma 2, lett. b),
D.Lg.vo n. 80/1998 (come modificato dall’art. 7 L. n. 205/2000), il quale
devolve alla giurisdizione del Giudice Amministrativo tutte le controversie “tra
le amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici
servizi”; nella specie la controversia intercorre fra un soggetto pubblico
(Unione dei Comuni “Terra di Leuca”) e il gestore di un pubblico servizio.
Al fine di verificare se la ricorrente possa essere qualificata come un gestore
di un servizio pubblico, diventa pregiudiziale la definizione del concetto di
servizio pubblico. Al riguardo si osserva che l’art. 33 D.Lg.vo n. 80/1998 non
fornisce una nozione di servizio pubblico, ma si limita semplicemente a
stabilire che spettano alla cognizione del Giudice Amministrativo in sede di
giurisdizione esclusiva tutte le controversie in materia di servizi pubblici; né
sussiste nel nostro ordinamento giuridico una norma che definisca espressamente
il concetto di servizio pubblico, ma il legislatore in alcuni casi specifici si
è solo limitato ad utilizzare espressioni di carattere meramente descrittivo
(come per es. la L. n. 146/1990, la quale disciplina l’esercizio del diritto di
sciopero del personale addetto ai servizi pubblici essenziali e considera
esclusivamente ai fini di tale Legge, e perciò con una norma speciale non
estensibile analogicamente ad altre fattispecie giuridiche, servizi pubblici
essenziali soltanto quelli volti a garantire il godimento dei diritti alla
persona costituzionalmente tutelati, come il diritto alla vita, alla salute,
alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza
sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione; l’art. 112 D.Lg.vo n.
267/2000 che definisce i servizi pubblici locali, divisi dagli artt. 113 e 113
bis nelle categorie di servizi pubblici locali di rilevanza industriale e privi
di rilevanza industriale, come quelli che hanno per oggetto la produzione di
beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali ed a promuovere lo sviluppo
economico e civile delle comunità locali, ma anche tale norma per il suo
carattere generico non si presta ad assumere un ruolo definitorio di natura
generale, utile alla comprensione del concetto di servizio pubblico; l’art. 358
C.P. delinea il concetto di incaricato di pubblico servizio, inteso come
attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, priva dei
poteri autoritativi propri di quest’ultima e con esclusione dello svolgimento di
operazioni materiali, ma anche tale definizione non si rivela utile per la
definizione del significato di servizio pubblico, in quanto la stessa viene
formulata con esclusivo riferimento “agli effetti della legge penale”).
Fino a circa venti anni fa presso la Dottrina e la Giurisprudenza era prevalsa
una nozione in senso soggettivo del concetto di servizio pubblico, secondo la
quale poteva essere considerato servizio pubblico solo quello erogato
direttamente dalla Pubblica Amministrazione o indirettamente tramite
concessionari e destinato a favore della collettività, caratterizzato dal
frequente utilizzo di atti non autoritativi; ma tale concezione diventa
recessiva dopo l’avvento del fenomeno delle cd. privatizzazioni (cioè l’adozione
di un modulo organizzatorio, con cui la maggior parte dei servizi pubblici
vengono assegnati in gestione ai privati, i quali però sono assoggettati al
potere di regolamentazione, indirizzo e controllo della Pubblica
Amministrazione). Pertanto si fa strada e prende il sopravvento un significato
di servizio pubblico di tipo oggettivo, che dà la prevalenza all’intrinseca
natura pubblicistica degli interessi coinvolti, secondo il quale tutte le
attività di interesse per la collettività, sottoposte a controllo, vigilanza o a
mera autorizzazione da parte della Pubblica Amministrazione dovevano essere
qualificate come servizio pubblico, in quanto riconducibili ad un ordinamento di
settore. Quest’ultimo tipo di nozione di pubblico servizio determina
un’estensione eccessiva di tale concetto, attessochè non si riesce più a
cogliere la distinzione tra servizio pubblico e mera attività economica,
anch’essa assoggettata ai sensi dell’art. 41, comma 3, Cost. a limitazioni e
vincoli di carattere pubblico, in quanto destinataria di programmi e controlli
idonei ad indirizzarla e coordinarla verso “fini sociali”. Perciò, risulta
necessario per definire le caratteristiche dei servizi pubblici individuare
altre qualità peculiari, le quali secondo il Collegio vanno desunte dagli
obblighi particolari della normativa di settore (al quale risulta preposto un
pubblico potere, che regola in forma stringente il servizio erogato agli
utenti), che vincolano l’operato dei singoli gestori, come per es. l’obbligo di
espletare il servizio con continuità e regolarità e quello di ammettere al
servizio tutti coloro che vi hanno titolo senza discriminazioni (cioè rispetto
del principio di imparzialità nell’espletamento del servizio in favore della
collettività). Tale concezione, tra l’altro, non si discosta dalla nozione
comunitaria di “servizi di interesse economico generale” ex art. 86 Trattato CE,
la quale prescinde dalla natura giuridica (pubblica o privata) del soggetto
preposto all’esercizio di tale tipo di servizio. Pertanto, considerato che sono
i suddetti obblighi a carico del gestore, contenuti in una speciale disciplina
normativa, a contraddistinguere il servizio pubblico rispetto alle altre
attività economiche, il gestore di un impianto di smaltimento rientra nel
concetto di servizio pubblico, dal momento che tale soggetto ai sensi dell’art.
10 L.R. n. 17/1993 è tenuto a rendere disponibile l’impianto a tutti gli utenti
compresi nel relativo bacino di utenza, praticando le medesime tariffe di
smaltimento, e anche perché non può procedere alla chiusura della discarica
senza il nulla-osta della Provincia (cfr. punto 16 della Del. G.P. n.
2400/1996).
Al riguardo il Collegio non ritiene applicabile alla fattispecie in esame la
concezione soggettiva di servizio pubblico, patrocinata dalle Sezioni Unite
della Corte di Cassazione con Sent. n. 16831 del 27.11.2002, in quanto in tale
sentenza viene applicato ratione temporis l’art. 3 DPR n. 915/1982 (ora abrogato
dal D.Lg.vo n. 22/1997), il quale definiva espressamente come servizio pubblico
il servizio di smaltimento dei rifiuti urbani: inoltre, in tale sentenza risulta
espressamente affermato che la concezione soggettiva di servizio pubblico
“risulta superata dall’art. 33 D.Lg.vo n. 80/1998, che ha invece recepito la
nozione cd. oggettiva (cfr. Cass. Sez. Un. Sent. n. 71 del 30.3.2000)”. Sul
punto va pure evidenziato che (sempre tenendo conto che l’art. 358 C.P. ha
un’efficacia limitata alla legge penale) secondo le Sezioni Penali della Corte
di Cassazione il gestore di una discarica in regime di autorizzazione riveste la
qualifica di incaricato di pubblico servizio (cfr. Cass., VI Sez. Pen., Sent. n.
12556 dell’8.11.2000). In ogni caso, va messo in rilievo che tutte le attività
connesse alla materia dei rifiuti (raccolta, trasporto, recupero, smaltimento e
controllo di tali operazioni) costituiscono fasi o vicende di un solo servizio
pubblico, che va considerato unitariamente, per cui non può logicamente
attribuirsi la qualificazione di servizio pubblico soltanto ad alcune delle
predette attività (cioè ad una delle fasi o vicende attuative di cui si compone
il servizio), attesocchè il carattere unitario del servizio rifiuti costringe
l’interprete a considerare come servizio pubblico tutte le attività ad esso
inerenti e perciò anche il segmento finale dell’attività di smaltimento,
effettuata da un gestore privato di una discarica.
Inoltre, va precisato che tale controversia non rientra nell’ipotesi normativa
di cui all’art. 33, comma 2, lett. e), D.Lg.vo n. 80/1998 di competenza del
Giudice Ordinario, in quanto il rapporto tra la ricorrente e l’Unione dei Comuni
non può essere qualificato come un rapporto individuale di utenza con un
soggetto privato. Infatti, la norma da ultimo citata va interpretata nel senso
che i rapporti individuali di utenza spettanti alla cognizione del Giudice
Ordinario sono soltanto quelli tra due soggetti privati, attesocchè tale
disposizione va interpretata in modo coerente alle altre disposizioni contenute
nell’art. 33 D.Lg.vo n. 80/1998 (comma 1, il quale devolve alla giurisdizione
esclusiva del Giudice Amministrativo “tutte le controversie in materia di
pubblici servizi”, e comma 2, lett. b), la quale attrae specificatamente
nell’orbita del Giudice Amministrativo le controversie “tra le Amministrazioni
pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici servizi”), per cui in
forza dei canoni ermeneutici di interpretazione di tipo logico-sistematico
l’espressione “rapporti individuali di utenza con soggetti privati”, contenuta
nel comma 2, lett. e), dell’art. 33 D.Lg.vo n. 80/1998, va interpretata in modo
restrittivo, cioè nel senso di controversie tra due soggetti privati, in quanto
diversamente tutti i rapporti tra la Pubblica Amministrazione ed i privati,
relativi all’erogazione di un qualsiasi servizio pubblico, spetterebbero alla
cognizione del Giudice Ordinario e ciò in stridente contrasto con l’evidente
intenzione del Legislatore di estendere la giurisdizione esclusiva del Giudice
Amministrativo a “tutte le controversie in materia di pubblici servizi”. Va pure
messo in rilievo che l’indicazione normativa del soggetto privato che
contraddistingue un determinato rapporto di utenza ha un senso logico solo se
riferita all’erogatore, che può essere un soggetto pubblico o un privato
concessionario (o comunque erogatore di un pubblico servizio), mentre l’utente è
sempre un soggetto di diritto comune (cioè un privato od un soggetto pubblico
che, in quanto fruitore del servizio, non esplica alcuna attività di rilievo
pubblicistico, ma la propria capacità di diritto privato, rectius la propria
capacità di diritto comune, cioè di soggetto dell’ordinamento giuridico al pari
di qualsiasi altro soggetto). Pertanto, vanno disattese le eccezioni di difetto
di giurisdizione, proposte dall’Unione dei Comuni resistente e dalla Cooperativa
Vereto.
Da quest’ultima considerazione si ricava che, invece, sussiste il difetto di
giurisdizione relativamente alla domanda riconvenzionale, proposta dalla
Cooperativa Vereto, con la quale viene chiesta la condanna della Monteco al
risarcimento dei danni patiti (quantificati nell’atto di costituzione in
174.884,00 Euro, ma poi rideterminati in 19.750,00 Euro con perizia di parte
dell’1.10.2003, allegata alla memoria difensiva del 9.10.2003, ultima cifra
ribadita pure con il secondo ricorso incidentale del 3.10.2003), derivanti dagli
eventuali comportamenti illeciti della ricorrente (chiusura della discarica in
alcuni giorni e ritardo di oltre 1 ora per ogni giorno, “in quanto già prima
dell’orario di apertura della discarica le piattaforme sono già utilizzate dai
mezzi della Monteco e delle società ad essa collegate”), in quanto tale pretesa
attiene ad un rapporto individuale di utenza tra due soggetti privati (Monteco,
gestore della discarica, e Cooperativa Vereto, utente della discarica), che come
sopra detto ai sensi dell’art. 33, comma 2, lett. e), D.Lg.vo n. 80/1998 spetta
alla cognizione del Giudice Ordinario.
Va disattesa anche l’eccezione di difetto di giurisdizione ex art. 6, comma 2,
L. n. 205/2000 (rectius di validità della clausola compromissoria secondo un
recente orientamento della Corte di Casazione: cfr. Sez. I Sent. n. 7533 del
4.6.2001 e Sez. Un. Sent. n. 1251 del 5.12.2000), proposta dalla Vereto, volta a
far valere la competenza arbitrale, prevista dalla clausola compromissoria
contenuta nell’art. 15 del contratto per lo smaltimento dei rifiuti, stipulato
il 10.10.2000 tra la Monteco e la Vereto, attesocchè tale contratto è scaduto il
31.12.2001 (cfr. art. 12 del citato contratto), mentre i rifiuti di cui è causa
sono stati conferiti nel periodo 1.1.2002-31.3.2002, cioè in un periodo in cui
la Vereto non ha sottoscritto alcun contratto con la ricorrente. Comunque, va
ribadito che la controversia in esame si riferisce al rapporto Monteco-Unione
dei Comuni “Terra di Leuca”, per il quale non può provare applicazione una
clausola compromissoria, pattuita con un altro soggetto diverso dall’Unione dei
Comuni resistente, cioè nella specie l’affidatario del servizio, di cui è stata
autorizzata la chiamata in causa, perché questa è stata ritenuta comune.
Va pure disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, proposta
dall’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”, in quanto tale Ente Locale ai sensi
dell’art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000 ha personalità giuridica e l’art. 5 del suo
Statuto prevede che spetta all’Unione dei Comuni la gestione dei servizi
ambientali, compresa la raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi
urbani, volontà concretizzatisi con Del. Consiglio dell’Unione n. 7 del
29.12.2001, con la quale è stato stabilito di gestire in forma associata il
servizio di raccolta, trasporto e avviamento allo smaltimento dei rifiuti.
Inoltre, va rilevato che con Del. n. 6 del 29.12.2001 il Consiglio dell’Unione
ha approvato il Regolamento per la gestione dei rifiuti urbani ed assimilati e
la tutela del decoro e dell’igiene ambientale, il cui art. 16 stabilisce che “la
fase finale di smaltimento dei rifiuti…..avviene a cura dell’Ente gestore presso
gli impianti debitamente autorizzati dalle autorità competenti, nel rispetto
delle vigenti disposizioni di legge”. Al riguardo cfr. la nota prot. n. 184 del
21.6.2002, con la quale il Responsabile del Servizio dell’Unione dei Comuni
resistente afferma che l’Unione deve essere considerata il produttore dei
rifiuti in forza del citato art. 5 dello Statuto, e la nota prot. n. 166 del
5.6.2002, con la quale il Presidente dell’Unione precisa che i Comuni facenti
parte dell’Unione hanno trasferito la gestione e la competenza del servizio
rifiuti all’Unione dei Comuni. Va pure precisato che ai fini della
legittimazione passiva, per i motivi che saranno esposti in prosieguo, non
possono influire le clausole, contenute nel contratto di affidamento del
servizio stipulato tra l’Unione dei Comuni resistente e la Cooperativa Vereto,
che pongono a carico di quest’ultima il costo della discarica, in quanto già
incluso nel canone.
Nell’esaminare il merito della controversia in esame va evidenziato che l’art.
21, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997 ha integrato l’individuazione dei soggetti
obbligati ad adempiere gli oneri relativi all’attività di smaltimento dei
Rifiuti Urbani e dei Rifiuti Speciali Assimilabili agli Urbani. Più esattamente
l’art. 21, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997 ha integrato l’art. 10, comma 1, D.Lg.vo
n. 22/1997, il quale statuisce che gli oneri relativi all’attività di
smaltimento sono a carico del “detentore”, che consegna i rifiuti presso una
discarica, dei precedenti detentori o del produttore dei rifiuti, secondo il
principio “chi inquina paga” (l’art. 6, comma 1, lett. b e c, D.Lg.vo n. 22/1997
definisce i concetti di “detentore” e “produttore” di rifiuti, specificando che
per “detentore” si intende “il produttore dei rifiuti o la persona fisica o
giuridica che li detiene”, mentre per “produttore” si intende “la persona la cui
attività ha prodotto rifiuti o che ha effettuato operazioni di pretrattamento o
di miscuglio o altre operazioni che hanno mutato la natura o la composizione dei
rifiuti”; ma, a stretto rigore un Ente Locale, quando affida ad un privato la
gestione del servizio rifiuti, non può essere considerato né un produttore, né
un detentore di rifiuti: in tale caso l’Ente Locale non produce rifiuti, non
effettua alcuna operazione sui rifiuti e non li detiene materialmente, in quanto
le attività di raccolta e trasporto dei rifiuti stessi sono compiute dal privato
affidatario del servizio, anche perché dal punto di vista civilistico non
possono coesistere contemporaneamente più detentori qualificati in nome proprio
di uno stesso bene, seppure in base a titoli giuridici diversi). L’onere per
l’attività di smaltimento dei rifiuti a carico degli Enti Locali (nella specie
Unione dei Comuni) si desume chiaramente dal dettato normativo dell’art. 21,
comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997, il quale impone ai Comuni (e perciò a tutti gli
Enti Locali ad essi equiparati come nella specie l’Unione dei Comuni“Terra di
Leuca”), l’obbligo di effettuare “la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti
assimilati avviati allo smaltimento”, per cui in virtù di tale norma gli Enti
Locali sono direttamente responsabili della gestione di tale servizio pubblico,
anche se decidono di affidarlo a privati. Da ciò consegue che per tale
responsabilità nella gestione dei rifiuti, la quale ai sensi dell’art. 6, comma
1, lett. d), D.Lg.vo n. 22/1997 comprende “la raccolta, il trasporto, il
recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compreso il controllo di queste
operazioni” (e pertanto anche l’attività di conferimento dei rifiuti presso una
discarica per lo smaltimento), l’Ente Locale risulta coobbligato in via solidale
con i produttori e i detentori di rifiuti relativamente al pagamento degli oneri
relativi all’attività di smaltimento ex art. 10, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997
anche nell’ipotesi di affidamento del servizio pubblico di gestione rifiuti ad
un privato. Ciò significa che il Legislatore Statale in forza del predetto art.
21, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997 ha creato una fattispecie di accollo cumulativo
ex art. 1273, comma 3, C.C., cui è possibile derogare con clausole negoziali nel
caso di affidamento ad un soggetto privato del servizio di raccolta, trasporto e
conferimento dei rifiuti presso una discarica soltanto con l’espressa
dichiarazione del creditore di liberare il debitore originario: pertanto, nella
controversia in esame l’Unione dei Comuni “Terra di Leuca” riveste il ruolo di
accollato-debitore originario tenuto per legge (cioè ai sensi dell’art. 21,
comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997) e la Coop. Vereto quello di terzo accollante (in
virtù del contratto di affidamento del servizio, stipulato con l’Unione dei
Comuni), entrambi obbligati in via solidale a pagare i costi di smaltimento alla
ricorrente, nella qualità di creditore-accollatario gestore della discarica).
Pertanto, l’art. 10, comma 2, L.R. n. 17/1993 nella parte in cui stabilisce che
i costi di smaltimento sono ripartiti tra i Comuni interessati in proporzione
all’entità dei rifiuti conferiti nell’impianto di discarica da ciascun Comune e
sulla base dei costi approvati dalla Provincia territorialmente competente non
aggiunge nulla di nuovo alla normativa nazionale contenuta nel D.Lg.vo n.
22/1997 (più precisamente all’art. 21, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997). Tale
circostanza consente di valutare quest’ultima norma regionale come
costituzionalmente legittima alla luce dell’art. 117, comma 1, lett. l), della
Costituzione (nel testo sostituito dalla Legge Costituzionale n. 3/2001),
secondo cui l’ordinamento civile è una materia rientrante nella legislazione
esclusiva dello Stato, per cui una norma regionale non può istituire una
ulteriore categoria di debitori solidali rispetto a quelli previsti dalla
legislazione statale, attesocchè ai sensi dell’art. 21, comma 1, D.Lg.vo n.
22/1997 i Comuni, in quanto titolari dell’intera gestione dei rifiuti,
rispondono direttamente per gli oneri di smaltimento previsti dall’art. 10,
comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997.
Il citato art. 10, commi 2 e 3, L.R. n. 17/1993, come modificato dall’art. 4
L.R. n. 13 del 18.7.1996, stabilisce che il concessionario di una discarica deve
rendere disponibile l’impianto a servizio di tutti i Comuni compresi nel
relativo bacino di utenza e che i costi di smaltimento (cioè i costi relativi
alla gestione, compresi quelli per le attività di sensibilizzazione/educazione
ambientale e quelli attinenti ai costi socio-ambientali, ed agli ammortamenti)
devono essere indicati in sede di richiesta di autorizzazione e di presentazione
del progetto di realizzazione dell’impianto di smaltimento e devono essere
approvati dalla Provincia in sede di approvazione del progetto (l’art. 10, commi
2 e 3, puntualizza anche che i costi di gestione degli impianti devono indicare
le modalità di revisione delle tariffe di smaltimento e che il costo
socio-ambientale, destinato alla bonifica e riqualificazione dei siti inquinati,
al recupero delle aree industriali dimesse e delle aree degradate ed alla
realizzazione di centri di socializzazione e di attrezzature per lo sport ed il
tempo libero, non può superare £. 2 per ogni Kg. di rifiuto conferito). Nella
fattispecie in esame la suddetta norma è stata parzialmente osservata, in quanto
la Provincia di Lecce con Del. G.P. n. 2400/1996 ha soltanto approvato la
tariffa di £. 65/Kg. per i RSU e £. 120/Kg. per i RSAU, ma non ha approvato il
costo socio ambientale di gestione della discarica nella misura massima di £. 2
per ogni Kg. di rifiuto conferito, deliberato dal Comune di Ugento con Del. n.
600/1999.
Per quanto riguarda le predette tariffe di £. 65/Kg. per i RSU e £. 120/Kg. per
i RSAU si osserva che l’approvazione provinciale si evince dall’intero contesto
della predetta Del. G.P. n. 2400/1996, cioè più precisamente dal combinato
disposto di cui all’8° capoverso delle premesse, dove viene richiamato il parere
favorevole del Comitato Tecnico ex art. 5, comma 9, L.R. n. 30/1986 al rilascio
dell’autorizzazione all’esercizio del II° lotto della discarica (infatti, tale
Comitato Tecnico non ha espresso alcuna osservazione in ordine alle suddette
tariffe, indicate a pag. 22 degli Elaborati Tecnici, allegati alla domanda di
autorizzazione, cioè nell’ambito del Piano Economico-finanziario), e al punto 1
del dispositivo della medesima Del. G.P. n. 2400/1996, dove viene imposto alla
ricorrente di attenersi “a quanto indicato nella documentazione prodotta per
l’autorizzazione”, cioè anche a quanto precisato a pag. 22 degli Elaborati
Tecnici, per cui deve ritenersi che la Giunta Provinciale ha implicitamente
approvato le suindicate tariffe (a riprova di ciò cfr. pure nota prot. n. 15574
dell’8.4.1997, depositata in giudizio dalla ricorrente il 20.9.2003, con la
quale il Dirigente del Settore Ambiente della Provincia di Lecce faceva presente
che con la Del. G.P. n. 2400/1996 erano state approvate anche le tariffe
indicate a pag. 22 degli Elaborati Tecnici). Tali tariffe sono state confermate
anche dal Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nella Regione Puglia
con il Decreto n. 82/2001 di autorizzazione all’esercizio del III° lotto della
discarica: più esattamente il citato Decreto prevedeva la conferma delle tariffe
previste per l’esercizio del II° lotto “per i primi 90 giorni di esercizio del
III° lotto”, ma tale termine non può assumere una configurazione di natura
perentoria, in quanto risulta evidente che, fino a quando le predette tariffe
non saranno sostituite con apposito atto amministrativo da parte dell’Autorità
competente, continuano ad estendere la loro efficacia anche per il periodo
successivo ai primi 90 giorni di esercizio del III° lotto. Infatti, la mancata
rideterminazione della tariffa entro i predetti 90 giorni comporta
necessariamente il protrarsi della vigenza della tariffa precedente, prevista
per il II° lotto, anche nei confronti del III° lotto fino a quando non venga
approvata in via definitiva la nuova tariffa, relativa al III° lotto. Pertanto,
durante tale periodo non può essere praticata una tariffa diversa: in tale
situazione sia gli utenti della discarica non possono vantare alcun diritto al
pagamento di una tariffa inferiore a quella ancora in vigore, sia il gestore non
può pretendere il pagamento di una tariffa superiore a quella approvata in
precedenza. A riprova di ciò va pure evidenziato che il Commissario Delegato per
l’emergenza ambientale nel citato Decreto n. 82/2001 si esprime in termini di
“eventuale adeguamento della tariffa di smaltimento” e fa uno specifico
riferimento soltanto a successive determinazioni commissariali “in ordine alla
copertura degli oneri post-gestione trentennale del III° lotto”. Quindi, deve
ritenersi che le tariffe in vigore nel periodo 1.1.2002-31.3.2002 erano ancora
quelle di £. 65/Kg. per i RSU e £. 120/Kg. per i RSAU: infatti, la tariffa di
smaltimento della discarica di Ugento è stata formalmente rideterminata in via
ancora provvisoria soltanto con nota commissariale del 24.1.2003 e con Del.
Comitato Esecutivo Autorità di Gestione dei Rifiuti Bacino LE/3 n. 2 del
19.5.2003, in attesa della pronuncia definitiva dell’Assemblea di quest’ultima
Autorità, cioè in un periodo successivo a quello cui si riferisce la
controversia in esame.
Invece per quanto riguarda il costo socio-ambientale della discarica va messo in
rilievo che la Del. G.C. Comune di Ugento n. 600/1999, con la quale il suddetto
costo è stato fissato con decorrenza 1.12.1999 nella misura massima consentita
dall’art. 10, comma 3, L.R. n. 17/1993 (cioè £. 2 per ogni Kg. di rifiuto
conferito), non è stata mai approvata dalla Provincia di Lecce: pertanto, tale
Delibera (impugnata soltanto dalla Cooperativa Vereto con ricorso incidentale)
risulta completamente inefficace. L’inefficacia assoluta della Del. G.C. n.
600/1999, non provoca alcuna lesione delle posizioni soggettive e degli
interessi di tutti coloro che hanno conferito o conferiranno i rifiuti nella
discarica di cui è causa. Pertanto, sia l’Unione dei Comuni resistente, che la
Cooperativa Vereto hanno il diritto di non pagare o di chiedere la restituzione
di quanto già pagato a titolo di costo socio-ambientale; anche la ricorrente, se
sarà costretta a restituire le somme le somme già incassate a tale titolo e già
versate al Comune di Ugento (somme confluite in un apposito fondo comunale con
vincolo di destinazione alla bonifica e riqualificazione dell’impianto), potrà
articolare nei confronti del predetto Comune apposita azione di ripetizione di
indebito. Perciò, tenuto conto dell’inefficacia giuridica della Del. G.C. n.
600/1999, non può sostenersi che vi sia stata acquiescenza da parte della Coop.
Vereto nei confronti degli atti applicativi della Del. G.C. Comune di Ugento n.
600/1999, in quanto tali atti sono applicativi di un provvedimento inefficace e,
pertanto, non andavano impugnati entro il termine decadenziale. Pertanto, va
disattesa l’eccezione di irricevibilità, proposta dalla ricorrente e dal Comune
di Ugento, per mancata impugnazione della Del. G.C. n. 600/1999 entro il termine
perentorio di 60 giorni dalla pubblicazione della stessa nell’Albo Pretorio (o
quantomeno dall’emanazione del primo atto esecutivo di tale Delibera nei
confronti dell’affidatario del servizio, come per es. il primo contratto
stipulato con la Monteco o il primo pagamento del costo socio-ambientale
effettuato dalla Vereto da quanto l’1.7.2000 ha iniziato a svolgere il servizio
per conto dell’Unione dei Comuni resistente, da cui potesse evincersi la piena
conoscenza della stessa Del. G.C. n. 600/1999). Inoltre, va messo in rilievo che
non può costituire una deroga all’art. 10 L.R. n. 17/1993 (competenza della
Provincia in materia di costi di smaltimento) la circostanza secondo cui il
costo socio-ambientale di gestione della discarica non poteva nella specie
essere previsto nell’ambito degli Elaborati Tecnici (approvati con Del. G.P. n.
2400/1996), dal momento che tali Elaborati erano stati redatti prima
dell’istituzione del predetto costo socio-ambientale (introdotto dalla L.R. n.
13/1996), attesocchè l’aumento della tariffa a titolo di costo socio-ambientale
doveva in ogni caso (anche se qualificabile come un’integrazione successiva del
Piano Economico-finanziario) essere formalmente recepito dalla Giunta
Provinciale, così come previsto dal citato art. 10 L.R. n. 17/1999 (norma,
peraltro, che non determina in modo cogente i costi socio-ambientali nella
misura massima di £. 2 per ogni Kg. di rifiuto, ma permette la determinazione di
un costo socio-ambientale inferiore alla predetta misura massima: pertanto, la
Provincia di Lecce non era vincolata a recepire pedissequamente la Del. G.C. n.
600/1999), non essendo sufficiente al riguardo una mera comunicazione alla
Provincia della Del. G.C. n. 600/1999 (infatti, il silenzio serbato dalla
Provincia di Lecce su tale comunicazione, in mancanza di un’esplicita norma che
sancisce la configurazione giuridica di un silenzio assenso, non può avere alcun
valore significativo). Non può ritenersi condivisibile nemmeno l’eccezione di
inammissibilità, proposta dalla ricorrente e dal Comune di Ugento, per mancata
notifica del ricorso incidentale da parte della Vereto anche alla Provincia di
Lecce, dal momento che tale atto è stato emanato soltanto dal Comune di Ugento e
non ha partecipato minimamente alla sua formazione la Provincia di Lecce.
Comunque, considerata l’inefficacia della Del. G.C. n. 600/1999 e la conseguente
assenza di qualsiasi lesione da essa derivante, il ricorso incidentale, proposto
per il suo annullamento va dichiarato inammissibile per difetto di interesse,
dal momento che risulta inutile annullare un atto inefficace e privo di lesione.
Pertanto, dal credito vantato dalla ricorrente, relativo al periodo
1.1.2002-31.3.2002, vanno detratte le somme relative al costo socio-ambientale
di cui alla Del. G.C. n. 600/1999; mentre, per quanto riguarda la domanda
riconvenzionale, proposta dalla Cooperativa Vereto a r.l., volta ad ottenere la
restituzione delle somme, versate alla Monteco S.r.l. negli anni 2000 e 2001 a
titolo di contributo socio ambientale (somme quantificate in 21.000,00 Euro: cfr.
prospetti contabili e dichiarazione giurata allegati alla memoria del
3.10.2003), oltre interessi legali, va parimenti dichiarato il difetto di
giurisdizione, in quanto attiene, come sopra visto, ad un rapporto tra due
soggetti privati, rientrante nella competenza del Giudice Ordinario ex art. 33,
comma 2, lett. e), D.g.vo n. 80/1998.
Parimenti il secondo ricorso incidentale risulta inammissibile, dal momento che
la Cooperativa Vereto nell’impugnare la nota prot. n. 715 del 24.1.2003, con la
quale il Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nella Regione Puglia
rideterminava in via provvisoria la tariffa della discarica di cui è causa,
esorbita come sopra detto dalla controversia in esame (in quanto la
rideterminazione della tariffa non si riferisce al periodo 1.1.2002-31.3.2002
relativo al credito azionato dalla Monteco nei confronti dell’Unione dei Comuni
“Terra di Leuca”).
Anche per quanto riguarda la questione relativa all’accertamento, se i rifiuti
conferiti nel periodo 1.1.2002-31.3.2002 siano stati collocati nel II° o nel III°
lotto della discarica gestita dalla ricorrente (circostanza per la quale la
Cooperativa Vereto ha esibito 7 dichiarazioni sostitutive dell’atto di
notorietà, rilasciate da suoi autisti, attestanti il deposito nell’area di
pertinenza del II° lotto dei rifiuti conferiti fino al 30.6.2002), sussiste il
difetto di interesse della controinteressata Coop. Vereto, dal momento che, come
sopra visto, la tariffa applicabile è la stessa sia per il II° che per il III°
lotto della discarica. Comunque, anche se i rifiuti conferiti dall’1.1.2002 al
31.3.2002 fossero stati collocati nel II° lotto in eccedenza rispetto al
quantitativo complessivo di 279.934 mc. autorizzato dal punto 3 del dispositivo
della Del. G.P. n. 2400/1996 (circostanza negata dalla ricorrente), tale
contestazione riguarderebbe il rapporto tra la Vereto e la Monteco, non essendo
stata fatta propria dall’Unione dei Comuni “Terra di Leuca” sarebbe quindi
sottratta alla cognizione del Giudice Amministrativo.
Inoltre, va precisato che non risulta di ostacolo alla condanna dell’Unione dei
Comuni al pagamento nei confronti della ricorrente dei costi di smaltimento,
relativi ai rifiuti conferiti nel periodo 1.1.2002-31.3.2002, la clausola
contrattuale (art. 3 del contratto di conferimento dei servizi di raccolta e
trasporto dei rifiuti urbani per il periodo 1.1.2002-31.10.2005, stipulato il
21.2.2002 tra l’Unione dei Comuni resistente e la Vereto), con la quale la
Cooperativa Vereto si è obbligata a pagare il costo della discarica
(riconoscendo esplicitamente che tale costo è incluso nel canone), dal momento
che, come sopra esposto, sia l’art. 21, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997, sia l’art.
10, comma 2, L.R. n. 17/1993, contemplano un’obbligazione ex lege dei Comuni,
appartenenti al medesimo bacino di utenza, di sopportare i relativi costi di
smaltimento. Infatti, l’avvalersi da parte di un Ente Locale di un appaltatore
e/o di un privato concessionario per il servizio di raccolta e trasporto in
discarica dei rifiuti non esclude il permanere della titolarità del servizio
pubblico in capo all’Ente Locale e conseguentemente la riferibilità allo stesso
Ente Locale della funzione del servizio di smaltimento in discarica, a
prescindere dal regolamento economico del rapporto con l’appaltatore del
servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti in discarica, che pone a carico di
quest’ultimo il pagamento della tariffa di smaltimento, attesocchè trattasi di
disciplina contrattuale, cui si aggiunge l’obbligazione ex lege che vincola
l’Unione dei Comuni al gestore della discarica. Pertanto, tenuto conto che la
Cooperativa Vereto, sebbene invitata più volte dalla ricorrente, non ha
sottoscritto il contratto di servizio per lo smaltimento presso la discarica dei
rifiuti conferiti per conto dell’Unione dei Comuni “Terra di Leuca” e non ha
pagato le fatture emesse dalla Monteco per lo smaltimento dei rifiuti conferiti
nel periodo 31.1.2002-31.3.2002, risulta legittima la pretesa azionata con il
presente ricorso dalla ricorrente nei confronti dell’Unione dei Comuni “Terra di
Leuca”, volta ad ottenere il pagamento del servizio di smaltimento dei rifiuti
conferiti nel predetto periodo presso la discarica gestita dalla stessa
ricorrente.
Parimenti non costituisce un ostacolo alla condanna dell’Unione dei Comuni
“Terra di Leuca” al pagamento in favore della ricorrente del credito azionato il
protocollo di intesa, sottoscritto il 9.7.2002 presso la Prefettura di Lecce dal
Presidente dell’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”, dai Sindaci dei Comuni,
facenti parte dell’Unione, dalla Coop. Vereto e dalla ricorrente, attesocchè
tale atto disciplina il rapporto tra le parti successivamente all’1.4.2003,
sicchè a tale periodo si riferisce la frase contenuta nelle premesse del
predetto protocollo di intesa, secondo cui “il rapporto obbligatorio sussiste
giuridicamente tra la Monteco S.r.l. e la stessa Vereto, risultando ad esso del
tutto estranee le Amministrazioni Locali, obbligate esclusivamente alla
corresponsione del canone alla ditta Vereto”; tale frase, peraltro, ha una mera
portata ricognitiva dei rapporti esistenti, dovendo il carattere dispositivo
essere espresso con formule univoche, per cui in base ad essa non può dedursi
che la società ricorrente abbia rinunciato a recuperare il credito direttamente
nei confronti dell’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”.
Pertanto, da quanto sopra esposto risulta che in forza del combinato disposto di
cui all’art. 21, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997 ed all’art. 10, comma 2, L.R. n.
17/1993 (da considerare come disposizione normativa attuativa del citato art.
21, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997) sussiste un vincolo di solidarietà passiva ex
art. 1294 C.C. per la medesima prestazione tra l’Ente Locale ed il soggetto
gestore del servizio di raccolta e trasporto in discarica dei rifiuti urbani,
vincolo che permette alla ricorrente di chiedere il pagamento dell’intero debito
soltanto nei confronti dell’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”, restando
irrilevante il regolamento contrattuale tra la predetta Unione di Comuni e la
Cooperativa Vereto (il quale come sopra detto prevede l’obbligo di pagare i
costi di smaltimento esclusivamente a carico della suddetta Cooperativa), salvo
il regresso spettante all’Unione dei Comuni “Terra di Leuca” nei confronti della
Cooperativa Vereto. Tale vincolo di solidarietà passiva comporta la reiezione
della domanda dell’Unione dei Comuni resistente, affinché la Cooperativa Vereto
a r.l. “tenga indenne l’Unione dei Comuni da tutte le conseguenze
pregiudizievoli che potrebbero derivare dal presente giudizio”, attesocchè
l’azione della ricorrente risulta rivolta esclusivamente nei confronti
dell’Amministrazione resistente, la quale in forza delle norme sopra richiamate
risulta solidalmente tenuta alla soddisfazione del credito vantato dalla società
ricorrente, non ricorrendo nella specie neppure un’ipotesi di litisconsorzio
necessario. Quindi, tenuto conto che la società ricorrente ha provato il credito
della somma di 145.693,87 Euro con l’esibizione delle fatture, dell’estratto del
Registro IVA e delle bolle ecologiche sottoscritte dai Comuni facenti parte
dell’Unione dei Comuni “Terra di Leuca”, nonché ha dimostrato il versamento del
tributo ex art. 3, commi 24 e ss., L. n. 549/1995, cd. ecotassa (cfr. documenti
C1 e C2 allegati alla memoria del 19.9.2003) e tenuto conto che da tale somma
vanno, però, detratte le somme relative al costo socio-ambientale ex Del. G.C.
Comune di Ugento n. 600/1999 (in quanto inefficace), l’Unione dei Comuni “Terra
di Leuca” va condannata al pagamento nei confronti della Monteco S.r.l. della
somma di 145.693,87 Euro, meno la somma relativa al costo socio-ambientale nella
misura di £. 2 per ogni Kg. di rifiuto conferito ex Del. G.C. Comune di Ugento
n. 600/1999. Su tale somma (derivante dalla riduzione del costo socio-ambientale
di £. 2 per ogni Kg. di rifiuto, somma facilmente accertabile e perciò di pronta
liquidazione) spettano gli interessi legali con decorrenza dalle scadenze delle
singole fatture fino all’effettivo pagamento.
A quanto sopra consegue: 1) l’accoglimento parziale del ricorso principale e
conseguentemente la condanna dell’Unione di Comuni resistente al pagamento della
somma di 145.693,87 Euro, meno la somma relativa al costo socio-ambientale nella
misura di £. 2 per ogni Kg. di rifiuto conferito ex Del. G.C. Comune di Ugento
n. 600/1999, oltre interessi legali con decorrenza dalle scadenze delle singole
fatture fino all’effettivo pagamento; 2) l’inammissibilità per difetto di
giurisdizione della domanda di risarcimento del danno, proposta dalla
Cooperativa Vereto a r.l., a causa del presunto comportamento illecito della
ricorrente (chiusura della discarica in alcuni giorni e ritardo di oltre un’ora
per ogni giorno, “in quanto già prima dell’orario di apertura della discarica le
piattaforme sono già utilizzate dai mezzi della Monteco e delle società ad essa
collegate”); 3) l’inammissibilità per difetto di giurisdizione della domanda
riconvenzionale, proposta dalla Cooperativa Vereto a r.l., volta ad ottenere la
restituzione delle somme versate alla ricorrente negli anni 2000 e 2001 a titolo
di contributo socio-ambientale; 4) l’inefficacia giuridica della Del. G.C.
Comune di Ugento n. 600/1999; 5) l’inammissibilità per difetto di interesse dei
due ricorsi incidentali, proposti dalla Coop. Vereto a r.l..
Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti
delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce, così
decide:
1) accoglie in parte il ricorso principale;
2) dichiara inammissibili per difetto di giurisdizione le domande
riconvenzionali;
3) dichiara inammissibili i ricorsi incidentali.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita ad opera dell'autorità
amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 12.11.2003.
Antonio Cavallari – Presidente
Pasquale Mastrantuono – Estensore.
1) Rifiuti – Discarica – Gestore privato – Domanda di condanna di un Unione di Comuni al pagamento delle somme di smaltimento – Giurisdizione – Giudice amministrativo – Sussistenza – Art. 33 c. 2, lett. b) D. lgs. 80/98 - Controversie tra amministrazioni pubbliche e gestori di pubblici servizi – Gestore di un impianto di smaltimento – Servizio pubblico – Rientra – Ratio. La domanda del gestore della discarica volta ad ottenere la condanna dell’Ente Locale al pagamento della somma per lo smaltimento dei rifiuti prodotti e conferiti in discarica dallo stesso Ente Locale, spetta alla cognizione del Giudice Amministrativo, in forza dell’art. 33, comma 2, lett. b), D.Lg.vo n. 80/1998 (come modificato dall’art. 7 L. n. 205/2000), il quale devolve alla giurisdizione del G.A. tutte le controversie “tra le amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici servizi”. Il gestore di un impianto di smaltimento rientra infatti nel concetto di servizio pubblico, dal momento che, ai sensi dell’art. 10 L.R. Puglia n. 17/1993, è tenuto a rendere disponibile l’impianto a tutti gli utenti compresi nel relativo bacino di utenza, praticando le medesime tariffe di smaltimento, e non può procedere alla chiusura della discarica senza il nulla-osta della Provincia. Tutte le attività connesse alla materia dei rifiuti (raccolta, trasporto, recupero, smaltimento e controllo di tali operazioni) costituiscono fasi o vicende di un solo servizio pubblico, che va considerato unitariamente, per cui non può logicamente attribuirsi la qualificazione di servizio pubblico soltanto ad alcune delle predette attività, attesocchè il carattere unitario del servizio rifiuti costringe l’interprete a considerare come servizio pubblico tutte le attività ad esso inerenti e perciò anche il segmento finale dell’attività di smaltimento, effettuata da un gestore privato di una discarica. Pres. Cavallari, Est. Mastrantuono – Monteco s.r.l. (Avv. Dello Preite) c. Unione dei Comuni “Terre di Leuca” (Avv. Daloiso) Coop. Vereto a r.l. (Avv.ti Sansone e Sansone), Commissario delegato per l’Emergenza Ambientale in pugllia (Avv. Stato) e Comune di Ugento (Avv. Scarcia) - T.A.R. PUGLIA, Lecce, Sez. II – 19/01/2004, n. 626
2) Rifiuti – Servizio di raccolta e trasporto in discarica dei rifiuti solidi urbani – Affidamento del servizio ad un privato concessionario – Oneri relativi all’attività di smaltimento - Vincolo di solidarietà passiva tra ente locale e soggetto gestore – Sussistenza. In forza del combinato disposto di cui all’art. 21, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997 ed all’art. 10, comma 2, L.R. n. 17/1993 (da considerare come disposizione normativa attuativa del citato art. 21, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997) sussiste un vincolo di solidarietà passiva ex art. 1294 C.C. tra l’Ente Locale ed il soggetto gestore del servizio di raccolta e trasporto in discarica dei rifiuti urbani, relativamente al pagamento degli oneri relativi all’attività di smaltimento ex art. 10, comma 1, D.Lg.vo n. 22/1997. L’avvalersi da parte di un Ente Locale di un appaltatore e/o di un privato concessionario per il servizio di raccolta e trasporto in discarica dei rifiuti non esclude il permanere della titolarità del servizio pubblico in capo all’Ente Locale e conseguentemente la riferibilità allo stesso Ente Locale della funzione del servizio di smaltimento in discarica, a prescindere dal regolamento economico del rapporto con l’appaltatore del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti in discarica. Pertanto, risulta legittima la pretesa azionata nei confronti dell’Ente Locale, volta ad ottenere il pagamento del servizio di smaltimento dei rifiuti conferiti nel predetto periodo presso la discarica gestita dalla ricorrente, salvo il regresso spettante all’Ente Locale nei confronti dell’appaltatore / privato concessionario. Pres. Cavallari, Est. Mastrantuono – Monteco s.r.l. (Avv. Dello Preite) c. Unione dei Comuni “Terre di Leuca” (Avv. Daloiso) Coop. Vereto a r.l. (Avv.ti Sansone e Sansone), Commissario delegato per l’Emergenza Ambientale in pugllia (Avv. Stato) e Comune di Ugento (Avv. Scarcia) - T.A.R. PUGLIA, Lecce, Sez. II – 19/01/2004, n. 626
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