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Legislazione Giurisprudenza Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
T.A.R. VENETO, Sezione I - 15 marzo 2004, sentenza n. 680
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Ric. n. 293/2003
Sent. n. 680/04
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER
IL VENETO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima Sezione, con
l’intervento dei signori magistrati:
Stefano Baccarini Presidente
Angelo De Zotti Consigliere, estensore
Angelo Gabbricci Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 293/2003 proposto da:
COMUNE di NOVE (VI), COMUNE di SANDRIGO (VI), COMUNE di MONTECCHIO PRECALCINO
(VI), tutti in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, COMITATO
INTERPROVINCIALE per l'ALTERNATIVA all'APV, COMITATO CASSOLA, COMITATO PRO
VILLORBA ONLUS, LEGA AMBIENTE VENETO, ASSOCIAZIONE DIFESA AMBIENTE VEDELAGO,
COMITATO POPOLARE per la VERIFICA della COMPATIBILITA' AMBIENTALE della "INTERNATIONAL
FOAM ITALIA S.p.A.", tutti in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore, GUIDOLIN GUIDO, SCOTTON GIOVANNI, PICCOLOTTO GIUSEPPE, BORDIGNON NILLO,
FERRERO IMERIO, BATTAGLIA AGOSTINO, PAROLIN ANTONIO, CANIL DINO, BIZZOTTO
ROBERTO, GEREMIA GIORGIO, GATTO PIETRO, DE BORTOLI EMILIA, GAMBA ORESTE,
CHIMINAZZO LUCIANO, FANNA PAOLO e la SOCIETA' LE COLOMBERE S.r.l., in persona
del legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi dagli
avvocati Giandomenico Falcon, Cesare Janna e Dora Venturi, con elezione di
domicilio presso lo studio di quest'ultimo, in Venezia - San Marco n. 941;
contro
la REGIONE del VENETO, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Domenichelli e Romano
Morra, con domicilio presso la sede della Giunta Regionale, in Venezia - Palazzo
Baldi Dorsoduro n. 3901;
e nei confronti
della SOCIETA' PEDEMONTANA VENETA S.p.A., in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.to Benedetto Giovanni Carbone, con
elezione di domicilio presso lo studio dell'avv.to Paolo Pettinelli in Venezia,
Santa Croce n. 466/G;
e con l'intervento ad adiuvandum
del COMUNE di DUEVILLE (VI), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dagli avvocati Enrico e Francesco Vettori, con elezione di domicilio
presso lo studio dell'avvocato Dora Venturi, in Venezia - San Marco n. 941;
della Società EUROPOL
VERI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dall'avvocato Ivone Cacciavillani, con domicilio presso la Segreteria del
T.A.R., ai sensi dell'art. 35 RD. 26.6.1924 n. 1054;
per l'annullamento
previa sospensione dell'esecuzione:
1) della delibera della Giunta della Regione Veneto n. 1792 del 5 luglio 2002;
2) della delibera della Giunta della Regione Veneto n. 3095 del 29 ottobre 2002;
3) della delibera della Giunta della Regione Veneto n. 3096 del 29 ottobre 2002;
4) nonché di ogni atto annesso, connesso o presupposto.
visto il ricorso notificato il 31.1.2003 e depositato il 13.2.2003;
vista l’integrazione del contraddittorio notificata il 2.4.2003 e i documenti e
le memorie;
visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto, depositato il
24.2.2003 con i documenti e la successiva memoria;
visto l’atto di costituzione in giudizio della Pedemontana S.p.a., depositato il
21.2.2003 e le successive memorie;
visto l’atto di intervento del Comune di Dueville, depositato il 22.5.2003 e
della ditta Europolveri S.p.a., depositato il 25.3.2003;
visti gli atti tutti della causa;
uditi nella pubblica udienza del 10 luglio 2003 (relatore il consigliere Angelo
De Zotti) gli avvocati: Falcon e Janna per la parte ricorrente, Domenichelli e
De Salvia per la Regione Veneto, Strano, in sostituzione di Carbone, per la
Pedemontana S.p.a., Cacciavillani per la S.p.a. Europolveri e Vettori per il
Comune di Dueville;
ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Il presente ricorso investe le delibere della Regione Veneto riguardanti la
realizzazione del progetto presentato dalla Società Pedemontana Veneta, relativo
alla c.d. "Superstrada pedemontana", destinata ad attraversare la zona omonima
collegando la provincia di Vicenza con quella di Treviso.
La ricostruzione della complessa vicenda della realizzazione dell’infrastruttura
viaria di cui si controverte, riportata nel ricorso introduttivo in maniera
estremamente dettagliata, appare solo in parte rilevante ai fini della
conoscenza dei fatti pertinenti alla causa.
Questi vengono quindi riportati con la premessa storica, ma in sintesi e nella
sola misura utile a ricollegare le vicende più recenti al c.d. antefatto.
Il problema della circolazione nell'area pedemontana, già acuto alla fine degli
anni '80, aveva indotto sin dai primi anni ‘90 il Consiglio regionale ad
inserire l’opera nel Piano regionale dei trasporti, che prevedeva il
potenziamento dell'itinerario Montebello- Valico di Priabona-Malo-
Thiene-Bassano-Montebelluna-Ponte della Priula, con la realizzazione di una
infrastruttura con le caratteristiche di una superstrada.
Nel 1987 l’ANAS predispose un primo progetto relativo alla tratta
Montebelluna-Ponte della Priula che non ebbe però seguito.
Nel 1996 per ragioni legate alla migliore possibilità di finanziamento, prese
corpo la soluzione c.d. autostradale: in quell’occasione vennero presi in
considerazione due tracciati alternativi, denominati rispettivamente "tracciato
rosso"e "tracciato blu" (corrispondenti alla "soluzione bassa” ed alla
"soluzione alta").
In particolare, mentre la soluzione bassa (quella a sud), più corta di circa 15
chilometri prevedeva, agli effetti della gestione, un sistema di esazione dei
pedaggi di tipo "chiuso" e richiedeva alcuni caselli soltanto in corrispondenza
delle interconnessioni con la viabilità ordinaria (entrata-uscita dal sistema
autostradale), la soluzione alta avrebbe dovuto portare a concepire, agli
effetti dell'esazione, un'autostrada di tipo "misto", con tratte "a libera
percorrenza" e tratte "controllate".
Anche quel progetto non ebbe però seguito, per il dissenso delle amministrazioni
locali coinvolte.
La progettazione della soluzione di tipo autostradale tornò in auge con la l. 23
dicembre 1998, n. 448, (legge finanziaria 1999) che destinava (art. 50, comma 1,
lett. g) un finanziamento di 40 miliardi di lire, "quale limite di impegno
quindicennale" per la "costruzione dell'autostrada Pedemontana Veneta con
priorità relativamente al tratto dall'autostrada A31 tra Dueville (Vicenza) e
Thiene (Vicenza) all'autostrada A27, tra Treviso e Spresiano (Treviso)".
La successiva legge n. 144/1999 introdusse una specifica procedura di
progettazione, affidata alla competenza dell'ANAS, e stabilì che la
realizzazione avvenisse mediante l'affidamento di concessione di costruzione e
gestione, previa verifica della sostenibilità economica e finanziaria; la legge
prescriveva inoltre che l'ANAS al fine di accelerare la realizzazione
dell'opera, avrebbe predisposto "la progettazione definitiva relativa
all'ammodernamento ed all'adeguamento delle tratte autostradali e al loro
inserimento paesaggistico, nonché all'attuazione di opere per la mitigazione
ambientale, per le quali tratte ed opere non sia già stato affidato ovvero sia
in corso di affidamento, alla data di entrata in vigore della presente legge,
l'incarico di progettazione esecutiva" e che, positivamente valutata la
sostenibilità economica, finanziaria e tecnica, il Ministero dei LL.PP. avrebbe
impartito " le disposizioni necessarie affinché l'ANAS bandisca ... la gara per
l'affidamento della concessione di costruzione e gestione dell'autostrada
Pedemontana Veneta" .
In attuazione di tali norme, nel giugno del 1999, l'ANAS bandì una licitazione
privata, a seguito della quale la Società Bonifica s.p.a. veniva incaricata
della progettazione definitiva.
L'incarico venne concluso nel 2000, con un progetto che prevedeva la
realizzazione di 3 barriere per il cui attraversamento era previsto un pedaggio
fisso di lire 2.000 mentre tutti i tratti intermedi, con relative entrate ed
uscite erano aperti alla libera percorrenza degli utenti.
Ciononostante, anche il progetto definitivo predisposto dalla Società Bonifica
non incontrò il consenso delle realtà locali ed anzi venne posta nuovamente in
discussione la natura “autostradale” dell'opera.
Di tanto prese atto anche il legislatore che, con l'art. 145, comma 75, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 affidò ad una conferenza di servizi da convocarsi
da parte del Ministero dei LL.PP. (con la partecipazione del Ministero
dell'ambiente, della Regione Veneto, degli enti locali e degli altri enti e
soggetti pubblici interessati) il compito di scegliere entro il 31 marzo 2001 se
realizzare l'infrastruttura in questione come "autostrada” o piuttosto come
"superstrada" (sia pure, per le esigenze stesse dell'affidamento dell'opera in
concessione di costruzione e gestione, ancora a pedaggio); per evitare
lungaggini la stessa disposizione prevedeva che, qualora entro il termine
indicato non si fosse provveduto alla scelta della superstrada, sarebbe ripresa
"la procedura di cui all'articolo 10 della legge 17 maggio 1999, n. 144".
La Conferenza di Servizi si svolse a Castelfranco Veneto il 30 marzo 2001 e si
concluse con l'opzione a favore della realizzazione di una infrastruttura avente
tipologia superstradale.
Il primo atto della nuova fase fu il cosiddetto "Accordo quadro tra la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti e la Regione Veneto per le infrastrutture nella Regione Veneto" del 9
agosto 2001 con il quale la Regione Veneto, si impegnava ad attivare le
procedure per la realizzazione della superstrada ed il Governo a far trasferire
il finanziamento recato dalla legge 446/98 alla stessa Regione.
Nello stesso anno intervenne infatti la legge n. 448/2001, a termini della quale
"il limite di impegno quindicennale, di cui all'art. 50, comma l, lettera g),
della legge n. 448 del 1998, per la costruzione della superstrada a pedaggio
Pedemontana Veneta, è assegnato alla Regione Veneto".
Il seguito delle vicende conduce agli atti impugnati con il presente ricorso.
In data 19 giugno 2002 è stata costituita tra alcune concessionarie autostradali
(Autostrade - Concessioni e Costruzioni Autostrade S.p.A., Società delle
Autostrade di Brescia, Verona, Vicenza e Padova S.p.a. e Società per Azioni
Autovie Venete) ed Istituti di Credito (Banca Antoniana Popolare Veneta S.p.A.,
Cardine Finanziaria S.p.A. e Cariverona Banca S.p.A.) la Società Pedemontana
Veneta S.p.A. (in prosieguo semplicemente "Pedemontana") allo scopo di
rispondere alla sollecitazione bandita dalla Regione Veneto e, conseguentemente,
di presentare una proposta di progetto di finanza, ai sensi dell'art. 37 bis e
segg. della L. n. 109 del 1994 e successive modifiche, per la realizzazione e la
gestione della superstrada a pedaggio “Pedemontana Veneta” di collegamento tra
la A31 e la A27.
Tale intervento è stato, infatti, inserito nell'ambito del programma nazionale
della infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi di
carattere strategico e di preminente interesse nazionale con deliberazione del
Comitato Interministeriale per la programmazione economica n. 121 del 21.12.2001
ai sensi dell'art. 1, comma 1 della L. n. 443/2001 e pertanto soddisfa le
condizioni di legge per l'attuazione secondo le procedure della c.d. finanza di
progetto. Con nota n. 7126 del 28.03.2002, il Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti ha, inoltre emanato una circolare attuativa della L. n. 443/2001,
contenente specifiche indicazioni circa gli interventi remissibili in
concessione e circa la preferenza da accordarsi alla soluzione di sollecitare,
per tali opere, con appositi avvisi, proposte di finanza di progetto ai sensi
dell'art. 37 bis e seguenti della L. n. 109/94.
In ossequio a tale direttiva la Regione del Veneto, con risoluzione n. 3016 del
2.5.2002, ha individuato, tra le altre, la Pedemontana, come opera per la cui
realizzazione sarebbe stato possibile attivare la procedura di finanza di
progetto.
A tale sollecitazione hanno, perciò, risposto gli indicati enti promotori della
Società Pedemontana Veneta S.p.A. che, tramite tale soggetto costituito all'uopo
il 19.06.2002, hanno presentato, in data 28.6.2002, una proposta ai sensi del
citato art. 37 bis della L. n. 109/94 di progettazione, realizzazione e gestione
della superstrada a pedaggio Pedemontana Veneta, allegando la relativa
documentazione tecnica ed amministrativa.
Recepita la proposta, che è stata l'unica per l'intervento, la Giunta Regionale
del Veneto, con delibera n. 1792 del 5.7.2002 - primo dei provvedimenti
impugnati - ha istituito una Commissione al fine di valutare la relativa
ammissibilità, esaminare la documentazione di corredo pervenuta ed esperire le
eventuali successive fasi della procedura di project financing, in conformità a
quanto stabilito dagli artt. 37 bis e segg. della L. 109/94.
La Commissione, all'esito di una prima istruttoria, ha ritenuto di formulare
talune osservazioni e richieste di integrazione a seguito delle quali, in data
9.10.2002, la società Pedemontana ha aggiornato la propria originaria proposta,
tenendo conto della normativa intervenuta, nelle more, sia a livello nazionale,
con l'introduzione della L. 166/02 recante "Disposizioni in materia di
infrastrutture e trasporti", sia a livello regionale con l'adozione della L.R.
9.8.2002 n. 15 che ha previsto, tra l'altro, specifiche norme in materia di
rilascio di concessione per strade regionali a pedaggio.
Il progetto è stato successivamente esaminato e valutato anche attraverso
1'acquisizione del parere rilasciato dal Nucleo di valutazione degli
investimenti e, relativamente a detta fase, si è concluso con l'adozione da
parte della Giunta Regionale della Delibera n. 3095 del 29.10.2002.
Con tale delibera l’amministrazione regionale ha recepito e fatte proprie le
valutazioni espresse in sede di Commissione ed ha conseguentemente individuato,
ai sensi dell'art. 37 ter L. 109/94, le condizioni di pubblico interesse e di
praticabilità della proposta della Società Pedemontana con specifico riguardo
alla relativa fattibilità tecnica, economica, temporale, gestionale e
finanziaria e quindi sotto i molteplici e concorrenti profili stabiliti dalla
legge richiamata.
Infine con la delibera della G.R. n. 3096 del 29.10.2002 è stata indetta la gara
di concessione di cui all'art. 37 quater della L. 109/94 ed approvato il
conseguente bando di gara di licitazione privata per l'individuazione dei
soggetti competitori nell'aggiudicazione della concessione relativa alla
progettazione definitiva ed esecutiva, costruzione e gestione della superstrada.
Avverso tale indizione di gara e le due delibere precedenti sono insorti i
ricorrenti (si tratta di 4 amministrazioni comunali interessate dal progetto
dell’infrastruttura, compreso l’interveniente Comune di Dueville, di sette
comitati ambientalisti di varia estrazione e di sedici cittadini che agiscono ex
art. 9 d. lgs. 267/2000) che ne deducono l’illegittimità e ne chiedono
l’annullamento con vittoria di spese per i seguenti motivi:
1) incompetenza e violazione dell'art. 10 della L. n. 144/1999; violazione sotto
un primo profilo dell’art. 37 bis e seguenti della L. n. 109/1994.
Si assume che le deliberazioni regionali impugnate sono illegittime per il vizio
di incompetenza e, segnatamente, per violazione dell'art. 10 della L. n.
144/1999 che ha riservato allo Stato, tramite l'A.N.A.S., ogni attribuzione in
merito ai procedimenti finalizzati alla costruzione della Pedemontana Veneta;
che gli stessi vizi si manifestano anche sotto un ulteriore profilo, giacché
l’art. 10 della L. n. 144/1999 ha dettato specifiche norme anche quanto alla
progettazione dell'opera in questione, stabilendo che i progetti debbano essere
"predisposti a cura dell'ANAS" e che debbano essere posti a base della gara, ed
altresì che essi "formano parte integrante dell'oggetto della concessione di
costruzione e di gestione e devono di conseguenza essere fatti propri dal
soggetto aggiudicatario della gara; che pertanto, non può essere consentito il
ricorso alla procedura di cui agli arti. 37 bis e seguenti della L. n. 109/1994,
che postula, quale suo elemento essenziale, la predisposizione e presentazione
del progetto preliminare da parte del promotore; che dovendo la progettazione
essere predisposta a cura dell'ANAS e, posta a base della gara, risulta esclusa
la possibilità di fare ricorso alla procedura degli artt. 37 bis e seguenti
della L. n. 109/1994, nella quale, invece, il progetto preliminare è predisposto
dal promotore ed è esso stesso posto a base della gara di cui all'art. 37 quater
della L. n. 109/1994.
2) violazione degli artt. 37 bis, 37 ter e 37 quater della L. n. 109/1994.
Si sostiene che la procedura di approvazione del progetto è inficiata anche
dalla violazione delle specifiche disposizioni in epigrafe; che in particolare
l'art. 37 bis della L. n. 109/1994, nel testo vigente prima della modificazione
apportata con l'art. 7 della L. n. 166/2002 prevede che la proposta del
promotore può e deve essere presentata, al fine di poter essere valutata e dare
luogo alla procedura prevista dai successivi articoli, "entro il 30 giugno di
ogni anno"; che nel caso in questione il termine non è stato rispettato in
quanto la proposta, all’atto della presentazione (28 giugno 2002) proveniva da
una società priva di personalità giuridica che non poteva qualificarsi
promotore; che tale proposta è stata successivamente sostituita in data 9
ottobre 2002 ed è su di essa che sono state individuate le condizioni di
pubblico interesse ai sensi dell’art. 37 ter; che conseguentemente la proposta
del promotore è stata valutata a termine scaduto in violazione dell’art. 37 bis.
3) violazione dell’art. 37 ter della legge della L. n. 109/1994, eccesso di
potere per difetto di motivazione; illegittimità derivata.
Si sostiene che in forza dell’art. 37 le amministrazioni aggiudicatrici sono
tenute ad effettuare un’espressa verifica della fattibilità delle proposte
pervenute e che tale verifica non è contenuta nel provvedimento regionale che
individua le condizioni di pubblico interesse della proposta approvata, con la
conseguenza che è illegittima, in via derivata, anche la successiva delibera n.
3096 del 29 ottobre 2002 di indizione della gara, che trova nella prima il suo
presupposto.
4) violazione dell’art. 37 ter della legge della L. n. 109/1994; eccesso di
potere per difetto di motivazione; illegittimità derivata.
Si sostiene che nel parere rilasciato dal Nucleo regionale di valutazione e
verifica degli investimenti, allegato alla delibera n. 3095, vengono formulate
specifiche e dettagliate critiche e valutazioni negative sulla proposta del
promotore, tra cui, in particolare, la mancata soluzione dei problemi relativi
alle "interconnessioni con la viabilità. ordinaria interessata” e, quindi, dal
punto di vista tecnico-funzionale, si individuano puntualmente "incongruità di
tracciato" preoccupanti situazioni di "criticità", motivi di "indeterminatezza",
che possono anche avere "riflessi sulla certezza della spesa e specifiche
soluzioni progettuali non condivisibili per le quali si suggerisce la ricerca di
soluzioni alternative; che tale parere richiamato nella deliberazione n. 3095 e
ad essa allegato "quale sua parte integrante" non spiega in alcun modo perché,
nonostante tutte le valutazioni negative o, quanto meno, fortemente critiche in
esso formulate, sia stata adottata la pronuncia favorevole di cui all'art. 37
ter, in ordine all'individuazione delle "condizioni di pubblico interesse"; che
la Giunta Regionale avrebbe dovuto, per contro, precisare le ragioni per le
quali potevano superarsi le critiche e le valutazioni negative del parere; che
anche su questo punto manca qualsivoglia motivazione nella deliberazione n. 3095
del 29.10.2002 della Giunta Regionale del Veneto.
5) violazione delle norme sulla V.I.A. e segnatamente. della Direttiva
85/337/CEE del 27.6.1985 (come modificata dalla direttiva 97/11/CE), dell'art. 6
della L. n. 349/1986; del D.P.C.M. n.. 377/1998, dell'art. 40 della L. n.
146/1994, del D.P.R. 12.4.l996, della L.R. n. 10/1999.
Si sostiene che l’opera, in forza delle norme in epigrafe, è soggetta alla
valutazione di impatto ambientale, e che la VIA deve precedere l'avvio del
procedimento volto all'assegnazione, in appalto o in concessione, della
realizzazione dell'opera pubblica; che l’amministrazione non ha compiuto tale
valutazione né ha verificato la sua necessità prima dell’adozione delle delibere
con cui ha autorizzato l’esperimento della gara; che la necessità della V.I.A.
risulta in maniera esplicita dalle disposizioni del D.Lgs. 190/2002 che prevede
che essa sia compiuta e conclusa prima dell’affidamento dell’opera, anche con
riferimento alla gara ex art. 37 quater della legge 109/94.
6) violazione del principio della necessità della copertura finanziaria, in
relazione anche all'art. 97 Cost. e all'art. 188 del trattato istitutivo della
C.E..
Si sostiene che all’atto dell’indizione della gara, avvenuta con la
deliberazione impugnata n. 3096 del 29.10.2002 della Giunta Regionale, mancava,
quanto alla spesa a carico della Regione, la copertura finanziaria per la
cospicua somma di 216 milioni di euro; che la delibera è quindi viziata per la
violazione del fondamentale principio di sana e corretta finanza pubblica che
prescrive la copertura finanziaria delle spese programmate.
7) violazione degli articoli 3, 8 e 10 del D. Lgs. n. 190/2002.
Si sostiene che all’atto dell’adozione delle deliberazioni della Giunta
Regionale n. 3095 e n. 3096 del 29.10.2002, di individuazione del pubblico
interesse della proposta del promotore e di indizione della gara, già era
entrato in vigore, sin dal 10.9.2002, il D. Lgs. n. 190/2002; che tale
disciplina riguarda le infrastrutture strategiche di preminente interesse
nazionale individuate a mezzo del programma di cui al comma 1 dell'art. 1 della
L. 21.12.2001, n. 443; che il primo programma è stato approvato dal C.I.P.E. con
provvedimento del 21.12.2001 e ricomprende anche la Pedemontana Veneta; che
pertanto per la medesima opera deve farsi applicazione della specifica
disciplina dell'art. 8 del d. lgs. 190/2002 che demanda al C.I.P.E. la
valutazione e l'approvazione della proposta del promotore "nei modi e tempi di
cui all'art. 3" e, dunque, anche con l'accertamento della compatibilità
ambientale della proposta e prevede, al comma 5, che la gara di cui all'art. 37
quater della L. n. 109/1994 debba essere bandita solamente dopo l'approvazione
del progetto preliminare da parte del C.I.P.E. e che la stessa gara sia regolata
dall'art. 10; che la censura trova conferma nel caso in cui la Regione intenda
invocare il più ampio termine per la presentazione delle proposte dei promotori
introdotto con la modificazione dell'art. 37 bis della L. n. 109/1994 apportata
dalla L. 1.8.2002, n. 146 per sottrarsi al secondo motivo con cui viene
denunciato il superamento del termine del 30 giugno per la presentazione del
progetto.
8) violazione dell'art. 37 quater della L. n. 109/1994.
Si sostiene che il promotore non ha versato le cauzioni previste dall'art. 37
quater, comma secondo, della L. n. 109/1994 prima dell’indizione della gara.
9) violazione dell'art. 50 comma 1^ lett. g) della L. n. 144/1998.
Si sostiene che la norma in epigrafe aveva previsto che l’opera, pur se
progettata come autostrada, dovesse avere tratti aperti alla libera percorrenza
del traffico locale mentre tale requisito non risulta rispettato nella proposta
del promotore, in quanto nessun tratto è aperto alla percorrenza del traffico
locale; che anche limitando il concetto di traffico locale a quello dei
residenti tale requisito difetterebbe, in quanto, per costoro, è stato previsto
unicamente un periodo di esenzione dal pagamento del pedaggio per i percorsi
aventi raggio inferiore a 15 chilometri dal casello del comune di residenza.
10) violazione della L. 23 dicembre 2000. n. 388 art. 154 comma 75 ed eccesso di
potere in relazione alla mancata attuazione ed al travisamento della scelta
della realizzazione di un'opera di tipo superstradale.
Si sostiene che la norma in epigrafe ha affidato ad un'apposita Conferenza di
servizi la facoltà di optare per la realizzazione di una superstrada in luogo
della prevista autostrada e che tale opzione venne esercitata nella conferenza
di servizi tenutasi a Castelfranco Veneto il 30 marzo 2001; che il progetto che
la Regione ha approvato ed intende realizzare conserva invece le caratteristiche
sostanziali di un’autostrada, in quanto si tratta dello stesso progetto già
elaborato a suo tempo dalla società Bonifica per conto dell’A.N.A.S. con
limitatissime e marginali modifiche e che prevedeva l’eliminazione di tratti a
libera percorrenza e l’aggiunta dei caselli a tutti gli svincoli; che in tale
contesto la denominazione di superstrada si risolve in una mera e surrettizia
classificazione di superstrada per un’opera che ha le caratteristiche
sostanziali e la funzione di una autostrada.
11) eccesso di potere per difetto istruttorio per aver localizzato il tracciato
nella parte alta, senza aver considerato ipotesi alternative e comunque carenza
di motivazione sulla scelta effettuata.
Si sostiene che già nel 1996 la società Autovie Venete spa aveva posto in dubbio
che il c.d. "tracciato alto" fosse il migliore per la realizzazione dell'opera,
rilevando che per un collegamento di tipo "chiuso" (cioè del tipo che ora si
propone di realizzare) il tracciato più idoneo era invece quello "basso", che
pur partendo anch'esso da Dueville e terminando nello stesso punto del tracciato
alto, si sviluppa più a sud di qualche chilometro; che, nel determinare
l'interesse pubblico della proposta, la Regione Veneto avrebbe dovuto
riesaminare la problematica connessa ed arrivare ad una ponderata conclusione,
considerando, oltre ai fattori puramente stradali, anche altre importanti
variabili quali la lunghezza, i costi di realizzazione, l'impatto sugli abitati
e gli edifici, nonché l'impatto ambientale; che la scelta operata evidenzia
quindi un palese difetto di istruttoria e di motivazione.
12) eccesso di potere per incongruenza progettuale in relazione all’utilizzo nel
sistema chiuso di parti vitali della viabilità ordinaria senza sostituzione
funzionale.
Si sostiene che pur essendo l’utilizzo dei sedimi stradali esistenti previsto
dalla legge 448/1998, tale soluzione si collocava, allora, nella logica del
progetto aperto al traffico locale, mentre, in un progetto chiuso, la soluzione
sottrae tratti di tessuto viario all’uso generale e comporta la perdita di
funzionalità della viabilità residua; che il caso più evidente riguarda
l’interruzione della circonvallazione di Bassano del Grappa e di Nove, che
laddove il progetto attuale fosse realizzato, perderebbero un fondamentale
anello viario di collegamento; che inoltre altre numerose incongruenze
progettuali sono state evidenziate dal nucleo di valutazione regionale nel
proprio parere senza che ciò abbia comportato alcuna, sia pur piccola modifica
del progetto o la sua parziale riconsiderazione.
13) violazione dei vincoli a tutela dei beni storico artistico e della l.r.
61/85 ed eccesso di potere in relazione alla collocazione del tracciato
dell’infrastruttura a ridosso di immobili vincolati.
Si sostiene che i provvedimenti impugnati sono illegittimi in quanto, recependo
acriticamente il progetto della società proponente, approvano la realizzazione
dell’opera in prossimità di un immobile (villa Venturali Fanna) vincolato dal
Ministero dei beni culturali; che in molti altri casi, peraltro, la
progettazione dell’opera dimostra una complessiva noncuranza dei valori propri
del territorio, senza tener conto delle norme che impongono distanze di rispetto
dai confini degli edifici vincolati e delle loro pertinenze e delle aree a
parco.
In data 21.2.2003 e 24.2.2003 si sono costituiti in giudizio la Società
Pedemontana Veneta s.p.a e la Regione Veneto, le quali hanno eccepito
preliminarmente l’inammissibilità del ricorso e nel merito la sua infondatezza
chiedendone la reiezione con vittoria di spese.
Con provvedimento del 26 febbraio 2003 il Tribunale ha ordinato ai ricorrenti,
per quanto di ragione, di integrare il contraddittorio nei confronti delle
amministrazioni comunali e provinciali nella cui circoscrizione risiedono coloro
i quali agiscono ai sensi dell’art. 9 del D. Lgs. n. 267/2000.
All’udienza del 10 luglio 2003, previa audizione dei difensori delle parti, la
causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità del
ricorso dedotta dalle parti resistenti nel presupposto che nessuno dei
ricorrenti disponga di legittimazione e, in subordine, di interesse
all’annullamento degli atti impugnati.
1.1. Tale eccezione peraltro non è opponibile ai Comuni ricorrenti, i quali sono
coinvolti dalla realizzazione del progetto dell’opera che interessa il loro
territorio e sono, in quanto tali, certamente legittimati ad impugnare gli atti
del procedimento di approvazione dell’infrastruttura viaria, ritenendo l’opera
in contrasto con gli interessi della collettività locale di cui sono enti
esponenziali.
Parimenti ammissibile è la legittimazione speciale dei cittadini abitanti nei
comuni interessati dal progetto, che agiscono ai sensi dell’art. 9 co. 1^ del
d.lgs. 267/2000, e delle associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi
dell’art. 13 della legge 349/1986, che fanno valere interessi di natura
ambientale e territoriale con censure pertinenti alla lesione di detti
interessi.
1.2. Vanno invece dichiarati privi di legittimazione i Comitati spontanei
costituiti in funzione della opposizione alla realizzazione del progetto, che
non sono abilitati ad azionare interessi di cui non sono soggetti esponenziali
né in generale né rispetto ai singoli che aderiscono alla compagine associativa
costituita in opposizione al progetto.
Il ricorso va quindi dichiarato inammissibile nei confronti del Comitato
interprovinciale per l’alternativa all’APV, del Comitato di Cassola, del
Comitato pro Villorba Onlus, dell’Associazione difesa ambientale di Vedelago e
del Comitato popolare per la verifica della compatibilità ambientale della
“International Foam Italia s.p.a.”.
1.3. Quanto al generale difetto di interesse dedotto in base al rilievo che gli
atti impugnati attengono, allo stato, solo alla fase di approvazione di un
progetto di finanza ed alla sua messa in gara e dunque sono meramente
propedeutici alla successiva e definitiva individuazione dell’opera, che non è
oggetto di impugnativa, il Collegio rileva che tale obiezione è proponibile solo
nei confronti di coloro che agiscono nella veste di proprietari di aree ancora
virtualmente coinvolte dalla progettazione preliminare dell’opera ma non nei
confronti dei soggetti che avversano il progetto di costruzione della strada in
quanto titolari di interessi collettivi già concretamente compromessi
dall’approvazione del progetto e dall’avvio della fase di realizzazione
dell’opera pubblica nella forma del project financing, ossia in conformità al
progetto del promotore salvo limitate modifiche eventualmente introdotte sulla
base delle determinazioni delle amministrazioni aggiudicatrici in sede di gara.
Né rileva la circostanza che dall’accoglimento dei motivi di ricorso non derivi,
secondo le parti resistenti, il venir meno dell’opzione verso il progetto della
superstrada, la modifica del tracciato e delle caratteristiche specifiche
dell’infrastruttura, in quanto, com’è noto, l’interesse al ricorso sussiste
anche se riferito a censure di ordine strumentale che comunque possano
determinare la caducazione degli atti impugnati in funzione di qualsiasi altro
esito della stessa procedura a seguito del suo rinnovo.
2. Nel merito le questioni vanno affrontate nell’ordine logico dei motivi, che
in parte coincide con la loro stessa collocazione, ma ove occorra tenendo anche
conto del fatto che la censure relative alla procedura di approvazione
dell’opera e quelle che attengono alla scelta del project financing sono
pregiudiziali rispetto a quelle che attengono alla successiva fase di avvio
della gara per l’individuazione dei competitors disposti ad eseguirla in regime
di concessione e gestione a condizioni più vantaggiose per l’amministrazione.
2.1 Con il primo mezzo motivo i ricorrenti deducono il vizio di incompetenza e
di violazione dell'art. 10 della L. n. 144/1999, assumendo che l’amministrazione
regionale non dispone in assoluto di competenza a realizzare la superstrada
Pedemontana, in quanto tale opera rientra ancora nelle attribuzioni dello Stato.
Tale censura, di cui è evidente l’incidenza su tutto l’iter progettuale posto in
essere dall’amministrazione regionale nella veste di soggetto aggiudicatore, è
infondata.
2.2. La particolare complessità dell’iter di progettazione dell’opera, di cui si
è dato conto nella premessa di fatto e i molteplici interventi legislativi che
con cadenza annuale ne hanno punteggiato l’andamento rendono necessarie,
tuttavia, alcune considerazioni preliminari.
Occorre in particolare evidenziare che i provvedimenti impugnati, con i quali
l’amministrazione regionale ha avviato la procedura di progettazione
realizzazione e gestione della superstrada Pedemontana e in sequenza indetto la
relativa gara non sono il risultato di un'iniziativa unilaterale assunta dalla
Regione con intenti esplicitamente usurpativi delle competenze che la legge
144/1999 attribuiva agli organi statali per l’affidamento della concessione di
costruzione e gestione della tratta autostradale Pedemontana Veneta.
Il controverso trasferimento dei compiti relativi all’esecuzione del progetto,
che in origine era stato concepito come tratta autostradale di collegamento tra
la A31 e la A 27 e successivamente è stato modificato in superstrada, a seguito
della conferenza dei servizi di Castelfranco Veneto del 31 marzo 2001, è
avvenuto infatti, come d’altronde risulta nelle circostanziate premesse, sulla
base di un'iniziativa concordata in sede istituzionale e recepita nell’accordo
quadro siglato nell’anno 2001 tra il Governo e la Regione, con il quale i due
enti, individuati i programmi di intervento di interesse comune nell’ambito del
piano delle infrastrutture per la mobilità hanno deciso, sottoscrivendo un patto
formale in tal senso, che l’opera Pedemontana est, con tipologia di strada
extraurbana principale (superstrada), sarebbe stata realizzata dalla Regione, in
parte con le risorse della legge 448/98, che il Governo si impegnava a far
trasferire con apposita legge all’amministrazione regionale, e, quanto al resto,
con l’ulteriore integrazione, appositamente costituita, di fondi regionali.
Trasferimento di risorse che è intervenuto con l’art. 73 co. 3^ della legge
finanziaria 2001 che ha “assegnato” il finanziamento statale destinato all’opera
alla Regione Veneto.
Questa premessa è necessaria, quindi, a chiarire che le competenze statali e le
procedure di attuazione previste dalla legge 144/1999 non sono state sottratte
allo Stato e assunte dalla Regione in una prospettiva conflittuale e di
reciproca rivendicazione, ma che esse sono state oggetto di un trasferimento
concordato in sede di intesa programmatoria e, come già chiarito, seguite
dall’intervento legislativo di assegnazione della provvista finanziaria.
D’altronde è pacifico e risulta dagli atti di causa che a seguito dell’accordo e
del trasferimento dei fondi alla Regione le amministrazioni statali hanno
dismesso ogni compito in ordine alla realizzazione dell’opera e l’ANAS ha
consegnato alla Regione la documentazione relativa al progetto autostradale,
considerando conclusa la propria attività.
2.3. Ora, secondo i ricorrenti, che fondano la loro tesi sulla persistente
natura statale dei compiti di esecuzione dell’opera, tale procedura concordata
sarebbe inidonea a radicare la competenza regionale perché la legge 448/2001,
che ha assegnato il finanziamento alla Regione, non avrebbe inteso derogare alle
competenze dei soggetti attuatori (in particolare dell’ANAS quale soggetto
titolare della progettazione) ma unicamente attribuire ad essa la gestione
finanziaria del progetto.
Quanto all’accordo quadro, che non è oggetto di impugnativa, i ricorrenti si
limitano a dedurne l’inidoneità a modificare la volontà della legge di mantenere
l’opera allo Stato, e quindi l’irrilevanza dell’intesa istituzionale.
La tesi, che sostanzialmente assume la persistente valenza dell’art. 10 della
legge 144/1999, come norma regolatrice della procedura e della competenza, non è
tuttavia condivisibile.
I ricorrenti trascurano, infatti, di considerare, e comunque non vi annettono
alcun rilievo, che la legge 448/98, che aveva previsto la realizzazione
dell’opera con fondi statali, destinava il finanziamento di cui all’art. 50
lett. g) alla prosecuzione degli interventi per il sistema autostradale previsti
dall'art. 3, comma 1^ della legge 3 agosto 1998, n. 295, e in questa prospettiva
riservava la somma di lire 40 miliardi, quale limite di impegno quindicennale,
per la costruzione dell'autostrada Pedemontana Veneta.
Lo stanziamento, quindi, si riferiva ad un progetto specifico di tratta
autostradale rientrante, per tale, nelle competenze statali e per la cui
attuazione appariva coerente l’assegnazione, avvenuta ad opera della successiva
legge 144/1999, dei poteri di accertamento preliminare della fattibilità e
successiva realizzazione in capo ad organi statali, e precisamente al Ministero
dei lavori pubblici, d’intesa con il Ministero del tesoro e della programmazione
economica e all’Anas per la progettazione.
In seguito però, con lo stesso avallo legislativo, il progetto originario è
stato abbandonato e con esso è venuto meno anche lo stanziamento originario
previsto per l’opera, che non è stato più mantenuto nel bilancio statale,
modificandone la destinazione, ma assegnato alla Regione Veneto, in funzione
della progettazione e realizzazione di un’opera alternativa (la superstrada):
opera che a differenza del raccordo autostradale, rientra nella piena competenza
legislativa regionale in quanto struttura viaria non autostradale di interesse
regionale.
Ed invero in materia di infrastrutture viarie la competenza regionale è
espressamente prevista dal D. Lgs. 112/1998 che ha trasferito alle Regioni tutte
le funzioni di programmazione, progettazione, esecuzione, manutenzione e
gestione delle strade non espressamente ricomprese nella rete autostradale e
stradale nazionale a seguito di apposito atto di individuazione (cfr. art. 98 2^
co. D.Lgs. 112/98).
Attribuzione non contraddetta dalla riforma costituzionale del titolo 5^ (art.
117 Cost.) che, riservata allo Stato la sola competenza legislativa concorrente
in materia di grandi reti di trasporto e navigazione, trasforma i lavori
pubblici da materie in ambiti di legislazione che si qualificano a seconda
dell’oggetto al quale afferiscono: si vedano infatti, per le opere viarie di
interesse regionale, gli artt. 95 e 96 l.r. 11/2001.
Ne costituisce diretta conferma la l.r. n. 15/2002, contenente norme per la
realizzazione di infrastrutture di trasporto, per la progettazione,
realizzazione e gestione di autostrade e strade a pedaggio regionali e relative
disposizioni in materia di finanza di progetto e conferenza di servizi e le
norme con le quali la Regione Veneto ha integrato il finanziamento statale
assegnato per la realizzazione del progetto della superstrada Pedemontana.
2.4. Né ha senso, in un contesto che dimostra come l’opera sia stata oggetto di
una sostanziale revisione sul piano programmatorio e di accordo traslativo delle
competenze, sostenere che il trasferimento dello stanziamento statale vada
inteso come assegnazione alla Regione della mera gestione finanziaria
dell’opera, ferme le competenze statali.
Infatti, anche a prescindere dall’argomento testuale che l’assegnazione dello
stanziamento non è avvenuto nella forma della delega di gestione dei fondi
stessi, ma di trasferimento delle risorse nel bilancio regionale al fine della
realizzazione del progetto della superstrada, nel che è implicita l’assegnazione
di una piena ed esclusiva competenza e responsabilità in ordine alla gestione
dell’opera, questa ricostruzione dell’intento legislativo appare, non solo
incoerente con le motivazioni implicite della norma (che non si giustifica se
non come norma attuativa dell’accordo intervenuto in sede istituzionale per
l’assegnazione dell’opera alla Regione) ma anche paradossale negli effetti, in
quanto, nell’assunto dei ricorrenti, il legislatore avrebbe conservato
all’amministrazione statale i compiti privandola dei mezzi, mentre
l’amministrazione regionale avrebbe acquisito i mezzi ma non le funzioni
necessarie per realizzare il progetto.
E’ invece evidente che il trasferimento in capo alla Regione delle risorse
finanziarie stanziate per l’opera ha comportato, da parte del legislatore,
l’attribuzione di ogni competenza inerente alla titolarità e all’esercizio dei
connessi procedimenti relativi alla progettazione ed all’affidamento della
concessione di costruzione e gestione dell’opera e che sotto questo profilo si
deve ritenere che le previsioni della legge 144/1999 rese, nella parte che
riguarda l’attribuzione delle competenze riferite al progetto autostradale,
siano state implicitamente modificate con l’abbandono dell’opzione originaria.
2.5. Ne consegue, respinta la censura di incompetenza, che va disattesa anche
quella che fa leva sulla pretesa impossibilità di fare ricorso allo strumento
della finanza di progetto, ai sensi degli artt. 37 bis e seguenti della L.
109/1994 nel presupposto disatteso che il soggetto promotore dovesse essere
necessariamente l’ANAS.
3. Parimenti infondato è il secondo motivo di ricorso con il quale viene dedotta
la violazione del termine del 30 giugno entro cui, ai sensi dell'art. 37 bis,
della L. 109/1994 (nel testo vigente al giugno 2002), dovevano pervenire le
offerte da parte dei promotori per l'avvio della fase di project financing.
3.1. Sostengono i ricorrenti che, nella specie, tale termine sarebbe stato eluso
poiché la proposta presentata dalla Società Pedemontana Veneta s.p.a. in data 28
giugno 2002 altro non era se non una "scatola vuota" (meramente riproduttiva del
progetto già predisposto per conto dell' ANAS dalla società Bonifica s.p.a.) e
comunque che il suo contenuto sarebbe stato significativamente (se non
completamente) modificato alla luce delle indicazioni della Commissione Tecnica
nominata dalla Regione per il suo esame, cosicché quello presentato in data
9/10/2002 deve intendersi quale nuova proposta.
3.2. Va osservato in contrario, infatti, che, se la proposta della Pedemontana
s.p.a. presentata il 28 giugno 2002 era inammissibile per difetto di personalità
giuridica della proponente all’atto della presentazione, nella pendenza del
procedimento la norma che fissava il termine anzidetto è stata modificata
dall’art. 7 della legge n. 166/02 e che la scadenza (in caso di mancata
presentazione di proposte) è stata prorogata sino al 31 dicembre: dunque la
proposta depositata il 9 ottobre successivo, completa nei requisiti sia di forma
che di sostanza, era comunque ammissibile, a nulla rilevando se fosse nuova o
parzialmente sostitutiva di quella presentata il 28 giugno.
La proposta di ottobre, del resto, evidenzia solo alcune modifiche alla
viabilità di accesso ed alle opere complementari, introdotte per adeguare il
progetto ai rilievi della Commissione tecnica ed il prolungamento del periodo di
esenzione dal pedaggio per i residenti nei comuni interessati dal progetto
viario.
Giova inoltre ricordare, poiché i ricorrenti invocano a sostegno della natura
perentoria dei termini per la presentazione delle proposte il disposto dell’art.
8 del D. Lgs. 190/2002, che tale norma esclude, in effetti, la possibilità di
esaminare le proposte pervenute oltre la scadenza del termine, ma stabilisce
altresì che “il soggetto aggiudicatore, nelle procedure in cui trova
applicazione l’art. 37 bis deve indicare un termine non inferiore a quattro
mesi, entro i quali i promotori possono presentare le proposte”, laddove nella
specie tale termine minimo non era stato assegnato.
Per tali ragioni, il progetto presentato dalla Pedemontana s.p.a. nella veste di
unico promotore non avrebbe potuto essere escluso e l’amministrazione regionale
ha correttamente proceduto alla sua valutazione.
La censura va quindi respinta.
4. Va parimenti respinto anche il terzo motivo di ricorso con cui i ricorrenti
sostengono che nella delibera n. 3095 del 29 ottobre 2002 difetterebbe la
verifica di fattibilità dell’opera con effetti di invalidità derivata sulla
delibera successiva di indizione della gara.
Anche in questo caso la censura appare certamente infondata, in quanto dal
contesto della delibera che individua nell’opera le condizioni di pubblico
interesse all’attuazione della proposta della Pedemontana s.p.a si evince in
maniera chiara che il progetto è stato ritenuto e qualificato fattibile dal
Nucleo regionale di valutazione e di verifica degli investimenti pubblici sotto
il profilo costruttivo urbanistico ed ambientale, nonché della fruibilità,
dell’accessibilità al pubblico, del rendimento, del costo di gestione, di
manutenzione, della durata della concessione, dei lavori, del sistema
tariffario, del valore economico e del contenuto della bozza di convenzione, e
che la Giunta Regionale richiamando tale parere ha accertato la compatibilità
dell’iniziativa con la programmazione regionale.
Né può sussistere dubbio sul fatto che la Giunta regionale abbia condiviso tale
valutazione e abbia ravvisato le condizioni di interesse pubblico alla
realizzazione del progetto, a meno di non sostenere, come si sostiene,
infondatamente, nel motivo successivo, che il parere del Nucleo di valutazione
regionale fosse negativo.
4.1. In realtà occorre chiarire, al riguardo, che il c.d. parere del Nucleo di
valutazione non è in senso proprio un parere (favorevole o sfavorevole al
progetto) ma una valutazione complessa di elementi tecnici e finanziari che nel
caso della finanza di progetto deve attestare la convenienza dell’investimento
pubblico di risorse in funzione della concreta fattibilità dell’opera sulla base
della proposta del promotore privato (in tal senso la circolare regionale 20
luglio 2001 n. 13 che stabilisce i criteri di valutazione e la procedura per il
rilascio dell’attestazione da parte del N.U.V.V.).
La valutazione è quindi positiva quando sugli elementi sottoposti al suo
giudizio il Nucleo di valutazione esprima sia analiticamente che sinteticamente
un'indicazione favorevole in ordine alle condizioni di fattibilità dell’opera e
sulla convenienza dell’investimento pubblico in relazione ai parametri presi in
considerazione.
Ciò stante, è indubbio che il giudizio sia nella specie favorevole al progetto.
4.2. L’unico profilo oggetto di riserve, rilevato dall’organo tecnico regionale
attiene ad alcuni aspetti di c.d. criticità nelle soluzioni progettuali, che
comunque lo stesso organismo valutativo ha ritenuto superabili nelle fasi
successive dell’iter di valutazione del progetto e che la Giunta regionale ha
fatto proprie, nella considerazione che il progetto preliminare dovrà essere
sottoposto a modifiche nelle parti oggetto di rilievi senza che ciò comporti il
venir meno della sussistenza delle condizioni di interesse pubblico alla
realizzazione dell’opera.
Il giudizio di sussistenza dell’interesse pubblico alla prosecuzione della
procedura di approvazione del progetto non è quindi inficiato da vizi logici in
quanto rinvia la modifica del progetto alle fasi ulteriori dell’iter di
approvazione previste dalla legge 443/2001, nei limiti previsti e consentiti dal
bando.
Anche il quarto motivo è quindi infondato.
5. Quanto ai successivi il Collegio ritiene di dover prendere in esame con
priorità gli ultimi quattro che investono il progetto sotto profili che
ineriscono alla sue caratteristiche tipologiche e strutturali.
5.1. Con tali articolate censure i ricorrenti deducono, in sostanza, la mancata
previsione nel progetto di tratti aperti al traffico locale (motivo nono), la
progettazione di una infrastruttura avente natura sostanziale di autostrada non
al servizio del territorio e, l’utilizzazione di sedimi esistenti che ne
comporta la loro sottrazione alla libera viabilità locale (motivo decimo) e
infine la maggior convenienza della soluzione progettuale c.d. “bassa” proposta
nel 1996 da altra società rispetto a quella presentata dal promotore (motivo
undicesimo).
5.2. Tali motivi sono tutti sostanzialmente di merito e vanno dichiarati
inammissibili perché si basano su censure che investono in massima parte scelte
progettuali, con marcata connotazione discrezionale sottratte al sindacato di
legittimità.
In ogni caso, anche dove i motivi fossero, come si assume, riferibili alla
violazione di norme specifiche, essi non appaiono fondati.
5.2.1. Il profilo che attiene alla libera percorrenza del traffico locale e del
massimo riuso dei sedimi stradali esistenti non costituisce un elemento di
rilievo assoluto ma tendenziale e sembra garantito dal progetto nell’unico modo
compatibile con la previsione della superstrada “a pedaggio”, oggetto
dell’opzione esercitata in sede di Conferenza di servizi da tutte le
amministrazioni interessate dal progetto (comprese quelle ricorrenti che
esclusero all’unanimità la soluzione della supestrada a pedaggio zero): vale a
dire con l’esenzione dal pedaggio per un decennio del traffico locale, ossia dei
residenti.
5.2.2. Né è possibile riservare al c.d. traffico “originato in loco e rimanente
in loco” tratte aperte senza sottrarle al pedaggio e dunque senza alterare
l’equilibrio economico dell’investimento che, anche nella prospettiva di chi si
oppone all’esecuzione dell’opera, rappresentano un elemento strutturale
vincolato del progetto, senza il quale l’opera non sarebbe realizzabile con lo
strumento prescelto.
5.2.3. Né, ancora, si può opporre il sacrificio, sotto forma di sottrazione alla
viabilità locale del sedime viario esistente ed incorporato nel tracciato della
superstrada, perché anche questa è una condizione strutturale del progetto
imposta, o comunque privilegiata, dalle norme e che è stata condivisa dalla
totalità delle amministrazioni che esercitarono l’opzione per quel tipo di
soluzione progettuale.
5.2.4. Quanto al confronto con altre soluzioni, quale quella del tracciato
“basso” proposto nel 1996 dalla società Autovie Venete spa che secondo i
ricorrenti dovrebbe essere preferito per gli evidenti vantaggi di tipo
ambientale, di riduzione del tratto stradale e di risparmio di territorio, di
funzionalità e di generale convenienza, il Collegio osserva che quello di non
aver confrontato la soluzione progettuale del promotore con altre diverse e
astrattamente possibili non costituisce un vizio del procedimento posto che
l’amministrazione non aveva alcun obbligo di effettuare un simile confronto
mancando un progetto alternativo concreto, ugualmente riconosciuto fattibile e
conveniente come richiede il procedimento della cui legittimità si controverte.
Il fatto che esista, come sostengono i ricorrenti, una soluzione progettuale di
gran lunga preferibile per i suoi vantaggi è certamente possibile in astratto ma
in concreto nessun promotore ha presentato un progetto alternativo, né questa
diversa ipotesi è stata realizzata quando venne proposta, né le amministrazioni
interessate risultano aver espresso preferenza, quanto al tracciato, per quel
tipo di soluzione progettuale piuttosto che per quella che i ricorrenti
avversano.
Anche i motivi di merito vanno quindi respinti, compreso l’ultimo che riguarda
il coinvolgimento di un bene vincolato, la cui tutela non sembra influenzata dal
tracciato dell’opera e comunque non costituirebbe ragione di illegittimità del
progetto preliminare ma di una sua marginale ed obbligata modifica.
6. Residuano a questo punto i motivi di ricorso che investono gli atti di avvio
della procedura di gara, sotto profili che sono certamente strumentali poiché i
ricorrenti non sono potenziali concorrenti al bando e tuttavia ammissibili
poiché l’avvio della procedura di gara presuppone che il progetto dell’opera
avversata possa essere considerato definitivamente approvato e subordinato,
quanto alla realizzazione, all’individuazione del soggetto che ne diverrà
concessionario di costruzione e gestione.
6.1. Ora, a mezzo dei motivi quinto settimo ed ottavo i ricorrenti lamentano che
il progetto preliminare dell’opera, individuato come progetto del promotore e
messo in gara, non è stato sottoposto preventivamente alla valutazione di
impatto ambientale e all’approvazione del C.I.P.E. prevista dall’art. 8 del D.
Lgs. 190/2002 e dagli articoli 3 e 10 da quest’ultimo richiamati.
Il Collegio condivide tali censure.
6.1.1. E’ pacifico, infatti, che all’atto dell’adozione delle delibere di
individuazione del pubblico interesse della proposta del promotore e di
indizione della gara era già entrato in vigore il D. Lgs. 190/2002, che trova
applicazione in materia di infrastrutture strategiche di preminente interesse
nazionale individuate a mezzo del programma di cui al comma 1^ della legge n.
443/2001.
Dunque tali norme si applicano alla procedura in questione, giacchè l’opera è
stata ricompresa, con la delibera CIPE del 21 dicembre 2002, nel programma
nazionale delle infrastrutture e degli insediamenti strategici di interesse
nazionale.
E d’altra parte è stata la stessa amministrazione regionale ad affermare al
punto 5 della prima delibera che “l‘iter approvativo del progetto preliminare
seguirà le procedure di cui alla legge 441/2001 e dei relativi atti
amministrativi di attuazione”.
Ciò implica che il progetto preliminare, ai sensi dell’art. 3 della legge
190/2002 avrebbe dovuto essere trasmesso al CIPE per l’approvazione, anche ai
fini della valutazione di impatto ambientale, prima della indizione della gara
per la scelta del concessionario di cui all’art. 37 quater L. 109/94, come
prevede l’art. 8 del citato decreto legislativo.
6.2. Né vale sostenere, peraltro solo in sede difensiva, che nella specie la
Regione si sarebbe avvalsa della norma transitoria (art. 16 co. 2^ del D.Lgs.
190/2002) che stabilisce che ove le procedure approvative o autorizzatorie siano
già in corso le amministrazioni possono proseguirle, salvo optare per l’avvio di
quelle disciplinate dal decreto legislativo.
6.2.1. Infatti, a prescindere dal rilievo che la norma sembra riferirsi alle
situazioni in cui la procedura sia giunta almeno all’approvazione del progetto o
alla valutazione di impatto ambientale, laddove sino alla data di entrata in
vigore del D. Lgs. 190 l’amministrazione regionale non aveva adottato alcun
provvedimento autorizzativo relativo alla procedura in questione, eccezion fatta
per la nomina della commissione di gara per l’esame della documentazione
presentata dal promotore, dai provvedimenti impugnati non è dato evincere di
quale procedura alternativa a quella statale riferibile alla legge 443/2001
l’amministrazione abbia inteso avvalersi, posto pur avendola richiamata nel
bando non ha applicato la l.r. 15/2002 appena entrata in vigore (che tuttavia
prevede agli artt. 10, 11 e 13 una procedura diversa da quella degli art. 37 bis
e seguenti della legge 109/1994), né mai ha inteso espressamente derogare alle
norme statali di cui il D. Lgs 190/2002, che anzi ha richiamato al punto 5 della
delibera n. 3095.
6.3. Né appare possibile condividere la tesi delle parti resistenti secondo cui
l’approvazione del C.I.P.E., nel cui contesto andrà valutata anche la
compatibilità ambientale del progetto è riservata “al progetto preliminare che
risulterà aggiudicatario all’esito delle procedure in corso o dalle modifiche
derivanti dalle offerte pervenute e del successivo confronto negoziale con
quella del promotore approvato” come ha suggerito il Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti con la nota del 29 maggio 2003 indirizzata alla
Regione Veneto e da quest’ultima fatta propria.
L’art. 8 del D. Lgs. 190/2002 stabilisce, infatti, che la gara di cui
all’articolo 37 quater è bandita entro un mese dalla delibera di approvazione
del progetto preliminare (del promotore) da parte del CIPE, senza possibili
deroghe al riguardo.
6.4. E d’altra parte ciò appare coerente con la natura stessa del procedimento
di c.d. finanza di progetto, nel quale l’oggetto della gara è rappresentato
dalla proposta del promotore, di cui deve essere certa la fattibilità, non
potendo esperirsi una gara basata su un progetto che non ha riportato la
prevista approvazione definitiva anche ai fini della valutazione di impatto
ambientale.
Con l’indizione della gara d’altronde l’amministrazione si autovincola
preventivamente, in via di massima, all’assegnazione del progetto
all’aggiudicatario e certamente tale obbligo non può riguardare un progetto che
deve essere ancora sottoposto ad approvazione, né l’aggiudicazione avvenire
sotto condizione di una futura approvazione del progetto stesso.
6.5. E ciò rileva anche in rapporto alla posizione dei competitors, ossia dei
potenziali concorrenti alla doppia gara prevista dall’art. 37 quater (la prima
da svolgere tra soggetti terzi rispetto al promotore e la seconda tra il
promotore e le due migliori offerte risultanti all’esito della prima) i quali
possono infatti proporre modifiche al progetto preliminare posto a base di gara,
purchè tuttavia si rimanga nell’ambito della progettazione stessa e non si
mettano in discussione gli elementi essenziali (ad esempio il tracciato o il
piano economico finanziario) la cui scelta o la cui accertata congruenza
costituisce una condizione preliminare imprescindibile per garantire
l’attendibilità della proposta e la sua concreta fattibilità (cfr. T.A.R.
Lombardia sez. 3^ 2 luglio 2001 n. 4729).
6.6. Ove, infatti, si ammettesse che la gara riguardi un progetto ancora da
definire o addirittura progetti alternativi o comunque tali da richiedere una
nuova approvazione integrale degli stessi all’esito della licitazione si
dovrebbe concludere che la già discutibile impostazione delle norme che
disciplinano il project financing, e che rendono assai macchinosa
l’aggiudicazione del progetto attraverso tre diverse fasi di gara, sia del tutto
inutile o peggio insensata nella parte in cui assoggetta la proposta del
promotore, che in sede di gara dispone com’è noto del diritto di prelazione ex
art. 37 ter l. 109/1994, a tutto il complesso e defatigante procedimento
preliminare di selezione, alla valutazione di fattibilità dell’opera e alla
convenienza dell’investimento, che è quanto sta alla base della speciale
procedura prevista per assicurare al progetto l’indispensabile concorso
finanziario del partner privato alla realizzazione dell’opera.
Ne consegue che il dedotto vizio del procedimento sussiste e che esso, pur senza
invalidare le fasi pregresse, inficia le determinazioni successive nella parte
in cui avvia la procedura di concessione e gestione dell’opera in difetto della
previa approvazione del progetto da parte del CIPE.
6.7. Ciò giustifica l’assorbimento della dedotta violazione dell’art. 10 del d.
lgs. 190/2002, riferita alla procedura di gara ed ogni altro profilo ad essa
attinente, compreso quello della scopertura finanziaria di parte degli oneri
previsti per l’esecuzione dell’opera e non ancora stanziati.
7. Conclusivamente, assorbito ogni ulteriore motivo, il ricorso va accolto nei
limiti delle statuizioni che dispongono, senza previa approvazione del progetto
preliminare del promotore da parte del CIPE, l’avvio della gara per
l’aggiudicazione della concessione relativa alla progettazione definitiva ed
esecutiva per la costruzione e gestione della superstrada a pedaggio Pedemontana
Veneta: in particolare del punto 4 della delibera n. 3095 del 29 ottobre 2002 e
in toto della delibera 3096 del 29 ottobre 2002, respingendolo quanto al resto.
8. Le spese e le competenze di causa meritano, atteso l’esito del giudizio, di
essere compensate interamente tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, I sezione, definitivamente
pronunziando sul ricorso in epigrafe lo dichiara inammissibile nei confronti di:
Comitato interprovinciale per l’alternativa all’APV, Comitato di Cassola,
Comitato pro Villorba Onlus, Associazione Difesa Ambiente Vedelago e Comitato
Popolare per la verifica della compatibilità ambientale della “International
Foam Italia S.P.A.”.
Accoglie parzialmente il ricorso e per l’effetto annulla, nei sensi di cui in
motivazione, la delibera della G.R. n. 3095 del 29 ottobre 2002, limitatamente
al punto 4 del dispositivo, e la delibera della G.R. n. 3096 del 29 ottobre
2002.
Compensa integralmente tra le parti le spese e competenze del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 10 luglio 2003.
1) Valutazione di impatto ambientale – Infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale – Project financing – Progetto preliminare dell’opera – Deve essere sottoposto alla V.I.A. e all’approvazione del C.I.P.E. prima dell’indizione della gara per la scelta del concessionario – Artt. 8, 3 e 10 d. Lgs. 190/2002. In materia di infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, trova applicazione Il D. Lgs. 190/2002, il quale prevede che, nel procedimento di project financing, il progetto preliminare dell’opera, individuato come progetto del promotore e messo in gara, deve essere sottoposto preventivamente alla valutazione di impatto ambientale e all’approvazione del C.I.P.E. di cui all’art. 8 e agli articoli 3 e 10 da quest’ultimo richiamati, prima della indizione della gara per la scelta del concessionario di cui all’art. 37 quater L. 109/94. L’approvazione del C.I.P.E., nel cui contesto andrà valutata anche la compatibilità ambientale del progetto, non può pertanto essere riservata al progetto preliminare che risulterà aggiudicatario all’esito delle procedure in corso o dalle modifiche derivanti dalle offerte pervenute e del successivo confronto negoziale con quella del promotore approvato. L’art. 8 del D. Lgs. 190/2002 stabilisce, infatti, che la gara di cui all’articolo 37 quater è bandita entro un mese dalla delibera di approvazione del progetto preliminare (del promotore) da parte del CIPE, senza possibili deroghe al riguardo. Pres. Baccarini, Est. De Zotti – Comune di Novi e altri (Avv.ti Falcon, Janna e Venturi) c. regione Veneto (Avv.ti Domenichelli e Morra) - T.A.R. VENETO, Venezia, Sez. I – 15 marzo 2004, n. 680
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