Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
Copyright © Ambiente Diritto.it
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ANNO 1997 ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sul ricorso n. 1301/1997 proposto dalla S.p.A. Pensieri Costruzioni
Genova, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa
dall'avv. Luigi Cocchi e domiciliato in Roma presso la Segretaria della Quinta
Sezione del consiglio di Stato;
CONTRO
il Comune di Genova, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso
dall'avv. Pasquale Germani e dall’avv. Enrico Romanelli ed elettivamente
domiciliato presso il suo studio in Roma, via Cosseria, n. 5, giusta mandato a
margine;
per la riforma
della sentenza 18 dicembre 1996, n. 535, che ha respinto il ricorso dalla
società Pensieri Costruzioni avverso l’assoggettamento a contributo di
concessione ex art. 3 l. 10/1/1977 n. 10 della costruzione di un autoparcheggio
non pertinenziale in Via Piacenza, assentito con concessione edilizia n. 281 del
9/7/1993; nonchè per la condanna del comune a restituire l'importo di lire
78.846.615 già percepito a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione,
oltre ad interessi nella misura di legge ed a riconsegnare le polizze
fidejussorie ricevute a garanzia: a) del pagamento delle successive tre rate del
medesimo importo di quella già versata per contributo oneri di urbanizzazione;
b) della corresponsione di L. 144.600.000 a titolo di contributo per costo di
costruzione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Genova;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del giorno 5 aprile 2005 la relazione del
consigliere Cesare Lamberti, uditi gli avv.ti Cocchi, e Pafundi per delega
dell’avv. Romanelli.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la decisione in epigrafe è stata respinta la domanda della società Pensieri
Costruzioni a vedersi restituito l'importo di lire 78.846.615 percepito dal
comune di Genova a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione ed a
riconsegnare le polizze fidejussorie ricevute a garanzia del pagamento delle
successive tre rate del medesimo importo di quella già versata e a garanzia del
pagamento di lire 144.600.000 a titolo di contributo per costo di costruzione.
Innanzi al primo giudice la società ha sostenuto che la costruzione
dell’autoparcheggio in Via Piacenza, assentita con concessione edilizia n. 281
del 9.7.1993 non era assoggettabile a contributo di concessione ex art. 3 l.
10.1.1977. La concessione era infatti stata rilasciata in vigenza del D.L. n.
180/93 che prevedeva all'art. 14, comma 7, la gratuità del provvedimento
abilitativo se la concessione edilizia riguardava la realizzazione di parcheggi.
Causa la mancata conversione in legge del decreto, il comune ha chiesto alla
società il pagamento degli oneri di urbanizzazione in precedenza determinati. La
società si opponeva ritenendo che il regime giuridico dell'atto amministrativo
doveva rapportarsi alla normativa in vigore all’atto del rilascio della
concessione. Il comune di Genova chiedeva il rigetto del ricorso sull’assunto
che la salvezza degli effetti prodotti dal decreto-legge non convertito
(disposta dall'art. 1 l. n. 493/93 di conversione del D.L. n. 398/93) si
riferiva agli effetti già esauriti nel periodo di vigenza del decreto legge. La
rateazione scaglionata dei contributi avvalora l’indifferenza dell'aspetto
economico rispetto al regime giuridico non confermato dalla legge di conversione
e tutti i provvedimenti normativi successivi al decreto legge non convertito,
che non avevano più previsto la gratuità della concessione edilizia relativa
alla realizzazione di parcheggi. Il Tar della Liguria ha respinto il ricorso
condividendo gli assunti del comune. Avverso la sentenza la società Pensieri ha
proposto appello cui il Comune resiste con memoria.
DIRITTO
Con provvedimento 8 febbraio 1994, n. 1751, il comune di Genova ha respinto
l’istanza della società Pensieri costruzioni a restituire l’importo di lire
78.846.615 versato a titolo di il contributo per oneri di urbanizzazione ed a
riconsegnare le polizze fidejussorie ricevute a garanzia del pagamento delle
successive tre rate del medesimo importo di quella già versata per il contributo
oneri di urbanizzazione e del pagamento di lire 144.600.000 a titolo di
contributo per costo di costruzione, in relazione alla concessione edilizia n.
281 rilasciata il 9/7/1993 per la realizzazione di un autoparcheggio non
pertinenziale in Via Piacenza. A fronte dell’istanza della società, secondo cui
la concessione era stata rilasciata gratuitamente ai sensi dell’art. 14, co. 7,
D.L. n. 180/1993, salvo restando il diritto al rimborso di quanto già pagato a
titolo di contributo per oneri di urbanizzazione, il comune opponeva che il
decreto-legge era decaduto per mancata conversione e che i successivi decreti
legge (n. 281/93 e n. 399/93) emanati in materia avevano previsto l’onerosità
dei parcheggi non a carattere pertinenziale. Gli assunti del Comune hanno
trovato conferma nella decisione impugnata che ha rigettato la domanda di
restituzione delle somme versate e delle polizze fidejussorie a garanzia del
pagamento delle successive rate di oneri di urbanizzazione e costo di
costruzione.
Secondo i Primi Giudici, la salvezza degli atti ed i procedimenti adottati,
degli effetti prodottisi e dei rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti
legge non convertiti disposta dell’art. 1, comma 2, l. n. 493/93, non implica la
gratuità della concessione rilasciata in vigenza del D.L. n. 180/93: il
principio “tempus regit actum" aveva esaurito i suoi effetti con l'incameramento
da parte del comune di Genova delle somme versate a titolo di contributo che non
potevano essere oggetto di domanda di restituzione, al pari delle garanzie
fidejussorie presentate in data 24/5/1993, anch'esse in vigenza di un decreto
legge che ribadiva l'onerosità della concessione. Il titolo abilitativo
rilasciato alla società Pensieri prevedeva che "la presente concessione viene
rilasciata gratuitamente ai sensi dell'art. 14, 7° comma del D.L. n. 180/93,
salvo restando il rimborso di quanto già corrisposto a titolo di contributo per
oneri di urbanizzazione nell'ipotesi di conversione in legge del medesimo del
decreto”. La condizione che avrebbe fatto maturare il diritto al rimborso non si
è avverata in quanto il D L 180 non era è stato convertito in legge.
Nell’appello la società ribadisce che il fatto costitutivo dell’obbligo di
corrispondere gli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione è
rappresentato dal rilascio della concessione edilizia avvenuto il 9 luglio 1993,
quando il decreto legge n. 180/1993 era certamente in vigore. Degli effetti del
decreto legge, l’art. 1, comma 2, l. n. 493/93 ha espressamente previsto la
salvezza. E’ erroneo l’assunto che l’incameramento della prima rata degli oneri
di urbanizzazione abbia prodotto la definitività degli effetti e che l’obbligo
di pagare le altre tre rate e il costo di costruzione si sia protratto nel
periodo di vigenza delle successive disposizioni sull’obbligo di versamento,
stante la loro natura accessoria rispetto all’obbligazione principale che ne
importa l’insorgere alla stessa data di quest’ultima.
L’assunto della società appellante non può trovare ingresso.
Dei decreti legge emanati per accelerare gli investimenti e sostenere
l'occupazione, l’art. 14, co. 7 D.L. n. 180/1993 aveva espressamente previsto
che “il contributo di cui all'art. 3 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, non è
dovuto per la realizzazione di parcheggi”. La disposizione esentiva, già non
prevista nel D.L. omologo n. 101/1993, non è stata più riprodotta nel D.L. n.
280/1993, non convertito in legge e nel D.L. n. 398/1993, convertito nella legge
n. 493/1993. Nella conversione, l’art. 1, co. 2 ha espressamente stabilito che
restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli
effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti-legge 8
aprile 1993, n. 101, 7 giugno 1993, n. 180, e 6 agosto 1993, n. 280. La
concessione edilizia per la realizzazione del parcheggio di che trattasi è stata
rilasciata dal comune il 9 luglio 1993, n. 281 e pertanto in vigenza
dell’esonero dal pagamento del contributo di concessione. Anteriormente al
rilascio, il comune aveva quantificato l’ammontare del contributo (riguardo agli
oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione) ed incamerato i primi due
versamenti eseguiti dalla società il 13 ottobre 1992 e il 24 maggio 1993
sull’importo complessivo rateizzato previo rilascio di garanzia fidejussoria da
parte della società. Applicando letteralmente l’art. 1, comma 2 della legge n.
493/93 la tesi dell’appellante appare prima facie fondata. Il contributo ex art.
3, l. n. 10/77 ha infatti natura accessoria alla concessione, il cui rilascio ne
determina l’insorgere. Proprio perché la concessione era stata emanata durante
il regime di esonero dal contributo previsto dall’art. 14, co. 7 D.L. n.
180/1993, il provvedimento fruirebbe della “salvezza” prevista dall’art. 1 co. 2
della legge n. 493/1993 per gli atti, gli effetti ed i rapporti giuridici sorti
sulla base dei precedenti decreti legge non convertiti: l’obbligo di pagamento
del contributo non poteva infatti insorgere perché precluso dalla normativa in
vigore al momento del rilascio della concessione, i cui effetti - ancorché
prodottisi soli sessanta giorni - erano stati fatti espressamente salvi da una
legge successiva. Di fronte al dettato normativo era pertanto irrilevante che il
contributo fosse stato determinato e che fossero state pagate le prime due rate,
dato il carattere meramente fattuale dei relativi adempimenti, peraltro dovuti
rispetto al rilascio del titolo edilizio.
Alla logica apparente siffatte conclusioni è però di ostacolo il carattere del
contributo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione, determinato dalla
giurisprudenza quale obbligazione di diritto pubblico collegato all’emanazione
da parte del comune del titolo edilizio (Cons. Stato, V, 6 dicembre 1999, n.
2056). Sia pure escludendo la connotazione negoziale e il carattere
sinallagmatico del contributo medesimo rispetto al rilascio della concessione,
la costante giurisprudenza lo ha definito come un corrispettivo di natura non
tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi
delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la
nuova costruzione ne trae (Consiglio Stato, sez. V, 27 febbraio 1998, n. 201;
Cass. sez. I, 27 settembre 1994, n. 7874). Come tutti i rapporti obbligatori,
quello afferente il contributo è soggetto ad elementi accidentali. Il carattere
pubblicistico del contributo, fa sì che detti elementi accidentali dipendano
dalla volontà del legislatore e siano sottratti alla volontà delle parti.
Proprio con riferimento alla precarietà della situazione normativa all’epoca di
rilascio della concessione, le parti hanno concordato una serie di clausole ad
hoc. Nel provvedimento di concessione era infatti stato preso atto che l’art.
14, co. 7 D.L. n. 180/1993 prevede che per le concessioni edilizie relative a
parcheggi non si debba più applicare l’art. 3, l. n. 10/1977 e dato atto che
viene fatto salvo il rimborso di quanto corrisposto a titolo di contributo
concessorio nell’ipotesi di conversione in legge del medesimo decreto legge. Già
al momento di rilascio della concessione, il rimborso della parte di contributo
già incamerata dal comune era stata sottoposta alla condizione sospensiva ex
art. 1353 c.c. della conversione in legge del decreto n. 180/1993. E allo stesso
evento condizionante doveva intendersi risolutivamente sottoposto il regime
della gratuità della concessione ai sensi dell’art. 14, co. 7 D.Lgs. n.
180/1993. In tal modo le parti hanno esercitato la loro disponibilità a
conformare l’obbligo di pagamento del contributo alle concrete dipendenti dal
verificarsi o meno dell’evento (Cass., sez. II, 3 febbraio 1993, n. 1333). Che
il legislatore non abbia più riprodotto nei decreti-legge successivi al n.
180/1993 l’esonero dei parcheggi non pertinenziali ha perciò rappresentato il
mancamento della condizione sospensiva al rimborso degli oneri già pagati e l’avveramento
della condizione risolutiva della gratuità della concessione rilasciata.
L’emanazione del decreto-legge 6 agosto 1993, n. 280, che non conteneva più
l’esonero, ha rappresentato l’evento condizionane il venire meno della gratuità
della concessione e dell’obbligo di restituzione di quanto già pagato dalla
società. La salvezza degli effetti prodotti dei precedenti decreti-legge non
convertiti prevista dall’art. 1, co. 3 della legge n. 493/1993 non poteva
operare nei riguardi della concessione edilizia 9.7.1993, n. 281 rilasciata a
favore della società Pensieri, in quanto tali effetti erano oramai estinti
perché venuti meno con l’emanazione dei successivi decreti legge n. 280/93 e n.
398/93, nei quali l’esonero non era previsto.
Ciò premesso non appaiono pertinenti le argomentazioni dell’appellante circa la
discrezionalità del legislatore nel regolare gli effetti dei diritti e delle
situazioni derivanti dagli atti e provvedimenti adottati sulla base dei decreti
legge non convertiti. La presente materia del contendere non involge, infatti,
la portata della norma di legge, l’adempimento di un’obbligazione anche se
pubblica e condizionata ad un determinato evento che è mancato per fatto del
legislatore indipendente dalla volontà delle parti.
L’appello deve essere conclusivamente respinto e va confermata la prima
decisione. Ricorrono i giusti motivi per compensare spese, competenze ed onorari
del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato – Quinta Sezione, respinge l’appello e conferma la
decisione impugnata. Compensati spese, competenze ed onorari di giudizio.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 5 aprile 2005, con
l’intervento dei Sigg.ri:
Sergio Santoro Presidente
Cesare Lamberti Consigliere est.
Goffredo Zaccardi Consigliere
Marzio Branca Consigliere
Gabriele Carlotti Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
IL DIRIGENTE
f.to Cesare Lamberti
f.to Sergio Santoro
f.to Francesco Cutrupi
f.to Antonio Natale
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 5 settembre 2005
(Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)
1) Urbanistica e edilizia - Oneri concessori - Natura - Obbligazione di diritto pubblico - Elementi accidentali. In tema di oneri concessori bisogna considerare il carattere del contributo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione, quale obbligazione di diritto pubblico collegato all’emanazione da parte del comune del titolo edilizio (Cons. Stato, V, 6 dicembre 1999, n. 2056). Sia pure escludendo la connotazione negoziale e il carattere sinallagmatico del contributo medesimo rispetto al rilascio della concessione, la costante giurisprudenza lo ha definito come un corrispettivo di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne trae (Consiglio Stato, sez. V, 27 febbraio 1998, n. 201; Cass. sez. I, 27 settembre 1994, n. 7874). Come tutti i rapporti obbligatori, quello afferente il contributo è soggetto ad elementi accidentali. Il carattere pubblicistico del contributo, fa sì che detti elementi accidentali dipendano dalla volontà del legislatore e siano sottratti alla volontà delle parti. Pres. Santoro - Est. Lamberti - S.p.A. Pensieri Costruzioni Genova (avv. Cocchi) c. Comune di Genova (avv.ti Germani e Romanelli) (conferma TAR Liguria sentenza 18 dicembre 1996, n. 535). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 5 settembre 2005 (C.c. 05/04/2005), Sentenza n. 4483
Per ulteriori approfondimenti ed altre massime vedi il canale: Giurisprudenza