Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
Copyright © Ambiente Diritto.it
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.6047/2005
Reg. Dec.
N. 6327 Reg. Ric.
Anno 1997
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello iscritto al NRG 6327 dell’anno 1997 proposto dalla
REGIONE LIGURIA, in persona del Presidente della giunta regionale in carica,
rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Gerbi, con il quale è
elettivamente domiciliata in Roma, Piazzale Clodio, n. 12 (presso lo studio
dell’avvocato Villani);
contro
PIPPERT LILLY, non costituita in giudizio;
e nei confronti del
COMUNE DI GENOVA, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli
avvocati Graziella De Nitto e Enrico Romanelli, con i quali è elettivamente
domiciliato in Roma, via Cosseria, n. 5, presso lo studio del secondo;
nonché
SOC. MARCONI ITALIANA S.P.A., in persona del legale rappresentante in carica,
non costituita in giudizio;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sez. I, n.
531 del 18 dicembre 1996;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Genova;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi
difensive;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 18 maggio 2005 il consigliere Carlo Saltelli;
Uditi l’avvocato Villani, su delega dell’avvocato Gerbi, per la Regione Liguria,
e l’avv. Gabriele Pafundi su delega dell’avv. Odone Edda;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F A T T O
Con la sentenza n. 531 del 18 dicembre 1996, il Tribunale amministrativo
regionale della Liguria, sez. I, annullava su ricorso della signora Lilly
Pippert (e nei limiti dell’interesse di quest’ultima) la delibera del Consiglio
regionale della Liguria n. 95 del 31 luglio 1992, concernente il Piano
Territoriale di Coordinamento degli Insediamenti Produttivi dell’Area Centrale
Ligure – P.T.C.I.P.) ed i relativi atti (impugnata originariamente con ricorso
straordinario al capo dello Stato, trasferito in sede giurisdizionale a seguito
dell’opposizione della Regione Liguria, ai sensi dell’articolo 10 del D.P.R. 24
novembre 1971, n. 1199), ritenendo fondati i primi due motivi di censura con cui
era stata dedotta, rispettivamente, la violazione dell’articolo 2 della legge
regionale della Liguria 22 agosto 1984, n. 39 (secondo cui la natura dello
strumento utilizzato impediva una pianificazione di dettaglio tale da prevede
una scelta di interventi di nuova edificazione o l’individuazione del soggetto a
cui tali interventi erano assentiti con l’imposizione di specifici vincoli di
destinazione su porzioni di un settore d’interventi), nonché eccesso di potere
per contraddittorietà intrinseca (per asserita illegittimità della previsione di
assegnare ad una porzione di settore la densità edificatoria che, ai sensi
dell’articolo 19 delle N.T.A., andava riferita alla superficie complessiva) e,
invece, dichiarando cessata la materia sul terzo motivo per effetto delle
sopravvenute disposizioni contenute nella legge regionale n. 25 del 1993.
Avverso tale statuizione ha ritualmente e tempestivamente proposto appello la
Regione Liguria chiedendone la riforma.
In particolare, dopo aver ricordato, in punto di fatto, che la signora Lilly
Pippert, quale comproprietaria di aree disciplinate nel predetto piano, con il
ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, inopinatamente accolto dai
primi giudici, si era sostanzialmente lamentata, sia delle previsioni relative
al distretto di trasformazione n. 4 Ponente (Sestri Ponente) e della inclusione
di un terreno di mq. 10.000 nell’area di intervento n. 9, settore n. 6, con
destinazione in parte a verde di rispetto attrezzato ed in parte a parcheggio di
pertinenza del complesso industriale della società Marconi S.p.A., sia della
disciplina transitoria di cui all’allegato D del piano per la parte relativa
all’area di intervento 11 (in cui era compresa gran parte delle sue proprietà
immobiliari) che, in difetto di strumento urbanistico attuativo, limitava gli
interventi ammessi sulle ville storiche alle sola manutenzione straordinaria, la
Regione Liguria formulava un unico articolato motivo di gravame, rubricato
“Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 5 della L.R. Liguria 22 agosto
1984, n. 39 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 L. 17 agosto 1942, n.
1150 – Difetto ed erroneità della motivazione della decisione impugnata –
Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della L.R. 39/1984 – Carenza di
motivazione – Travisamento”, sostenendo l’assoluta inconferenza della
motivazione utilizzata dai primi giudici, fondata sulle diverse forme di
partecipazione degli interessati alla formazione di un piano urbanistico di
dettaglio rispetto a quella di un piano territoriale di coordinamento (nonché
alla diverse forme di pubblicità previste dalla legge), laddove, per espressa
disposizione legislativa il piano territoriale di coordinamento per insediamenti
produttivi poteva contenere disposizioni di dettaglio immediatamente prevalenti
sugli strumenti urbanistici comunali; ciò senza contare che la ricorrente in
primo grado non era neppure titolare di un piano urbanistico esecutivo
modificato dal piano territoriale di coordinamento.
Si è costituito in giudizio il solo Comune di Genova, aderendo alle ragioni
esposte dalla Regione Liguria, del cui gravame ha chiesto l’accoglimento.
Con memoria in data 20 aprile 2005 la regione appellante, pur insistendo sulla
fondatezza dei motivi di gravame, ha dedotto che sarebbe sopravvenuta una
carenza di interesse al ricorso originario da parte della signora Lilly Pippert,
sia perché il contestato vincolo a verde sarebbe ormai decaduto ai sensi
dell’art. 2 della legge n. 1187 del 1068, sia perché la società Marconi ha
rinunciato ad utilizzare l’area oggetto della pure contestata destinazione a
parcheggio di pertinenza del vicino insediamento, sia perché il contestato Piano
Territoriale di Coordinamento – Area Centrale Ligure – non sarebbe più in
vigore, in quanto modificato dalla Regione Liguria con D.P.G.R. 10 marzo 2000,
n. 44, le cui prescrizioni sarebbero state accettate dallo stesso Consiglio
comunale di Genova con deliberazione 10 luglio 2000, n. 90.
D I R I T T O
I. In via preliminare, la Sezione osserva che non può essere accolta la tesi
sostenuta dalla Regione Liguria nella memoria difensiva in data 20 aprile 2005,
secondo cui la originaria ricorrente avrebbe perduto ogni interesse allo stesso
ricorso introduttivo del giudizio di primo grado perché le contestate
destinazioni urbanistiche (a verde attrezzato e a parcheggio di alcune aree)
contenute nel Piano Territoriale di Coordinamento per gli Insediamenti
Produttivi dell’Area Centrale Ligure, approvato con la delibera del consiglio
regionale 31 luglio 1992, n. 95, sarebbero divenute inefficaci ed inattuabili
(oltre che per non essere più vigente il predetto Piano Territoriale).
E’ sufficiente al riguardo osservare che, secondo un consolidato indirizzo
giurisprudenziale (ex pluribus, C.d.S., sez. IV, 1° agosto 2001, n. 4206; 6
ottobre 2001, 4206), la declaratoria di improcedibilità del ricorso per
sopravvenuta carenza di interesse postula l’accertamento dell’inutilità della
sentenza e tale verifica, a sua volta, esige che la presupposta rigorosa
indagine circa l’utilità conseguibile per effetto della definizione del ricorso
conduca al sicuro convincimento che la modificazione di fatto e di diritto
intervenuta in corso di causa impedisce di riconoscere in capo al ricorrente
alcun interesse, anche meramente strumentale o morale, alla decisione.
Nel caso di specie, ad avviso della Sezione, pur a voler a dubitare della
rilevanza di un mero interesse morale, non vi è dubbio che l’eventuale
accertamento della illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado
costituisce quanto meno idoneo titolo per formulare un’eventuale pretesa
risarcitoria a nulla rilevando il fatto che il piano delle cui previsioni
l’interessata si è lamentata sia stato nel frattempo sostituito da altro ovvero
siano divenute soltanto inefficaci le previsioni contestate (in termini, per un
caso analogo, C.d.S., sez. IV, 25 novembre 2003, n. 7771).
Sussisteva e sussiste pertanto l’interesse, concreto ed attuale, dell’originaria
ricorrente, essendo ininfluente a tal fine la circostanza della sua mancata
costituzione nel presente giudizio di appello.
II. Nel merito, l’appello è fondato e deve essere accolto.
II.1. La legge regionale della Liguria 22 agosto 1984, n. 39, contiene la
“Disciplina dei piani territoriali di coordinamento” che, secondo le
enunciazioni contenute nell’articolo 1 (Rubricato significativamente
“Finalità”), sono strumenti urbanistici di rango superiore a quelli comunali
predisposti “allo scopo di corrispondere ad esigenze di pianificazione
territoriale di interesse sovracomunale e/o regionale connesse con la migliore
utilizzazione delle risorse territoriali nonché di garantire ed agevolare la
tempestiva attuazione delle determinazioni a tal fine assunti…in coerenza con
gli indirizzi della programmazione regionale e di un quadro unitario di
pianificazione” (comma 1); il comma successivo (comma 2) specifica, poi, che “i
piani territoriali di coordinamento estesi all’intero territorio regionale o a
determinate parti di esso organicamente definite, disciplinano, coordinano ed
orientano le attività di trasformazione del territorio stesso, considerate nel
loro complesso od in relazione a specifici settori di intervento”.
L’articolo 2 della legge in questione, concernenti i contenuti dei predetti
piani, dopo aver stabilito – al primo comma – che “i piani territoriali di
coordinamento indicano, anche in termini di destinazione d’uso, l’organizzazione
spaziale dei sistemi insediativi ed infrastrutturali nonché gli interventi a
protezione dell’ambiente in relazione alla potenzialità d’uso delle risorse
territoriali ed ai loro valori storico – culturali”, precisa al secondo comma i
possibili diversi contenuti, quali l’individuazione e/o coordinamento dei più
rilevanti interventi infrastrutturali (lett. a); la definizione dei sistemi
delle attrezzature per servizi di livello sovracomunali e degli impianti
speciali, sotto il profilo della loro organizzazione territoriale ed
eventualmente della localizzazione (lett. b); la disciplina dei modi e delle
forme di utilizzazione del patrimonio ambientale nelle sue diverse espressioni
insediativa, ecologica, naturalistica, paesistica, archeologica e storico –
artistica, ai fini della sua conoscenza sistematica, valorizzazione e tutela
(lett. d); l’indicazione degli interventi preordinati alla difesa del suolo
nonché alla salvaguardia ed utilizzazione delle risorse idriche, con particolare
riguardo alle opere di sistemazione idraulica, idraulico forestale e idraulico –
agraria (lett. d); la definizione degli assetti costieri nei diversi rapporti
strutturali e funzionali dei rispettivi territori retrostanti (lett. e);
l’indicazione in termini qualitativi e quantitativi delle direttrici di sviluppo
residenziale, produttivo, commerciale, turistico ed agricolo (lett. f) e
l’individuazione di zone idonee anche sotto il profilo dell’impatto ambientale
alla concentrazione di insediamenti produttivi, entro le quali delimitare le
aree ad esso destinate, nonché l’indicazione del relativo dimensionamento (lett.
g).
Con particolare riguardo alla loro efficacia, l’articolo 5, dopo aver previsto
al primo comma che, in via generale, in ragione della loro natura sovraordinata,
gli strumenti urbanistici comunali devono ad essi conformarsi in sede di
formazione, revisione o di varianti parziali (stabilendo, al secondo comma,
anche un’apposita procedura qualora i comuni non adempiano nei termini stabiliti
al necessario adeguamento del proprio piano regolatore alle disposizione del
piano territoriale di coordinamento), al terzo comma dispone che in ordine ai
particolari contenuti del piano di cui alle lettere a), b), c) d) e g) del
precedente articolo 2 (sopra ricordate) “i piani possono, altresì, stabilire che
tutte o parte delle proprie previsioni prevalgano immediatamente su quelle degli
strumenti urbanistici comunali, dichiarando, ove occorra e ne sussistano i
presupposti e le condizioni, la pubblica utilità nonché l’indifferibilità e
l’urgenza delle opere dagli stessi previste in conformità alle leggi vigenti in
materia”.
II.2. Proprio tale ultima disposizione, ad avviso della Sezione, esclude in
radice la fondatezza delle tesi sostenute dalla ricorrente in primo grado,
sostanzialmente imperniatE sul valore sovraordinato, ma programmatico, dei piani
territoriali e perciò stesso, per un verso, non idonei a modificare
immediatamente le scelte urbanistiche contenute nei piani urbanistici comunali,
salvo il loro necessario adeguamento, e non utilizzabili per contenere
previsioni urbanistiche di dettaglio.
Invero, il legislatore regionale, con disposizione non arbitraria, né illogica o
irrazionale (censure che peraltro non sono state neppure adombrate), pur
riconoscendo in via generale il potere – dovere dei comuni, nell’esercizio della
propria funzione fondamentale di governo e cura del proprio territorio e nel
rispetto delle proprie prerogative istituzionali, di adeguare i propri strumenti
urbanistici alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento, in
relazione ad alcuni specifici e peculiari contenuti di quest’ultimo [articolo 2:
individuazione e/o coordinamento dei più rilevanti interventi infrastrutturali
(lett. a); definizione dei sistemi delle attrezzature per servizi di livello
sovracomunali e degli impianti speciali, sotto il profilo della loro
organizzazione territoriale ed eventualmente della localizzazione (lett. b);
disciplina dei modi e delle forme di utilizzazione del patrimonio ambientale
nelle sue diverse espressioni insediativa, ecologica, naturalistica, paesistica,
archeologica e storico – artistica, ai fini della sua conoscenza sistematica,
valorizzazione e tutela (lett. d); l’indicazione in termini qualitativi e
quantitativi delle direttrici di sviluppo residenziale, produttivo, commerciale,
turistico ed agricolo (lett. f) e l’individuazione di zone idonee anche sotto il
profilo dell’impatto ambientale alla concentrazione di insediamenti produttivi,
entro le quali delimitare le aree ad esso destinate, nonché l’indicazione del
relativo dimensionamento (lett. g)] ne ha espressamente previsto non solo la
immediata prevalenza sugli strumenti urbanistici comunali, ma addirittura la
idoneità a costituire, ricorrendone i presupposti e le condizioni, dichiarazione
di pubblica utilità, nonché indifferibilità ed urgenza dei lavori previsti.
Rispetto a tale inequivocabile volontà legislativa (che, d’altra parte, si
spiega ragionevolmente con la straordinaria importanza anche dal punto di vista
del corretto governo del territorio delle predette previsioni in ragione degli
interessi pubblici e privati in gioco e con la necessità di perseguire
concretamente l’efficacia, l’efficienza, l’imparzialità, la speditezza e l’economicità
dell’azione amministrativa, con una previsione di automatica sostituzione delle
previsione dei piani regolatori comunali con quelle indicate dall’articolo 2,
lett. a), b), c) d) e g), in tal senso solo potendo interpretarsi il concetto di
“prevalenza immediata” ivi postulata), è del tutto inconferente la motivazione
dei primi giudici, secondo cui l’impossibilità per i piani territoriali di
coordinamento di contenere disposizioni di dettaglio e non meramente
programmatico, si ricollegherebbe alle limitatissime ed inadeguate forme di
partecipazione dei cittadini al procedimento di loro formazione ed alle non
idonee forme di pubblicità: sennonché, per un verso, non può non rilevarsi che,
come correttamente rilevato dall’appellante amministrazione regionale, tali
considerazioni possono anche essere apprezzabili e condivisibili de iure
condendo, ma non hanno alcun fondamento de iure condito, per quanto il diverso
asserito grado di partecipazione degli interessati ad un piano urbanistico
generale, quale il piano territoriale di coordinamento, rispetto a quello di
dettaglio, non incide, ad avviso della Sezione, sull’unico aspetto veramente
rilevante della questione e cioè sulla sindacabilità delle scelte contenute nel
piano territoriale di coordinamento, sindacabile che non può neppure essere
messa in dubbio, stante la previsione contenuta nell’articolo 113 della
Costituzione.
Né, sotto altro profilo, è stato giammai contestato che le concrete contestate
previsioni contenute nel predetto piano territoriale di coordinamento non
rientrassero in quelle determinate previsioni dei piani territoriali di
coordinamento cui la ricordata normativa regionale attribuisce immediata
prevalenza, sicché anche sotto questo profilo la pretesa della ricorrente in
primo grado non poteva trovare accoglimento.
III. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma
dell’impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado
dalla signora Pippert Lilly.
Può disporsi la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente
pronunciando sul ricorso in appello proposto dalla Regione Liguria avverso la
sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sez. I, n. 531 del
18 dicembre 1996, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della impugnata
sentenza respinge il ricorso proposto in primo grado dalla signora Pippert
Lilly.
Dichiara compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 18 maggio 2005, con
l’intervento dei signori:
CARLO SALTELLI - Presidente f.f., est.
CARLO DEODATO - Consigliere
SALVATORE CACACE - Consigliere
SERGIO DE FELICE - Consigliere
EUGENIO MELE - Consigliere
IL PRESIDENTE F.F., est.
IL SEGRETARIO
Carlo Saltelli
Giacomo Manzo
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
27 ottobre 2005
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
Il Dirigente
Giuseppe Testa
1) Urbanistica e edilizia - Piano Territoriale di Coordinamento degli Insediamenti Produttivi dell’Area Centrale Ligure – P.T.C.I.P. – Dichiarazione di pubblica utilità, nonché indifferibilità ed urgenza dei lavori previsti - Potestà regionale – Legittimità – Presupposti e limiti. Il legislatore regionale, con disposizione non arbitraria, né illogica o irrazionale, (delibera del Consiglio regionale della Liguria n. 95 del 31 luglio 1992, concernente il Piano Territoriale di Coordinamento degli Insediamenti Produttivi dell’Area Centrale Ligure – P.T.C.I.P.) pur riconoscendo in via generale il potere dovere dei comuni, nell’esercizio della propria funzione fondamentale di governo e cura del proprio territorio e nel rispetto delle proprie prerogative istituzionali, di adeguare i propri strumenti urbanistici alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento, in relazione ad alcuni specifici e peculiari contenuti di quest’ultimo ne ha espressamente previsto non solo la immediata prevalenza sugli strumenti urbanistici comunali, ma addirittura la idoneità a costituire, ricorrendone i presupposti e le condizioni, dichiarazione di pubblica utilità, nonché indifferibilità ed urgenza dei lavori previsti. Pres./Est. Saltelli - Regione Liguria (avv. Gerbi) c. Pippert (n.c.) ed altri (riforma TAR Liguria, sez. I, n. 531 del 18 dicembre 1996). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 27 ottobre 2005 (c.c. 18/05/2005), Sentenza n. 6047
2) Procedure e varie – Sopravvenuta carenza di interesse - Improcedibilità del ricorso - Accertamento circa l’utilità conseguibile – Necessità. La declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse postula l’accertamento dell’inutilità della sentenza e tale verifica, a sua volta, esige che la presupposta rigorosa indagine circa l’utilità conseguibile per effetto della definizione del ricorso conduca al sicuro convincimento che la modificazione di fatto e di diritto intervenuta in corso di causa impedisce di riconoscere in capo al ricorrente alcun interesse, anche meramente strumentale o morale, alla decisione, (ex pluribus, C.d.S., sez. IV, 1° agosto 2001, n. 4206; 6 ottobre 2001, 4206). Pres./Est. Saltelli - Regione Liguria (avv. Gerbi) c. Pippert (n.c.) ed altri (riforma T.A.R. Liguria, sez. I, n. 531 del 18 dicembre 1996). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 27 ottobre 2005 (c.c. 18/05/2005), Sentenza n. 6047
Per ulteriori approfondimenti ed altre massime vedi il canale: Giurisprudenza