AmbienteDiritto.it 

Legislazione  Giurisprudenza

 

 

Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso


 Copyright © Ambiente Diritto.it

 

 Massime della sentenza

 

 

CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 27 ottobre 2005 (c.c. 18/05/2005), Sentenza n. 6047

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.6047/2005
Reg. Dec.
N. 6327 Reg. Ric.
Anno 1997

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE


sul ricorso in appello iscritto al NRG 6327 dell’anno 1997 proposto dalla REGIONE LIGURIA, in persona del Presidente della giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Gerbi, con il quale è elettivamente domiciliata in Roma, Piazzale Clodio, n. 12 (presso lo studio dell’avvocato Villani);
contro
PIPPERT LILLY, non costituita in giudizio;
e nei confronti del
COMUNE DI GENOVA, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Graziella De Nitto e Enrico Romanelli, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria, n. 5, presso lo studio del secondo;
nonché
SOC. MARCONI ITALIANA S.P.A., in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sez. I, n. 531 del 18 dicembre 1996;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Genova;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 18 maggio 2005 il consigliere Carlo Saltelli;
Uditi l’avvocato Villani, su delega dell’avvocato Gerbi, per la Regione Liguria, e l’avv. Gabriele Pafundi su delega dell’avv. Odone Edda;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.


F A T T O


Con la sentenza n. 531 del 18 dicembre 1996, il Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sez. I, annullava su ricorso della signora Lilly Pippert (e nei limiti dell’interesse di quest’ultima) la delibera del Consiglio regionale della Liguria n. 95 del 31 luglio 1992, concernente il Piano Territoriale di Coordinamento degli Insediamenti Produttivi dell’Area Centrale Ligure – P.T.C.I.P.) ed i relativi atti (impugnata originariamente con ricorso straordinario al capo dello Stato, trasferito in sede giurisdizionale a seguito dell’opposizione della Regione Liguria, ai sensi dell’articolo 10 del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199), ritenendo fondati i primi due motivi di censura con cui era stata dedotta, rispettivamente, la violazione dell’articolo 2 della legge regionale della Liguria 22 agosto 1984, n. 39 (secondo cui la natura dello strumento utilizzato impediva una pianificazione di dettaglio tale da prevede una scelta di interventi di nuova edificazione o l’individuazione del soggetto a cui tali interventi erano assentiti con l’imposizione di specifici vincoli di destinazione su porzioni di un settore d’interventi), nonché eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca (per asserita illegittimità della previsione di assegnare ad una porzione di settore la densità edificatoria che, ai sensi dell’articolo 19 delle N.T.A., andava riferita alla superficie complessiva) e, invece, dichiarando cessata la materia sul terzo motivo per effetto delle sopravvenute disposizioni contenute nella legge regionale n. 25 del 1993.


Avverso tale statuizione ha ritualmente e tempestivamente proposto appello la Regione Liguria chiedendone la riforma.


In particolare, dopo aver ricordato, in punto di fatto, che la signora Lilly Pippert, quale comproprietaria di aree disciplinate nel predetto piano, con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, inopinatamente accolto dai primi giudici, si era sostanzialmente lamentata, sia delle previsioni relative al distretto di trasformazione n. 4 Ponente (Sestri Ponente) e della inclusione di un terreno di mq. 10.000 nell’area di intervento n. 9, settore n. 6, con destinazione in parte a verde di rispetto attrezzato ed in parte a parcheggio di pertinenza del complesso industriale della società Marconi S.p.A., sia della disciplina transitoria di cui all’allegato D del piano per la parte relativa all’area di intervento 11 (in cui era compresa gran parte delle sue proprietà immobiliari) che, in difetto di strumento urbanistico attuativo, limitava gli interventi ammessi sulle ville storiche alle sola manutenzione straordinaria, la Regione Liguria formulava un unico articolato motivo di gravame, rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 5 della L.R. Liguria 22 agosto 1984, n. 39 –Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 L. 17 agosto 1942, n. 1150 – Difetto ed erroneità della motivazione della decisione impugnata – Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della L.R. 39/1984 – Carenza di motivazione – Travisamento”, sostenendo l’assoluta inconferenza della motivazione utilizzata dai primi giudici, fondata sulle diverse forme di partecipazione degli interessati alla formazione di un piano urbanistico di dettaglio rispetto a quella di un piano territoriale di coordinamento (nonché alla diverse forme di pubblicità previste dalla legge), laddove, per espressa disposizione legislativa il piano territoriale di coordinamento per insediamenti produttivi poteva contenere disposizioni di dettaglio immediatamente prevalenti sugli strumenti urbanistici comunali; ciò senza contare che la ricorrente in primo grado non era neppure titolare di un piano urbanistico esecutivo modificato dal piano territoriale di coordinamento.


Si è costituito in giudizio il solo Comune di Genova, aderendo alle ragioni esposte dalla Regione Liguria, del cui gravame ha chiesto l’accoglimento.


Con memoria in data 20 aprile 2005 la regione appellante, pur insistendo sulla fondatezza dei motivi di gravame, ha dedotto che sarebbe sopravvenuta una carenza di interesse al ricorso originario da parte della signora Lilly Pippert, sia perché il contestato vincolo a verde sarebbe ormai decaduto ai sensi dell’art. 2 della legge n. 1187 del 1068, sia perché la società Marconi ha rinunciato ad utilizzare l’area oggetto della pure contestata destinazione a parcheggio di pertinenza del vicino insediamento, sia perché il contestato Piano Territoriale di Coordinamento – Area Centrale Ligure – non sarebbe più in vigore, in quanto modificato dalla Regione Liguria con D.P.G.R. 10 marzo 2000, n. 44, le cui prescrizioni sarebbero state accettate dallo stesso Consiglio comunale di Genova con deliberazione 10 luglio 2000, n. 90.


D I R I T T O


I. In via preliminare, la Sezione osserva che non può essere accolta la tesi sostenuta dalla Regione Liguria nella memoria difensiva in data 20 aprile 2005, secondo cui la originaria ricorrente avrebbe perduto ogni interesse allo stesso ricorso introduttivo del giudizio di primo grado perché le contestate destinazioni urbanistiche (a verde attrezzato e a parcheggio di alcune aree) contenute nel Piano Territoriale di Coordinamento per gli Insediamenti Produttivi dell’Area Centrale Ligure, approvato con la delibera del consiglio regionale 31 luglio 1992, n. 95, sarebbero divenute inefficaci ed inattuabili (oltre che per non essere più vigente il predetto Piano Territoriale).


E’ sufficiente al riguardo osservare che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale (ex pluribus, C.d.S., sez. IV, 1° agosto 2001, n. 4206; 6 ottobre 2001, 4206), la declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse postula l’accertamento dell’inutilità della sentenza e tale verifica, a sua volta, esige che la presupposta rigorosa indagine circa l’utilità conseguibile per effetto della definizione del ricorso conduca al sicuro convincimento che la modificazione di fatto e di diritto intervenuta in corso di causa impedisce di riconoscere in capo al ricorrente alcun interesse, anche meramente strumentale o morale, alla decisione.


Nel caso di specie, ad avviso della Sezione, pur a voler a dubitare della rilevanza di un mero interesse morale, non vi è dubbio che l’eventuale accertamento della illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado costituisce quanto meno idoneo titolo per formulare un’eventuale pretesa risarcitoria a nulla rilevando il fatto che il piano delle cui previsioni l’interessata si è lamentata sia stato nel frattempo sostituito da altro ovvero siano divenute soltanto inefficaci le previsioni contestate (in termini, per un caso analogo, C.d.S., sez. IV, 25 novembre 2003, n. 7771).


Sussisteva e sussiste pertanto l’interesse, concreto ed attuale, dell’originaria ricorrente, essendo ininfluente a tal fine la circostanza della sua mancata costituzione nel presente giudizio di appello.


II. Nel merito, l’appello è fondato e deve essere accolto.


II.1. La legge regionale della Liguria 22 agosto 1984, n. 39, contiene la “Disciplina dei piani territoriali di coordinamento” che, secondo le enunciazioni contenute nell’articolo 1 (Rubricato significativamente “Finalità”), sono strumenti urbanistici di rango superiore a quelli comunali predisposti “allo scopo di corrispondere ad esigenze di pianificazione territoriale di interesse sovracomunale e/o regionale connesse con la migliore utilizzazione delle risorse territoriali nonché di garantire ed agevolare la tempestiva attuazione delle determinazioni a tal fine assunti…in coerenza con gli indirizzi della programmazione regionale e di un quadro unitario di pianificazione” (comma 1); il comma successivo (comma 2) specifica, poi, che “i piani territoriali di coordinamento estesi all’intero territorio regionale o a determinate parti di esso organicamente definite, disciplinano, coordinano ed orientano le attività di trasformazione del territorio stesso, considerate nel loro complesso od in relazione a specifici settori di intervento”.


L’articolo 2 della legge in questione, concernenti i contenuti dei predetti piani, dopo aver stabilito – al primo comma – che “i piani territoriali di coordinamento indicano, anche in termini di destinazione d’uso, l’organizzazione spaziale dei sistemi insediativi ed infrastrutturali nonché gli interventi a protezione dell’ambiente in relazione alla potenzialità d’uso delle risorse territoriali ed ai loro valori storico – culturali”, precisa al secondo comma i possibili diversi contenuti, quali l’individuazione e/o coordinamento dei più rilevanti interventi infrastrutturali (lett. a); la definizione dei sistemi delle attrezzature per servizi di livello sovracomunali e degli impianti speciali, sotto il profilo della loro organizzazione territoriale ed eventualmente della localizzazione (lett. b); la disciplina dei modi e delle forme di utilizzazione del patrimonio ambientale nelle sue diverse espressioni insediativa, ecologica, naturalistica, paesistica, archeologica e storico – artistica, ai fini della sua conoscenza sistematica, valorizzazione e tutela (lett. d); l’indicazione degli interventi preordinati alla difesa del suolo nonché alla salvaguardia ed utilizzazione delle risorse idriche, con particolare riguardo alle opere di sistemazione idraulica, idraulico forestale e idraulico – agraria (lett. d); la definizione degli assetti costieri nei diversi rapporti strutturali e funzionali dei rispettivi territori retrostanti (lett. e); l’indicazione in termini qualitativi e quantitativi delle direttrici di sviluppo residenziale, produttivo, commerciale, turistico ed agricolo (lett. f) e l’individuazione di zone idonee anche sotto il profilo dell’impatto ambientale alla concentrazione di insediamenti produttivi, entro le quali delimitare le aree ad esso destinate, nonché l’indicazione del relativo dimensionamento (lett. g).


Con particolare riguardo alla loro efficacia, l’articolo 5, dopo aver previsto al primo comma che, in via generale, in ragione della loro natura sovraordinata, gli strumenti urbanistici comunali devono ad essi conformarsi in sede di formazione, revisione o di varianti parziali (stabilendo, al secondo comma, anche un’apposita procedura qualora i comuni non adempiano nei termini stabiliti al necessario adeguamento del proprio piano regolatore alle disposizione del piano territoriale di coordinamento), al terzo comma dispone che in ordine ai particolari contenuti del piano di cui alle lettere a), b), c) d) e g) del precedente articolo 2 (sopra ricordate) “i piani possono, altresì, stabilire che tutte o parte delle proprie previsioni prevalgano immediatamente su quelle degli strumenti urbanistici comunali, dichiarando, ove occorra e ne sussistano i presupposti e le condizioni, la pubblica utilità nonché l’indifferibilità e l’urgenza delle opere dagli stessi previste in conformità alle leggi vigenti in materia”.


II.2. Proprio tale ultima disposizione, ad avviso della Sezione, esclude in radice la fondatezza delle tesi sostenute dalla ricorrente in primo grado, sostanzialmente imperniatE sul valore sovraordinato, ma programmatico, dei piani territoriali e perciò stesso, per un verso, non idonei a modificare immediatamente le scelte urbanistiche contenute nei piani urbanistici comunali, salvo il loro necessario adeguamento, e non utilizzabili per contenere previsioni urbanistiche di dettaglio.


Invero, il legislatore regionale, con disposizione non arbitraria, né illogica o irrazionale (censure che peraltro non sono state neppure adombrate), pur riconoscendo in via generale il potere – dovere dei comuni, nell’esercizio della propria funzione fondamentale di governo e cura del proprio territorio e nel rispetto delle proprie prerogative istituzionali, di adeguare i propri strumenti urbanistici alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento, in relazione ad alcuni specifici e peculiari contenuti di quest’ultimo [articolo 2: individuazione e/o coordinamento dei più rilevanti interventi infrastrutturali (lett. a); definizione dei sistemi delle attrezzature per servizi di livello sovracomunali e degli impianti speciali, sotto il profilo della loro organizzazione territoriale ed eventualmente della localizzazione (lett. b); disciplina dei modi e delle forme di utilizzazione del patrimonio ambientale nelle sue diverse espressioni insediativa, ecologica, naturalistica, paesistica, archeologica e storico – artistica, ai fini della sua conoscenza sistematica, valorizzazione e tutela (lett. d); l’indicazione in termini qualitativi e quantitativi delle direttrici di sviluppo residenziale, produttivo, commerciale, turistico ed agricolo (lett. f) e l’individuazione di zone idonee anche sotto il profilo dell’impatto ambientale alla concentrazione di insediamenti produttivi, entro le quali delimitare le aree ad esso destinate, nonché l’indicazione del relativo dimensionamento (lett. g)] ne ha espressamente previsto non solo la immediata prevalenza sugli strumenti urbanistici comunali, ma addirittura la idoneità a costituire, ricorrendone i presupposti e le condizioni, dichiarazione di pubblica utilità, nonché indifferibilità ed urgenza dei lavori previsti.


Rispetto a tale inequivocabile volontà legislativa (che, d’altra parte, si spiega ragionevolmente con la straordinaria importanza anche dal punto di vista del corretto governo del territorio delle predette previsioni in ragione degli interessi pubblici e privati in gioco e con la necessità di perseguire concretamente l’efficacia, l’efficienza, l’imparzialità, la speditezza e l’economicità dell’azione amministrativa, con una previsione di automatica sostituzione delle previsione dei piani regolatori comunali con quelle indicate dall’articolo 2, lett. a), b), c) d) e g), in tal senso solo potendo interpretarsi il concetto di “prevalenza immediata” ivi postulata), è del tutto inconferente la motivazione dei primi giudici, secondo cui l’impossibilità per i piani territoriali di coordinamento di contenere disposizioni di dettaglio e non meramente programmatico, si ricollegherebbe alle limitatissime ed inadeguate forme di partecipazione dei cittadini al procedimento di loro formazione ed alle non idonee forme di pubblicità: sennonché, per un verso, non può non rilevarsi che, come correttamente rilevato dall’appellante amministrazione regionale, tali considerazioni possono anche essere apprezzabili e condivisibili de iure condendo, ma non hanno alcun fondamento de iure condito, per quanto il diverso asserito grado di partecipazione degli interessati ad un piano urbanistico generale, quale il piano territoriale di coordinamento, rispetto a quello di dettaglio, non incide, ad avviso della Sezione, sull’unico aspetto veramente rilevante della questione e cioè sulla sindacabilità delle scelte contenute nel piano territoriale di coordinamento, sindacabile che non può neppure essere messa in dubbio, stante la previsione contenuta nell’articolo 113 della Costituzione.


Né, sotto altro profilo, è stato giammai contestato che le concrete contestate previsioni contenute nel predetto piano territoriale di coordinamento non rientrassero in quelle determinate previsioni dei piani territoriali di coordinamento cui la ricordata normativa regionale attribuisce immediata prevalenza, sicché anche sotto questo profilo la pretesa della ricorrente in primo grado non poteva trovare accoglimento.


III. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dalla signora Pippert Lilly.


Può disporsi la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.


P.Q.M.


Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello proposto dalla Regione Liguria avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sez. I, n. 531 del 18 dicembre 1996, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza respinge il ricorso proposto in primo grado dalla signora Pippert Lilly.
Dichiara compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.


Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.


Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 18 maggio 2005, con l’intervento dei signori:
CARLO SALTELLI - Presidente f.f., est.
CARLO DEODATO - Consigliere
SALVATORE CACACE - Consigliere
SERGIO DE FELICE - Consigliere
EUGENIO MELE - Consigliere


IL PRESIDENTE F.F., est.                                                IL SEGRETARIO
Carlo Saltelli                                                                    Giacomo Manzo

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
27 ottobre 2005
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
Il Dirigente
Giuseppe Testa
 

M A S S I M E

Sentenza per esteso


1) Urbanistica e edilizia - Piano Territoriale di Coordinamento degli Insediamenti Produttivi dell’Area Centrale Ligure – P.T.C.I.P. – Dichiarazione di pubblica utilità, nonché indifferibilità ed urgenza dei lavori previsti - Potestà regionale – Legittimità – Presupposti e limiti. Il legislatore regionale, con disposizione non arbitraria, né illogica o irrazionale, (delibera del Consiglio regionale della Liguria n. 95 del 31 luglio 1992, concernente il Piano Territoriale di Coordinamento degli Insediamenti Produttivi dell’Area Centrale Ligure – P.T.C.I.P.) pur riconoscendo in via generale il potere dovere dei comuni, nell’esercizio della propria funzione fondamentale di governo e cura del proprio territorio e nel rispetto delle proprie prerogative istituzionali, di adeguare i propri strumenti urbanistici alle previsioni dei piani territoriali di coordinamento, in relazione ad alcuni specifici e peculiari contenuti di quest’ultimo ne ha espressamente previsto non solo la immediata prevalenza sugli strumenti urbanistici comunali, ma addirittura la idoneità a costituire, ricorrendone i presupposti e le condizioni, dichiarazione di pubblica utilità, nonché indifferibilità ed urgenza dei lavori previsti. Pres./Est. Saltelli - Regione Liguria (avv. Gerbi) c. Pippert (n.c.) ed altri (riforma TAR Liguria, sez. I, n. 531 del 18 dicembre 1996). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 27 ottobre 2005 (c.c. 18/05/2005), Sentenza n. 6047


2) Procedure e varie – Sopravvenuta carenza di interesse - Improcedibilità del ricorso - Accertamento circa l’utilità conseguibile – Necessità. La declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse postula l’accertamento dell’inutilità della sentenza e tale verifica, a sua volta, esige che la presupposta rigorosa indagine circa l’utilità conseguibile per effetto della definizione del ricorso conduca al sicuro convincimento che la modificazione di fatto e di diritto intervenuta in corso di causa impedisce di riconoscere in capo al ricorrente alcun interesse, anche meramente strumentale o morale, alla decisione, (ex pluribus, C.d.S., sez. IV, 1° agosto 2001, n. 4206; 6 ottobre 2001, 4206). Pres./Est. Saltelli - Regione Liguria (avv. Gerbi) c. Pippert (n.c.) ed altri (riforma T.A.R. Liguria, sez. I, n. 531 del 18 dicembre 1996). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 27 ottobre 2005 (c.c. 18/05/2005), Sentenza n. 6047

Per ulteriori approfondimenti ed altre massime vedi il canale:  Giurisprudenza