Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso

CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 25 gennaio 2005 (cc 29 ottobre 2004), Sentenza n. 145

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ANNO 2003 ha pronunciato la seguente

decisione

sul ricorso in appello n. 9721 del 2003 proposto da S.A.T.E.S. S.A.S. DI MARIA TELESE & C. (già S.A.T.E.S. S.A.S. DI GENNARO LANGIA & C.), in persona del l.r. p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Raffaello Capunzo, con il quale elettivamente domicilia in Roma, al Lungotevere Flaminio n. 46, presso il dott. Gian Marco Grez;
contro
CONSORZIO DEI COMUNI DEL BACINO NAPOLI 1, in persona del l.r. p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Sasso, con il quale elettivamente domicilia in Roma, al Lungotevere Flaminio n. 46, presso il dott. Gian Marco Grez;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
della sentenza n. 6791 del 3.4.2002/30.10.2002, pronunciata tra le parti dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, Napoli, sez. I;
visto il ricorso con i relativi allegati;
vista l’ordinanza n. 5011 del 18.11.2003, con la quale è stata accolta l’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia della decisione impugnata, proposta dalla società appellante;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Consorzio appellato;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
designato relatore il cons. Gabriele Carlotti;
uditi alla pubblica udienza del 29.10.2004 l’avv. Cecinato, su delega dell’avv. Capunzo, per la Società appellante e l’avv. Pafundi, delegato dall’avv. Sasso, per il Consorzio resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. Con la sentenza impugnata, indicata in epigrafe, il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sedente in Napoli, ha accolto il ricorso, proposto dal Consorzio dei Comuni del Bacino NA 1 (di seguito, “Consorzio”), e, per l’effetto, ha condannato la Sates s.a.s. (d’ora innanzi, “Sates”), concessionaria del servizio di raccolta, di trasporto e di smaltimento dei rifiuti nel Comune di Acerra, al pagamento, in favore del Consorzio sunnominato, di €. 331.880,17, oltre agli interessi legali, a titolo di corrispettivi tariffari, per l’avvenuto smaltimento di r.s.u. - prodotti in Acerra dal 18.7.1996 al 18.2.1997 – conferiti dalla Società appellante nella discarica sita in quel Giugliano, in località “Schiavi”, gestita dal ridetto Consorzio (istituito con decreti commissariali, nell’ambito dell’emergenza socio-economico-ambientale campana).

2. In dettaglio, è a dirsi che il T.a.r. partenopeo ha ritenuto la propria giurisdizione esclusiva sulla controversia testé succintamente ricostruita, giusta l’art. 33, commi 1 e 2, lett. b), del D.Lgs. n. 80/1998, avendo qualificato lo specifico contenzioso alla stregua di una lite tra amministrazioni pubbliche e gestori, comunque denominati, di pubblici servizi.

3. Avverso la decisione ha interposto appello la Sates contestando sia la sussistenza della giurisdizione amministrativa ravvisata dal primo giudice sia la propria legittimazione passiva al giudizio, assumendo che l’unico soggetto obbligato al pagamento preteso dal Consorzio fosse l’amministrazione civica di Acerra.

4. Nel giudizio d’appello così promosso si è costituito il Consorzio contestando tutto quanto ex adverso dedotto e chiedendo, previa reiezione dell’impugnazione, l’integrale conferma della sentenza gravata.

5. Con ordinanza del 18.11.2003 la Sezione ha accolto l’istanza, promossa in via cautelare dalla Sates, di sospensione dell’efficacia della decisione in parola, avendo sommariamente delibato la fondatezza dell’appello.

6. All’udienza del 29.10.2004 il ricorso emarginato è stato chiamato per la discussione e, quindi, parti e causa sono state assegnate in decisione.

7. L’appello è fondato e merita accoglimento.

7.1. Ai fini della migliore intelligenza delle ragioni del decidere, deve tuttavia premettersi, in fatto, che:

- il Consorzio di servizi appellato, siccome previsto dal suo stesso statuto (artt. 1 e 2), è un ente strumentale dei Comuni contraenti, con personalità giuridica distinta da quella degli enti civici ad esso aderenti, istituito ai sensi dell’art. 6 della L.R. Campania n. 10/1993, recante «Norme e procedure per lo smaltimento dei rifiuti in Campania» per la gestione in forma associata degli impianti di smaltimento dei bacini individuati dall’omologo Piano di cui all’art. 1 L.R. cit.;
- al centro del contendere vi sono le pretese patrimoniali, avanzate dal Consorzio ridetto nei confronti della Sates: in particolare, l’appellante reclama il pagamento di un residuo credito tariffario asseritamente maturato a fronte dell’avvenuto conferimento, da parte della seconda, di r.s.u. ed assimilati prodotti in quel di Acerra, nell’impianto di smaltimento di Giugliano, per il periodo compreso nell’arco temporale che va dal 18.7.1996 al 18.2.1997.

7.2. Tanto premesso, valgano le seguenti considerazioni.

7.2.1. Lo stesso giudice di prime cure ha accertato il carattere prettamente civilistico delle pretese dedotte in contenzioso (così a pag. 3 della motivazione della sentenza gravata).

Siffatta qualificazione è pienamente condivisibile, giacché il profilo della fissazione autoritativa (nella specie attuata mediante provvedimenti prefettizi), della misura della tariffa in parola non ne muta la natura di vero e proprio “corrispettivo” (quantunque sottratto alla libera contrattazione di mercato).

7.2.2. Invero la tariffa, sebbene “imposta”, è a tutti gli effetti un “prezzo” richiesto agli utenti del servizio e non può esser confusa (sul punto, amplius, infra, nei successivi §§. 7.4., 7.5. e 7.6.) con gli ulteriori contributi pubblici - eventualmente erogati al gestore della discarica, ai fini di integrarne la provvista finanziaria necessaria all’esercizio dell’impianto - che consistono piuttosto in prestazioni patrimoniali incombenti alla sola p.a. concedente (e, quindi, non gravanti sull’utenza) e che geneticamente si innestano nel rapporto intercorrente tra la stessa amministrazione ed il concessionario, al precipuo scopo di indennizzare quest’ultimo per i costi sostenuti a fronte della prestazione del servizio.

7.2.3. Non inficia le osservazioni appena esposte il rilievo che la Sates fosse obbligata, in forza di distinti provvedimenti, a riversare i rifiuti da essa raccolti in Acerra presso l’impianto gestito dal Consorzio, poiché le ricordate prescrizioni, sebbene effettivamente vincolanti in punto alla concreta individuazione dell’impianto di smaltimento, non alteravano però la ridetta natura tariffaria del corrispettivo dovuto.

7.2.4. Merita, quindi, convinta adesione l’insegnamento delle Sezioni Unite civili della Corte suprema di cassazione (n. 27 del 1°.12.2000/26.1.2001), adita in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, puntualmente richiamato dall’appellante.

La prefata pronuncia (resa tra l’altro anche nei confronti del Consorzio appellante), seppur concernente la lett. f) della precedente versione dell’art. 33 D.Lgs. n. 80/1998 (prima cioè della sostituzione delle veste formale della disposizione operata dall’art. 7 L. n. 205/2000), resta comunque valida, stante l’ininfluenza delle sopravvenienze normative rispetto al thema decidendum, nella parte in cui accredita la tesi della natura esclusivamente privatistica del rapporto giuridico obbligatorio che si instaura tra il concessionario del pubblico servizio (segnatamente, di quello di gestione dell’impianto di smaltimento) ed il singolo utente (nella specie, la Sates), tale da sottrarre le relative controversie alla giurisdizione del giudice amministrativo, a nulla rilevando quale sia la regolamentazione pubblicistica del servizio medesimo.

7.3. Siffatta conclusione trova, del resto, piena conferma alla luce del portato precettivo della recente sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004, di parziale accoglimento della q.l.c. dell’art. 33 D.Lgs. n. 80/1998 e pubblicata nelle more della decisione.

È indubbio infatti che la pronuncia interferisca sensibilmente sullo specifico profilo del riparto della giurisdizione, in relazione alla descritta vicenda processuale.

7.3.1. Una volta premesso che le statuizioni costitutive recate da siffatta decisione manipolativa del Giudice delle leggi sono destinate a prevalere, anche con riguardo ai processi in corso (attenendo questi a rapporti non ancora esauriti), sul principio della perpetuatio jurisdictionis sancito dall’art. 5 c.p.c., è sufficiente osservare che la “nuova” versione del primo comma dell’art. 33 esclude espressamente dall’ambito della giurisdizione amministrativa sui servizi pubblici le controversie concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi».

7.4. Non convince, del resto, la tesi patrocinata dal Consorzio appellante il quale, onde negare rilevanza alla ridetta sopravvenienza, argomenta in punto alla perdurante sussistenza della giurisdizione dell’a.g.a. in materia, richiamando all’uopo i principi recentemente affermati dalla Quarta Sezione di questo Consiglio, con la decisione n. 6489/2004: in particolare, il Consorzio valorizza, da un lato, il preteso nesso di strumentalità tra la prestazione patrimoniale richiesta e l’espletamento del servizio pubblico in questione e, dall’altro, insiste sui connotati autoritativi della potestà di determinazione della tariffa succitata (esercitata mediante gli atti prefettizi sopra ricordati).

7.5. Ad avviso della Sezione, il Consorzio ricorrente fa malgoverno dei principi giurisprudenziali invocati. Ed invero la decisione della Quarta Sezione, peraltro pienamente condivisibile, non si attaglia alla fattispecie concreta sottoposta al sindacato del Collegio.
Nel caso deciso con l’arresto n. 6489 del 2004 litiganti erano due amministrazioni pubbliche territoriali, ossia la Provincia di Venezia e la Regione Veneto, e si controverteva della legittimità di una determinazione con la quale la seconda aveva negato l’erogazione dei mezzi finanziari necessari a coprire i costi, sopportati l’anno precedente dall’amministrazione provinciale, per l’effettuazione del servizio di trasporto pubblico locale.
Nel contesto litigioso, così sinteticamente tratteggiato, la Quarta Sezione ha statuito che la sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004 non comporta alcuna spoliazione della giurisdizione del giudice amministrativo in ordine ai precitati atti di dotazione della provvista, giacché questi ultimi sono direttamente ed inscindibilmente finalizzati allo svolgimento del servizio pubblico, costituendone lo stesso presupposto di esistenza.
Tale prima parte della pronuncia, nell’economia del ragionamento decisorio seguito dalla Quarta Sezione, mira a chiarire che le ridette “obbligazioni pubbliche” di finanziamento rientrano a tutti gli effetti nella materia dei pubblici servizi.
Quel che più interessa è tuttavia la seconda parte della suddetta motivazione, laddove si afferma che gli atti con i quali la Regione incide sulla misura della contribuzione spettante alla Provincia, presentano caratteri di autoritatività.

7.6. Ebbene è di immediata percezione che i principi affermati dalla Quarta Sezione non possono essere calati nella presente controversia.
In primo luogo perché le obbligazioni pubbliche surrichiamate nulla hanno a che spartire con le prestazioni a tariffa delle quali qui si discute.
Inoltre il Consorzio oblitera una circostanza assai significativa ai fini del decidere, ossia che la Sates non ha affatto contestato la misura della tariffa (che, si ribadisce, non può essere confusa con la prefata provvista, dacché la prima è corrisposta dagli utenti del servizio e non presenta le caratteristiche di un contributo posto a carico della mano pubblica) e tanto meno la legittimità dei provvedimenti autoritativi di determinazione della stessa; la Società appellante si limita semplicemente a negare la sussistenza della giurisdizione amministrativa in relazione alle pretese di pagamento così calcolate.

7.7. Nemmeno convince la ricostruzione patrocinata dal Consorzio secondo cui anche la gestione della discarica di Giugliano perterrebbe, oggettivamente e funzionalmente, all’unico servizio pubblico rappresentato dalla raccolta, dal trasporto e dallo smaltimento di rifiuti effettuato dalla Sates per conto del Comune di Acerra.
Se, invero, tale prospettazione ha l’indubbio pregio di illuminare la relazione di complementarietà intercorrente tra il servizio espletato dalla società appellante e quello gestito dal Consorzio, è altrettanto vero che siffatto profilo non può trasmodare dal piano descrittivo a quello spiccatamente prescrittivo, giacché dal punto di vista giuridico i rapporti inerenti le due attività, seppur tecnicamente embricate ed interconnesse, appaiono chiaramente distinti e non sovrapponibili.

8. La rilevata carenza di giurisdizione esonera il Collegio dallo scrutinio dell’altra eccezione sollevata dalla Sates in ordine al dedotto difetto della propria legittimazione passiva rispetto alle pretese avanzate dal Consorzio, giacché essa involge questioni che postulerebbero l’ipotetico rigetto della pregiudiziale accolta.

9. In conclusione la sentenza appellata va annullata senza rinvio, a norma dell’art. 34 L. n. 1034/1971, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la relativa cognizione al giudice ordinario.

10. Sussistono giustificati motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo, accoglie l’appello e, per l’effetto, annulla senza rinvio la sentenza appellata, difettando in materia la giurisdizione del giudice amministrativo.
Compensate le spese del doppio giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, nella camera di consiglio del 29.10.2004, con l'intervento dei Signori:
Giuseppe Farina - Presidente f.f.
Chiarenza Millemaggi Cogliani - Consigliere
Goffredo Zaccardi - Consigliere
Aldo Fera - Consigliere
Gabriele Carlotti - Consigliere rel. est.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE f.f. IL SEGRETARIO IL DIRIGENTE
f.to Gabriele Carlotti f.to Giuseppe Farina f.to Francesco Cutrupi f.to Antonio Natale

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25 gennaio 2005
(Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)

M A S S I M E

Sentenza per esteso

1) Pubblica amministrazione - Rifiuti - Smaltimento dei rifiuti solidi urbani - Esercizio dell’impianto - Misura della tariffa - Fondamento. Il profilo della fissazione autoritativa (nella specie attuata mediante provvedimenti prefettizi), della misura della tariffa in parola non ne muta la natura di vero e proprio “corrispettivo” (quantunque sottratto alla libera contrattazione di mercato). Invero la tariffa, sebbene “imposta”, è a tutti gli effetti un “prezzo” richiesto agli utenti del servizio e non può esser confusa con gli ulteriori contributi pubblici - eventualmente erogati al gestore della discarica, ai fini di integrarne la provvista finanziaria necessaria all’esercizio dell’impianto - che consistono piuttosto in prestazioni patrimoniali incombenti alla sola p.a. concedente (e, quindi, non gravanti sull’utenza) e che geneticamente si innestano nel rapporto intercorrente tra la stessa amministrazione ed il concessionario, al precipuo scopo di indennizzare quest’ultimo per i costi sostenuti a fronte della prestazione del servizio. Pres. Farina - Est. Carlotti - S.A.T.E.S. S.A.S. (avv. Capunzo) c. CONSORZIO DEI COMUNI DEL BACINO NAPOLI 1 (avv. Sasso), (annulla TAR Campania, Napoli, sez. I sentenza n. 6791 del 3.4.2002/30.10.2002). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 25 gennaio 2005 (cc 29 ottobre 2004), Sentenza n. 145

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