Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso

CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 5 aprile 2005 (ud. 5 novembre 2004), Sentenza n. 1543

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ANNO 1998 ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 10711/1998 proposto da Antonio TRAVAGLIANTE e Pieralba VALSECCHI, rappresentati e difesi dagli avv.ti Paolo BASTIANINI ed Enrico SCOCCINI e presso il secondo elettivamente domiciliati in Roma, via G.B. Vico 31,
c o n t r o
il Comune di FOLLONICA, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola TAMBURRO ed elettivamente domiciliato in Roma, via Tagliamento 55, presso l’avv. Nicola DI PIERRO,
per la riforma
della sentenza del TAR della Toscana, Sezione III, 29 luglio 1998, n. 228;
visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune appellato;
visti gli atti tutti di causa;
relatore, alla pubblica udienza del 5 novembre 2004, il Consigliere Paolo BUONVINO; udito l’avv. SASSO, per delega dell’avv. SCOCCINI, per gli appellanti e l’avv. TAMBURRO.
Ritenuto e considerato, in fatto ed in diritto, quanto segue:

F A T T O

Con l’appello dichiarano, gli appellanti, di avere interesse solo alla riforma dei capi di sentenza di rigetto degli ultimi due ricorsi di primo grado ora detti (nn. 3394/96 e 3395/96).

3) - Quanto al rigetto del ricorso n. 3395/96, viene dedotta l’erroneità della sentenza laddove, ritenendo legittimo l’operato dell’Amministrazione, ha ritenuto che correttamente alla domanda di autorizzazione sanitaria relativa all’ampliamento degli immobili di cui si tratta, sia stato opposto il contestato diniego.

Resiste il Comune appellato che chiede il rigetto dell’appello.

D I R I T T O

1) - Con la sentenza appellata il TAR ha respinto quattro ricorsi riuniti proposti dagli odierni appellanti per l’annullamento:
a) - dell’ordinanza del Sindaco di Follonica 18 aprile 1994, n. 105, di demolizione di opere edilizie abusive (ricorso n. 2830/94);
b) - dell’ordinanza sindacale 10 agosto 1994, n. 216 (ricorso n. 4008/94);
c) - del decreto sindacale 17 giugno 1996, n. 260, di diniego di concessione del nulla osta ai sensi della legge n. 1497/1939 e del conseguente diniego di concessione in sanatoria e preordinato parere della Commissione edilizia in data 30 maggio 1996 (ricorso n. 3394/96);
d) - del decreto dirigenziale 2 agosto 1996, n. 19901, di diniego di autorizzazione sanitaria relativa alla parte in ampliamento dell’esercizio pubblico sito in viale Italia 264 – Follonica (ricorso n. 3395/96).

Con l’appello dichiarano, gli appellanti, di avere interesse solo alla riforma dei capi di sentenza di rigetto degli ultimi due ricorsi di primo grado ora detti (nn. 3394/96 e 3395/96).

2) - In particolare, quanto al rigetto del ricorso n. 3394/96, deducono l’erroneità della sentenza anzitutto laddove ha ritenuto inconsistente la censura di violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990; poi, per avere ritenuto infondata la censura di violazione dell’art. 7 della legge n. 1497/1939 e, per converso, sufficiente e congrua la motivazione addotta dal Comune a sostegno del parere negativo espresso ai sensi di detta norma, laddove il parere stesso sarebbe stato affatto generico e privo di ogni requisito di idoneità e, inoltre, basato su presupposti almeno in parte erronei; dall’erroneità del parere negativo sarebbe, poi, discesa, in via derivata, l’illegittimità del diniego di sanatoria.

Tali censure sono infondate.

Quanto alla dedotta violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, in quanto il provvedimento di diniego impugnato (e atti ad esso presupposti) non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, va rilevato che tale comunicazione non è affatto dovuta – come rilevato dai primi giudici – in presenza di procedure promosse a iniziativa di parte; e la procedura volta alla sanatoria edilizia di cui si tratta costituisce tipico esempio di procedimento promosso a istanza di parte (cfr., tra le tante, la decisione della Sezione 8 settembre 2003, n. 5034).

Quanto alla dedotta violazione dell’art. 7 della legge n. 1497/1939, va rilevato che correttamente i primi giudici hanno ritenuto adeguata la motivazione addotta a supporto del diniego di nulla osta paesistico; le ragioni di contrasto indicate sono sufficientemente chiare e rispondono, anche visivamente, allo stato dei luoghi (rispetto alla situazione preesistente, caratterizzata dalla presenza di semplici coperture a incannucciata che occupavano parte della superficie interessata dall’intervento, si è passati ad un tipo di copertura pressoché totale, con strutture stabili e di materiale eterogeneo, in grado di alterare in maggior grado, rispetto il passato, il paesaggio e di renderlo stabilmente meno godibile).

Quanto alla incisione della duna, poi, è vero che essa ha avuto origini remote e non ascrivibili agli appellanti; non di meno, il parere della Commissione edilizia integrata posto a base del diniego di sanatoria si fonda, essenzialmente, sul maggiore impatto visivo che le opere hanno, dal momento che quel poco di duna retrostante che appariva visibile, viene, sostanzialmente, del tutto coperto dalle opere in questione; in definitiva, il parere non è privo di una sua logica e di sufficiente consistenza, ciò che porta, anche per questa parte, al rigetto del gravame.

3) – Quanto all’altro ricorso di primo grado (n. 3395/96), il TAR lo ha dichiarato inammissibile in quanto, una volta denegata la concessione edilizia, doveva ritenersi venuto meno ogni interesse sostanziale all’annullamento dell’autorizzazione sanitaria.

Anche sul punto l’appello è infondato.

Una volta consolidatosi il carattere abusivo delle opere e la necessità, quindi, della loro rimozione (già a suo tempo disposta con ordinanze la cui legittimità è stata confermata dal TAR con la stessa decisione qui in esame, rimasta, per tale parte, inoppugnata), viene meno ogni interesse all’accoglimento del gravame avverso il diniego dell’autorizzazione sanitaria, la rimozione degli abusi venendo, di fatto, ad inibire l’utilizzazione del titolo autorizzatorio.

Per completezza può, comunque, notarsi che la censura svolta in primo grado è anche infondata nel merito.

Deve ritenersi, infatti, che correttamente sia stato opposto il diniego dell’autorizzazione sanitaria motivandolo con riguardo non ad aspetti prettamente sanitari, ma con riguardo ad aspetti urbanistici (correlati al diniego di sanatoria opposto in relazione a connotati di natura paesaggistica).

Nella valutazione complessiva effettuata, nella specie, dal Comune e posta alla base del diniego impugnato, ha assunto, invero, rilievo preminente e assorbente la non conformità paesaggistica, cosicché l'avviso favorevole espresso dalla USL ha finito per perdere, in effetti, di ogni specifica rilevanza.

Si tratta di verificare, allora, la correttezza di siffatto operato e, in particolare, di stabilire se apprezzamenti che attengono all’ambito del rispetto della disciplina paesaggistica e, di riflesso, su quella edilizio-urbanistica (gli aspetti paesaggistici potendo inibire, in talune condizioni, il rilascio di titoli edificatori) possano essere addotti a supporto – esclusivo, nel caso in esame - di atti di diniego di autorizzazioni di differente natura e, in particolare, come nella specie, di carattere sanitario.

La problematica si è posta, in passato, con specifico riferimento al differente settore del commercio.

L'orientamento tradizionale in proposito, presente anche nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, ha visto gli interpreti schierati nel senso della illegittimità del diniego di autorizzazione commerciale (o di ampliamento o di trasferimento dell'esercizio) per ragioni di ordine urbanistico, poiché l'interesse pubblico nella materia del commercio era visto come di diversa natura ed implicante, perciò, criteri valutativi differenti non applicabili al di fuori dell'ambito del settore entro il quale erano stabiliti (cfr. Cons. Stato, V Sez., 21 aprile 1997 n. 380).

È stato osservato come, alla base di questo orientamento, vi fosse una visione dell'ordinamento amministrativo nella quale ogni singolo potere sarebbe attribuito alla Pubblica Amministrazione in funzione della tutela di uno specifico interesse pubblico, in modo tale che l'esercizio di ciascuno di quei poteri, anche se appartenenti allo stesso ente, resta circoscritto al relativo settore di intervento e dà luogo a procedimenti amministrativi destinati ad operare singolarmente ed al di fuori di forme di coordinamento.

Il suddetto orientamento è stato meditatamente rivisto dalla Sezione (Cons. Stato, V, 28 giugno 2000, n. 3639).

In effetti, è stato notato, anche alla stregua della legge n. 241 del 1990, che a ben vedere rappresenta una più compiuta esplicitazione dei contenuti del canone costituzionale del buon andamento dell'Amministrazione pubblica, l'esercizio dissociato dei poteri che fanno capo allo stesso ente per la realizzazione di più interessi pubblici, specie ove tra di essi sussista un obiettivo collegamento, si pone contro il basilare criterio di ragionevolezza e, pertanto, in evidente contrasto con il principio di buona amministrazione (cfr., in particolare, nei sensi ora detti la decisione della Sezione 17 ottobre 2002, n. 5656).

In quest’ottica, la predetta legge fondamentale n. 241/1990, che espressamente prevede (art. 14) l'ipotesi di una pluralità di interessi pubblici coinvolti in uno stesso procedimento amministrativo e di un loro "esame contestuale", disegna un modello procedimentale in cui una delle funzioni principali è proprio quella di coordinamento ed organizzazione dei fini pubblici, come dimostrano istituti quali la comunicazione dell'avvio del procedimento, la partecipazione degli interessati, il responsabile del procedimento, la stessa conferenza di servizi.

Ritiene la Sezione che tali considerazioni possano valere anche in vista della definizione della presente controversia.

Senza in alcun modo disconoscere, infatti, che, anche nelle materie qui in esame, poteri diversi sono posti a tutela di interessi di diversa natura e che ciascun provvedimento è caratterizzato da una funzione tipica, deve ammettersi che la stretta connessione tra di esse possa legittimamente indurre ad indicare il medesimo fatto quale presupposto per l'esercizio di poteri propri sia della materia dell’edilizia e dell’urbanistica che di quella sanitaria.

Si aggiunga che l’autorizzazione sanitaria varrebbe, nella specie, a consentire il legittimo esercizio di un’attività commerciale in locali destinati a pubblico esercizio.

Ebbene, se, come è stato ritenuto dalla Sezione (cfr., tra le altre, la citata decisione n. 5656 del 2002) l’attività commerciale non può essere autorizzata in immobili difformi dalla disciplina urbanistica, parallelamente non può essere rilasciata quell’autorizzazione sanitaria che renderebbe i locali stessi agibili, sebbene non conformi, per le ragioni di cui si è detto, alla disciplina urbanistico-edilizia.

E, del resto, sarebbe contraddittorio autorizzare, sul piano sanitario, un’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande in locali che, per il detto contrasto, non potrebbero, comunque, vedersi legittimamente assegnata, dalla medesima pubblica amministrazione, tale funzionalità specifica.

Quanto sopra non impedisce, naturalmente, nelle more di un procedimento di sanatoria edilizia, il rilascio del titolo abilitante di natura sanitaria quando i locali rispondano ai relativi requisiti; ma ciò può avvenire, in effetti, in via condizionata all’acquisizione del medesimo titolo edilizio in sanatoria.

Al contempo, il difetto di agibilità non è tale da inibire il conseguimento della sanatoria edilizia, tale carenza incidendo sulla utilizzabilità dei locali, ma non sulla loro conformità urbanistica; laddove, per converso, l’esclusione della conformità allo strumento urbanistico a seguito di definitivo rigetto dell’istanza in sanatoria è tale da travolgere anche la possibilità di conseguire quel titolo, per certi versi accessorio al primo, inerente all’agibilità dei locali.

5) – Per tali motivi l’appello in epigrafe appare infondato e, per l’effetto, deve essere respinto.

Le spese del grado seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato, Sezione quinta, respinge l’appello in epigrafe.
Condanna gli appellanti al pagamento, a favore del Comune appellato, delle spese del grado, che liquida in complessivi € 2000,00(duemila/00).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma il 5 novembre 2004 dal Collegio costituito dai Sigg.ri:
Raffaele IANNOTTA Presidente
Raffaele CARBONI Consigliere
Paolo BUONVINO Consigliere est.
Cesare LAMBERTI Consigliere
Claudio MARCHITIELLO Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE IL SEGRETARIO IL DIRIGENTE
F.to Paolo Buonvino F.to Raffaele Iannotta F.to Agatina Maria Vilardo F.to Antonio Natale

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 5 aprile 2005
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

M A S S I M E

Sentenza per esteso

1) Urbanistica e edilizia – Sanatoria - Pubblica Amministrazione - Autorizzazione commerciale - Immobili difformi dalla disciplina urbanistica – Diniego - Autorizzazione sanitaria – Conformità alla disciplina urbanistico-edilizia – Necessità - Tutela di uno specifico interesse pubblico - Principio di buona amministrazione – Giurisprudenza. Alla stregua della legge n. 241 del 1990, che rappresenta una più compiuta esplicitazione dei contenuti del canone costituzionale del buon andamento dell'Amministrazione pubblica, l'esercizio dissociato dei poteri che fanno capo allo stesso ente per la realizzazione di più interessi pubblici, specie ove tra di essi sussista un obiettivo collegamento, si pone contro il basilare criterio di ragionevolezza e, pertanto, in evidente contrasto con il principio di buona amministrazione (cfr., in particolare, nei sensi ora detti le decisioni della Sezione V, 17 ottobre 2002, n. 5656 - Cons. Stato, V, 28 giugno 2000, n. 3639) In quest’ottica, legge n. 241/1990, espressamente prevede (art. 14) l'ipotesi di una pluralità di interessi pubblici coinvolti in uno stesso procedimento amministrativo e di un loro "esame contestuale", disegnando un modello procedimentale in cui una delle funzioni principali è proprio quella di coordinamento ed organizzazione dei fini pubblici, come dimostrano istituti quali la comunicazione dell'avvio del procedimento, la partecipazione degli interessati, il responsabile del procedimento, la stessa conferenza di servizi. (Contra: Cons. Stato, V Sez., 21 aprile 1997 n. 380 nel senso della illegittimità del diniego di autorizzazione commerciale (o di ampliamento o di trasferimento dell'esercizio) per ragioni di ordine urbanistico, poiché l'interesse pubblico nella materia del commercio era visto come di diversa natura ed implicante, perciò, criteri valutativi differenti non applicabili al di fuori dell'ambito del settore entro il quale erano stabiliti). Pertanto, l’attività commerciale non può essere autorizzata in immobili difformi dalla disciplina urbanistica, parallelamente non può essere rilasciata quell’autorizzazione sanitaria che renderebbe i locali stessi agibili, sebbene non conformi, alla disciplina urbanistico-edilizia. (cfr., tra le altre, la citata decisione n. 5656 del 2002). Quanto detto non impedisce, nelle more di un procedimento di sanatoria edilizia, il rilascio del titolo abilitante di natura sanitaria quando i locali rispondano ai relativi requisiti; ma ciò può avvenire solo in via condizionata all’acquisizione del medesimo titolo edilizio in sanatoria. Pres. Iannotta - Est. Buonvino - Travagliante - Valsecchi, (avv.ti Bastianini e Scoccini) c. Comune di Follonica (avv. Tamburro) (conferma TAR della Toscana, Sezione III, 29 luglio 1998, n. 228) CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 5 aprile 2005 (ud. 5 novembre 2004), Sentenza n. 1543

2) Urbanistica e edilizia - Sanatoria edilizia - Comunicazione di avvio del procedimento – Esclusione. In presenza di procedure promosse a iniziativa di parte (e atti ad essa presupposti) la comunicazione di avvio del procedimento non è dovuta. In specie la procedura volta alla sanatoria edilizia costituisce tipico esempio di procedimento promosso a istanza di parte (cfr., tra le tante, CdS 8 settembre 2003, n. 5034). Pres. Iannotta - Est. Buonvino - Travagliante - Valsecchi, (avv.ti Bastianini e Scoccini) c. Comune di Follonica (avv. Tamburro) (conferma TAR della Toscana, Sezione III, 29 luglio 1998, n. 228) CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 5 aprile 2005 (ud. 5 novembre 2004), Sentenza n. 1543

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