Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sui ricorsi in appello nn. 3581/2003 e 1959/2004, proposti dalla Società
cooperativa edilizia “Sagittario Casa Felice” rappresentata e difesa dall’ avv.
Raffaele Izzo ed elettivamente domiciliata in Roma, nello studio del difensore,
Via Cicerone n.28,
contro
(ric. N. 3581/2003)
- Ente regionale per la gestione delle aree naturali protette del Comune di Roma
– “Roma Natura”, n.c.,
e nei confronti di
- Regione Lazio, n.c.,
- Comune di Roma, rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Lorusso ed
elettivamente domiciliato in Roma, Via del Tempio di Giove n. 21, presso
l’Avvocatura comunale;
- Associazione italiana per il World Wildlife Fund – W.W.F. – O.N.L.U.S., n.c.,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio, Roma, Sez. II bis, n. 1544/02, resa inter partes;
nonché contro
(ric. N. 1959/2004)
- Ente regionale per la gestione delle aree naturali protette del Comune di Roma
“Roma Natura”, rappresentato e difeso dagli avv.ti Paolo Stella Richter e
Pierfrancesco Palatucci ed elettivamente domiciliato in Roma, presso lo studio
del primo difensore, Viale Mazzini n. 11;
e nei confronti di
- Comune di Roma, rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Lorusso ed
elettivamente domiciliato in Roma, Via del Tempio di Giove n. 21, presso
l’Avvocatura comunale;
- Associazione italiana per il World Wildlife Fund – W.W.F. – O.N.L.U.S.,
rappresentata e difesa dall’avv. Alessio Petretti, elettivamente domiciliata in
Roma, Via degli Scipioni n.268/A, nello studio del difensore;
- Ministero dei lavori pubblici e Ministero dell’Interno, rappresentati e difesi
dall’Avvocatura Generale dello Stato, ex lege domiciliati in Roma, Via dei
Portoghesi n. 12;
- Regione Lazio, non costituita;
con intervento ad adiuvandum di
- Consorzio Cooperative Abitazione – Associazione Italiana Casa, rappresentata e
difesa dall’avv. Leonardo Lavitola, elettivamente domiciliata in Roma, Via
Costabella n. 23, presso lo studio del difensore;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sez.
II bis, n. 4848/2003;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione delle parti sopraindicate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 7 dicembre 2004, la relazione del
Consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresì, gli avv. ti R. Izzo e Ceccarelli su delega dell’avv. E. Lorusso.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:
FATTO
Con ricorso in appello rubricato al n. 3581 del 2003 la Società cooperativa
edilizia “Sagittario Casa Felice” impugna la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio n.1544/02 con la quale è stato respinto il
gravame dalla medesima proposto avverso l’ordine di sospensione dei lavori
inerenti opere di urbanizzazione primaria all’interno della riserva naturale di
Decima Malafede, oggetto della concessione edilizia n. 332/c del 29.3.2000,
emesso dall’Ente regionale per la gestione delle aree naturali protette dal
Comune di Roma.
Con successivo ricorso in appello iscritto al n. 1959 del 2004 la detta Società
impugna altresì in parte qua la sentenza n.4848/03, con la quale l’adito
Tribunale ha accolto (e, in parte, dichiarato inammissibile) l’impugnativa
proposta dall’Ente regionale “Roma Natura” per l’annullamento della precitata
concessione edilizia n. 332/c del 29.3.2000 (nonché degli atti presupposti).
Il Comune di Roma aderisce alla prospettazione dell’appellante; propone atto di
intervento ad adiuvandum, ulteriormente illustrato in memoria, nel giudizio di
cui al ricorso n. 1959/04, il Consorzio Cooperative Abitazione – Associazione
Italiana Casa, concessionario di analogo intervento.
Resistono, nel medesimo giudizio, l’Ente Roma Natura e l’Associazione italiana
per il World Wide Fund for Natura Onlus.
Si sono altresì costituiti i Ministeri dei lavori pubblici e dell’interno.
Alla pubblica udienza del 7 dicembre 2004 i ricorsi sono stati trattenuti per la
decisione.
DIRITTO
1. – La questione oggetto di causa investe la realizzazione, da parte della
Società cooperativa edilizia “Sagittario Casa Felice”, di lavori di
urbanizzazione nel comprensorio denominato “Trigoria I”, sito all’interno
dell’area naturale protetta di Decima Malafede in Roma, assentiti con
concessione edilizia n. 322/c in data 29 marzo 2000, nel quadro di un intervento
edilizio da realizzare in base alla speciale procedura ex L. n.203/91.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con distinte sentenze (nn.
1544/02 e 4848/03), si è pronunciato sulla questione, rigettando il ricorso
proposto dalla detta Società cooperativa avverso l’ordine di sospensione dei
lavori, nell’assunto della applicabilità alla fattispecie della disposizione
dell’art. 28 L. reg. Lazio 6 ottobre 1997 n. 29, che sottopone a preventivo
nulla osta dell’ente di gestione (nella specie, Ente regionale “Roma Natura”) il
rilascio di concessioni o autorizzazioni in aree protette ed abilita l’ente
medesimo ad intervenire, sospendendo ogni attività edilizia intrapresa, quando
l’attività stessa sia esercitata in difformità del piano, del regolamento o del
nulla osta (sentenza n. 1544/02 cit.).
Con la successiva sentenza (n. 4848/03), emessa su ricorso dell’Ente di
gestione, il T.A.R. adito ha ritenuto tardiva l’impugnazione degli atti di
localizzazione dell’intervento edificatorio (culminati nell’approvazione
regionale dell’accordo di programma n. 957 del 31.5.1994) nell’area su cui è
stata successivamente costituita la riserva naturale e, quanto alla impugnazione
del provvedimento concessorio (n.332/c/2000), ha ribadito la tesi
dell’applicabilità dell’art.28 L. reg. n. 29/97, affermando altresì la
sottoponibilità del progetto, a norma dell’art. 1 D.P.R. 12 aprile 1996, alla
procedura di VIA di competenza regionale, ed accogliendo, in conclusione, in
parte qua, la prospettazione del ricorrente Ente regionale “Roma Natura”.
2. – Con gli appelli oggetto di odierno esame – di cui va disposta la riunione
attesa la connessione fra gli stessi esistente – la Cooperativa “Sagittario Casa
Felice” deduce l’errore interpretativo in cui sarebbe incorso il giudice di
primo grado laddove ha limitato la portata della disposizione contenuta
nell’art. 44, comma tredicesimo, della legge regionale n. 29/97: una corretta
lettura della disposizione – nella parte in cui, dopo aver affermato in termini
inequivoci che nelle aree protette sono fatte salve le previsioni relative agli
interventi oggetto di accordi di programma approvati dalla Regione alla data di
entrata in vigore della legge regionale medesima, aggiunge che “ad esse non si
applicano le disposizioni di cui all’articolo 8, commi 5, 6 e 7” – avrebbe
chiarito l’intento di non limitare la portata dell’esclusione, ma solo di
specificare che, proprio in conseguenza di essa, non si sarebbero potuti
applicare i predetti commi che, nel corpo dell’art. 8, riguarderebbero, per
l’appunto, interventi per i quali sono previsti nulla osta o comunque
limitazioni alla loro realizzazione.
Inoltre, il potere generale di sottoporre le aree naturali a misure di
salvaguardia ai sensi dell’art. 6 della legge n.394/91 competerebbe al
Presidente della Giunta regionale, residuando al legale rappresentante dell’ente
regionale di gestione il potere, a regime, di rilasciare il nulla osta e di
adottare i provvedimenti repressivi nei confronti dei comportamenti difformi dal
piano, dal regolamento o dallo stesso nulla osta; né, riferendosi il testo
letterale della legge regionale agli accordi di programma approvati, potrebbero
incidere sulla fattispecie i successivi atti esecutivi e di necessario
completamento tecnico.
Del resto, ribadisce l’appellante, la Conferenza dei servizi in data 31.5.1994
ha preso in esame i fattori costitutivi e attuativi sul piano urbanistico e la
deliberazione di Giunta comunale n. 3386 del 3.8.1997 – con cui si approvano gli
elaborati grafici dell’intervento e si dichiara che il programma integrato
Trigoria 1 è entrato a far parte del p.r.g. del Comune di Roma – è anteriore
all’entrata in vigore della legge regionale, come anteriore è la seconda
Conferenza dei servizi tenutasi il 29.10.1996, che ha valutato nell’ambito
comunale la definizione specifica dell’intervento ed ha dettato le necessarie
prescrizioni attuative di quelle contenute nell’accordo di programma; solo la
convenzione è successiva, ma sarebbe atto di natura privatistica che accede a
quelli che hanno definito in ogni suo aspetto l’intervento urbanistico.
Quanto all’ulteriore censura accolta dal T.A.R., sostiene l’appellante che le
circostanze ambientali rilevanti sono state ampiamente vagliate nella fase che
ha preceduto il rilascio della concessione edilizia, si da introdurre una
drastica limitazione delle soglie dimensionali, e che tale riduzione deve essere
considerata come sostanzialmente sostitutiva della VIA, normativamente
introdotta in tempi successivi.
3. – Osserva il Collegio che la controversia si incentra sulla verifica di
legittimità del disposto ordine di sospensione dei precitati lavori di
urbanizzazione nonché della concessione edilizia n. 332/c/2000, che tali lavori
consente alla stregua delle censure rivolte avverso le sentenze di prime cure.
Rileva altresì il Collegio, sul piano normativo, che l’art. 44, comma 13, della
legge regionale 6 ottobre 1997 n. 29 fa salve, nelle aree protette,
esclusivamente le previsioni dei piani attuativi del piano regolatore generale,
adottati o approvati dal Comune di Roma, o dei programmi di intervento oggetto
di accordi di programma approvati dalla Regione alla data di entrata in vigore
della legge regionale medesima.
E’ certamente “salva”, quindi, per quanto rileva in questa sede, la fase di
pianificazione generale e di localizzazione (che resta intangibile anche in base
alla pronuncia del primo giudice), ma non la fase di attuazione, inerente il
rilascio delle concessioni edilizie e le vicende ad esse conseguenti.
E’ ben vero che il precitato art. 44, comma 13, stabilisce che alle aree
vincolate non si applica l’art. 8 (in tema di misure di salvaguardia), commi 5,
6 e 7: ma i commi 5 e 6 attengono alla zona B, e non alla zona oggetto di causa;
mentre il comma 7, che riguarda la zona A, comporta l’inapplicabilità alla
fattispecie del nulla osta preventivo dell’assessorato regionale competente, ma
non si riferisce assolutamente al nulla osta dell’Ente gestore.
Soccorre peraltro in proposito l’art. 28 della legge regionale – emanata
antecedentemente al rilascio della concessione – che prevede espressamente, al
primo comma, la necessità di preventivo nulla osta dell’ente di gestione per il
rilascio di concessioni o autorizzazioni relativo ad interventi all’interno
dell’area naturale protetta e, al terzo comma, che l’ente di gestione “dispone
la sospensione dell’attività” qualora nell’area naturale protetta venga
esercitata un’attività difforme dal piano, dal regolamento o dal nulla osta (quest’ultimo,
nella specie, addirittura mancante).
Correttamente il giudice di primo grado distingue dalla fase di pianificazione
urbanistica, relativa alla preordinazione dell’intervento edilizio in una
determinata località, la fase del rilascio delle concessioni edilizie che, se
non può implicare negazione dell’intervento stesso, può però assicurarne il
minimo impatto ambientale e la realizzazione con modalità rispettose dei valori
dell’area protetta.
Quanto ai poteri dell’autorità regionale in materia, previsti dalla legge n.
394/91, essi trovano specificazione nel precitato art. 28 della legge regionale
n. 29/97; ed erroneamente l’appellante insiste sulla anteriorità di atti
concernenti la fase di pianificazione dell’intervento a fronte dell’inerenza
della controversia alla successiva fase attuativa.
4. – Da quanto esposto discende, da un lato, la riconducibilità del potere di
sospensione all’alveo delle attribuzioni dell’ente di gestione; dall’altro, la
radicale illegittimità del procedimento concessorio in quanto carente di una
fase prescritta dal sistema normativo regionale.
Né la eventuale fondatezza della residua censura inerente la non
assoggettabilità dell’intervento a valutazione di impatto ambientale varrebbe a
sottrarre il procedimento dalla rilevata illegittimità.
Se è vero infatti che il D.P.R. 12 aprile 1996 (atto di indirizzo e
coordinamento che rimette alle Regioni la disciplina in materia) è stato
recepito solo con deliberazione di G.R. 30 giugno 1998 n. 3099, nelle more
dell’approvazione dell’apposita legge regionale, e quindi a procedimento
interamente definito – e in disparte la considerazione che la normativa da esso
recata si riferisce espressamente ai “progetti”, e non alle concessioni
attuative – certo è che un ipotetico accoglimento della doglianza sarebbe
comunque inidoneo a supportare un procedimento concessorio la cui illegittimità
è stata rilevata dal Collegio nei termini indicati.
5. – Gli appelli proposti dalla Società Cooperativa edilizia “Sagittario Casa
Felice” vanno in conclusione respinti.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), previa riunione dei
ricorsi in appello nn. 3581/2003 e 1959/2004 proposti dalla Società cooperativa
edilizia “Sagittario Casa Felice”, li rigetta.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese di giudizio, che si liquidano in
complessivi euro 6000,00 (seimila/00) in favore, in pari misura, di Ente
regionale per la gestione delle aree naturali protette del Comune di Roma –
“Roma Natura” e di Associazione Italiana per il World Wide Fund for nature
O.N.L.U.S..
Compensa le spese con riguardo alle parti restanti.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 dicembre 2004, con
l’intervento dei signori:
Paolo SALVATORE Presidente
Dedi Marinella RULLI Consigliere
Antonino ANASTASI Consigliere
Anna LEONI Consigliere
Bruno MOLLICA Consigliere, rel.
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
per Il Dirigente
Bruno Mollica
Paolo Salvatore
Giuseppe Testa
dott. Giuseppe Testa
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
13/04/2005
(art. 55, L. 27.4.1982, 186)
1) Aree protette - V.I.A. - Intervento edilizio - Art. 44, c. 13, L.R. Lazio n. 29/1997 – Riduzione dell’impatto ambientale - Procedimento concessorio – Legittimità - Fase del rilascio delle concessioni edilizie - Valutazione di impatto ambientale - Non assoggettabilità dell’intervento - Effetti. E’ corretta la decisione di distinguere (ex art. 44, comma 13, della legge regione Lazio 6 ottobre 1997 n. 29) la fase di pianificazione urbanistica, relativa alla preordinazione dell’intervento edilizio in una determinata località, dalla fase del rilascio delle concessioni edilizie che, se non può implicare negazione dell’intervento stesso, può però assicurarne il minimo impatto ambientale e la realizzazione con modalità rispettose dei valori dell’area protetta. Da ciò discende, da un lato, la riconducibilità del potere di sospensione all’alveo delle attribuzioni dell’ente di gestione; dall’altro, la radicale illegittimità del procedimento concessorio in quanto carente di una fase prescritta dal sistema normativo regionale. Né la eventuale fondatezza della residua censura inerente la non assoggettabilità dell’intervento a valutazione di impatto ambientale varrebbe a sottrarre il procedimento dalla rilevata illegittimità. Pres. Salvatore – Est. Mollica – Società cooperativa edilizia “Sagittario Casa Felice” (avv. Izzo) c. Ente regionale per la gestione delle aree naturali protette del Comune di Roma – “Roma Natura”, n.c. ed altri (conferma TAR Lazio, Roma, Sez. II bis, n. 1544/02 e ric. n. 1959/2004). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 13 aprile 2005 (C.C. 7/12/2004), sentenza n. 1706
2) Aree protette – Aree naturali - Misure di salvaguardia – Art. 44, c. 13, L.R. Lazio n. 29/1997 - Fase di pianificazione urbanistica - Piani attuativi del PRG - Fase di attuazione, inerente il rilascio delle concessioni edilizie - Nulla osta dell’ass. reg. competente - Nulla osta dell’Ente gestore - Sospensione dell’attività - L. n. 394/91. L’art. 44, comma 13, della legge regione Lazio 6 ottobre 1997 n. 29 fa salve, nelle aree protette, esclusivamente le previsioni dei piani attuativi del piano regolatore generale, adottati o approvati dal Comune di Roma, o dei programmi di intervento oggetto di accordi di programma approvati dalla Regione alla data di entrata in vigore della legge regionale medesima. E’ certamente “salva”, quindi, la fase di pianificazione generale e di localizzazione, ma non la fase di attuazione, inerente il rilascio delle concessioni edilizie e le vicende ad esse conseguenti. E’ ben vero che il precitato art. 44, comma 13, stabilisce che alle aree vincolate non si applica l’art. 8 (in tema di misure di salvaguardia), commi 5, 6 e 7: ma i commi 5 e 6 attengono alla zona B, e non alla zona oggetto di causa; mentre il comma 7, che riguarda la zona A, comporta l’inapplicabilità alla fattispecie del nulla osta preventivo dell’assessorato regionale competente, ma non si riferisce assolutamente al nulla osta dell’Ente gestore. Soccorre peraltro in proposito l’art. 28 della legge regionale – emanata antecedentemente al rilascio della concessione – che prevede espressamente, al primo comma, la necessità di preventivo nulla osta dell’ente di gestione per il rilascio di concessioni o autorizzazioni relativo ad interventi all’interno dell’area naturale protetta e, al terzo comma, che l’ente di gestione “dispone la sospensione dell’attività” qualora nell’area naturale protetta venga esercitata un’attività difforme dal piano, dal regolamento o dal nulla osta (quest’ultimo, nella specie, addirittura mancante). Pres. Salvatore – Est. Mollica – Società cooperativa edilizia “Sagittario Casa Felice” (avv. Izzo) c. Ente regionale per la gestione delle aree naturali protette del Comune di Roma – “Roma Natura”, n.c. ed altri (conferma TAR Lazio, Roma, Sez. II bis, n. 1544/02 e ric. n. 1959/2004). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 13 aprile 2005 (C.C. 7/12/2004), sentenza n.1706
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