Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
Copyright © Ambiente Diritto.it
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONESui ricorsi in appello
1) ric. n. 8656/1999 proposto:
dalla S.p.a. Aeroporto Valerio Catullo di Verona-Villafranca, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Maurizio Riguzzi e Gustavo Romanelli e presso lo studio del secondo elettivamente domiciliata in Roma, via Cosseria, n. 5;
contro
- la Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente p.t.,
- del Ministero dell’Ambiente in persona del Ministro p.t.,
- del Ministero dei Trasporti e della Navigazione, in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
e nei confronti
dell’Alitalia s.p.a., della ADR - Aeroporti di Roma s.p.a., della DEA - Società Servizi Aeroportuali s.p.a., della SACBO - Società Aeroporto Civile di Bergamo Orio al Serio, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituiti;
interveniente ad adiuvandum
S.E.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Maria Alessandra Sandulli ed elettivamente domiciliata in Roma, Corso Vittorio Emanuele II n. 349;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione I, 4 maggio 1999, n. 537;
2) ric. n. 7604/1999 proposto:
- dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente p.t.,
- dal Ministero dell’Ambiente in persona del Ministro p.t.,
- dal Ministero dei Trasporti e della Navigazione, in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
S.p.a. Aeroporto Valerio Catullo di Verona-Villafranca, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Maurizio Riguzzi e Gustavo Romanelli e presso lo studio del secondo elettivamente domiciliata in Roma, via Cosseria, n. 5;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione I, 4 maggio 1999, n. 537;
3) ric. n. 7603/1999 proposto:
- dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente p.t.,
- dal Ministero dell’Ambiente in persona del Ministro p.t.,
- dal Ministero dei Trasporti e della Navigazione, in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
S.p.a. Save, Aeroporto di Venezia Marco, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giorgio Orsoni e Angelo Clarizia e presso lo studio del secondo elettivamente domiciliata in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;
interveniente ad adiuvandum
S.E.A., rappresentata e difesa dall’avv. Maria Alessandra Sandulli con domicilio eletto in Roma, Corso Vittorio Emanuele II n. 349;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione I, 4 maggio 1999, n. 535;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Visti i ricorsi incidentali proposti da S.p.a. Save (nel ric. n. 7603/1999), nonché da S.p.a. Aeroporto Valerio Catullo di Verona-Villafranca (nel ric. n. 7604/1999);
Visti gli atti di intervento proposto da SEA, Soc. esercizi Aeroportuali S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Maria Alessandra Sandulli presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, C.so Vittorio Emanuele, n. 349;
Alla pubblica udienza del 18 giugno 2004 relatore il Consigliere dott. Roberto Garofoli;
Uditi l’avv. dello Stato Mangia, l’avv. Clarizia, l’avv. Romanelli, l’avv. Guido Francesco in dichiarata sostituzione dell’avv. Gustavo Romanelli, l’avv. Sandulli e l’avv. Riguzzi.
FATTO
Con i ricorsi distintamente proposti in primo grado le società Aeroporto Valerio Catullo di Verona-Villafranca e Save, Aeroporto di Venezia Marco, hanno impugnato il D.p.r. 11 dicembre 1997, n. 496, con cui è stato emanato il regolamento recante norme per la riduzione dell’inquinamento acustico prodotto dagli aeromobili civili.
Hanno in particolare dedotto:
1) la mancata distinzione tra emissioni rumorose prodotte dalle operazioni aeroportuali e quelle direttamente riferibili al funzionamento dei velivoli, asseritamene implicante l’accollo dei relativi oneri indifferenziatamente in capo agli enti gestori;
2) l’asserita illegittimità della previsione regolamentare (art. 2, co. 2) con la quale è affidato agli enti gestori, anziché agli enti locali, la gestione e la manutenzione del sistema di monitoraggio;
3) l’assunta imposizione in capo agli enti gestori, indipendentemente dal superamento dei valori limite di emissione e di immissione, dell’obbligo di adottare il piano di abbattimento del rumore;
4) la ritenuta illegittimità della disposizione regolamentare diretta ad introdurre una limitazione notturna del traffico aereo;
5) la violazione dell’art. 11, l. 26 ottobre 1995, n. 447, desunta dalla circostanza della mancata audizione, nel corso del procedimento di adozione del regolamento, degli enti gestori.
Con le sentenze oggi gravate sono state disattese le censure di cui ai suillustrati punti 1, 2, 3 e 5; è stata accolta, invece, quella di cui al punto 4.
Ha quindi proposto appello la S.p.a. Aeroporto Valerio Catullo di Verona-Villafranca che contesta la sentenza n. 537/1999 nella parte in cui ha disatteso le censure sopra illustrate ai punti 1, 2 e 3.
Hanno proposto, altresì, due distinti gravami la Presidenza del Consiglio dei Ministri e i Ministri dell’Ambiente e dei Trasporti e della Navigazione avverso le sentenze nn. 535 e 537 del 1999 nella parte in cui ha accolto la censura illustrate al punto 4.
A parti invertite, le stesse parti hanno proposto appelli incidentali.
All’udienza del 18 giugno 2004 le cause sono state trattenute per la decisione.
DIRITTO
1. Va preliminarmente disposta la riunione dei tre distinti appelli attesa l’evidente identità delle questioni involte e delle stesse censure dedotte.
2. Ancora in via preliminare va disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’atto di intervento proposto da SEA, Soc. esercizi Aeroportuali S.p.a.
E’ ben noto al Collegio l’indirizzo, seguito da questa stessa Sezione, secondo cui nel processo amministrativo l’interveniente non può e non deve vantare un interesse legittimo, e pertanto personale, diretto ed attuale, identico o solo analogo a quello del ricorrente (C. Stato, sez. VI, 10-11-1982, n. 543).
Si tratta di costante orientamento ispirato ad una duplice esigenza.
Senonché, se è vero, certo, che la SEA s.p.a. è in astratto titolare, rispetto al provvedimento impugnato in primo grado, di una posizione autonoma legittimante la proposizione del ricorso (peraltro proposto in altra sede), è altresì vero che la natura dello stesso provvedimento contestato in primo grado e la conseguente consistenza ed estensione soggettiva degli effetti potenzialmente derivanti dal giudicato destinato a formarsi all’esito della presente vicenda processuale inducono a ravvisare in capo alla stessa società anche una posizione di tipo indiretto legittimante l’intervento.
3. Va ancora disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’appello proposto da S.p.a. Aeroporto Valerio Catullo di Verona-Villafranca, fondata sull’assunto secondo cui la stessa società, ricevuta la notificazione dell’appello principale proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, sarebbe stata tenuta a dedurre tutte le possibili censure con il solo appello incidentale.
Come già sostenuto dalla Sezione, la parte cui sia stato notificato l’appello principale può proporre la propria impugnazione che sia sorretta da un autonomo interesse tanto in via incidentale nel giudizio già pendente (secondo quanto previsto dall’art. 333 c.p.c., applicabile al processo amministrativo), quanto in via autonoma in un separato giudizio (fermo restando in questo caso l’onere di chiedere la riunione per evitare la decadenza prevista dall’art. 335 c.p.c.) e in entrambi i casi l’atto di appello è soggetto ai termini ordinari per l’impugnazione previsti dall’art. 28 l. 6 dicembre 1971 n. 1034 (C. Stato, sez. VI, 09-05-2002, n. 2537).
4. Passando all’esame dei profili di merito, giova prendere le mosse dalle censure dedotte con l’appello proposto in via principale dalla S.p.a. Aeroporto Valerio Catullo di Verona-Villafranca.
Con il primo motivo di gravame, la società appellante, riproponendo la doglianza già disattesa dal primo Giudice, assume l’illegittimità della previsione di cui all’art. 1, D.p.r. 11 dicembre 1997, n. 496, nella parte in cui, qualificando l’attività aeroportuale mediante rinvio alla definizione contenuta nell’art. 3, co. 1, lett. m), punto 3), l. 26 ottobre 1995, n. 447, che in quella nozione sussume “sia le fasi di decollo o di atterraggio, sia quelle di manutenzione, revisione e prove motori degli aeromobili”, avrebbe omesso di distinguere tra emissioni rumorose prodotte dalle operazioni aeroportuali e quelle direttamente riferibili al funzionamento dei velivoli, con conseguente accollo dei relativi oneri indifferenziatamente in capo agli enti gestori.
Secondo l’assunto della società ricorrente, in particolare, la riportata definizione di fonte legislativa rileverebbe al solo fine ivi indicato della individuazione delle zone di rispetto per le aree e le attività aeroportuali, non potendo essere assunta quale parametro di delimitazione della sfera di efficacia della normativa regolamentare contenente le modalità per il contenimento e l’abbattimento del rumore prodotto dal traffico aereo nelle attività aeroportuali.
Giova al riguardo premettere che il contestato regolamento è stato adottato in attuazione di quanto previsto dall’art. 11, l. 26 ottobre 1995, n. 447 (legge quadro sull’inquinamento acustico), a tenore del quale “..con decreto del Presidente della Repubblica, …, sono emanati regolamenti di esecuzione, distinti per sorgente sonora relativamente alla disciplina dell’inquinamento acustico avente origine dal traffico veicolare, ferroviario ed aereo, avvalendosi anche del contributo tecnico-scientifico degli enti gestori dei suddetti pubblici servizi, degli autodromi, delle piste motoristiche di prova e per attività sportiva, da natanti, da imbarcazione di qualsiasi natura, nonché dalle nuove localizzazioni aeroportuali”.
L’ambito oggettuale dell’intervento affidato alla fonte regolamentare è dunque costituito dalla disciplina dell’inquinamento acustico avente origine dal traffico aereo.
Il contestato regolamento, nel perimetrare l’ambito di efficacia della disciplina in esso contenuta, fa quindi riferimento al “rumore prodotto dagli aeromobili civili nelle attività aeroportuali”, per tali intendendo “sia le fasi di decollo o di atterraggio, sia quelle di manutenzione, revisione e prove motori degli aeromobili”.
Ad avviso del Collegio la previsione regolamentare non è affetta dal denunciato vizio di violazione degli artt. 3 e 11, l. n. 447/1995.
Ed invero, le fasi del decollo e dell’atterraggio sono strettamente connesse, sul piano spaziale e funzionale, con l’attività dell’aeroporto, sicché il rumore percepito nell’ambiente è quello complessivo senza che possa distinguersi tra rumore prodotto dall’attività a terra e quello che, nel medesimo contesto spazio-temporale, proviene da altra fonte.
La stessa fonte primaria, del resto, all’art. 10. co. 5, condiziona l’esistenza dell’obbligo dei gestori di predisporre piani di contenimento ed abbattimento dei rumori al superamento dei valori limite di emissione e di immissione di cui alle lettere e) ed f) dell’art. 2, a tenore delle quali per valore di emissione deve intendersi “il valore massimo di rumore che può essere emesso da una sorgente sonora, misurato in prossimità della sorgente stessa, e per valore di immissione, invece, “il valore massimo di rumore che può essere immesso da una o più sorgenti sonore nell’ambiente abitativo o nell’ambiente esterno, misurato in prossimità dei recettori”.
Risulta quindi che il legislatore, nel condizionare l’insorgere dell’obbligo dei gestori di predisporre piani di contenimento ed abbattimento dei rumori, ha imposto di tenere conto di tassi di rumorosità, in specie quello di immissione, nel computare i quali non è consentito procedere ad un’artificiosa, oltre che tecnicamente ardua, distinzione tra fonti costituenti segmenti di un’unitaria attività.
D’altra parte, proprio in considerazione della inscindibile connessione che si registra tra le diverse ed interagenti sorgenti di produzione del rumore derivante dalla complessiva attività aeroportuale, l’ente gestore è il solo in grado di assicurare il rispetto dei limiti tollerati adottando o proponendo misure intese ad inibire l’atterraggio o il decollo dell’aeromobile responsabile del superamento dei limiti stessi.
4.1. Va parimenti respinto il motivo di gravame relativo all’asserita illegittimità della previsione regolamentare (art. 2, co. 2) con la quale è affidata agli enti gestori, anziché agli enti locali, la gestione e la manutenzione del sistema di monitoraggio.
Ad avviso del Collegio, la previsione regolamentare non può ritenersi in contrasto con la fonte primaria laddove ascrive agli enti locali le funzioni di vigilanza e controllo sull’osservanza della disciplina relativa all’inquinamento acustico.
Come correttamente osservato dal Giudice di prima istanza, infatti, dalle funzioni legislativamente assegnate agli enti locali va distinto il compito tecnico di mero rilevamento dei dati e di misurazione quindi del rumore, che il citato art. 2, co. 2, del regolamento impugnato in primo grado riconosce in capo agli enti gestori.
Non si realizza quindi alcuna sottrazione delle competenze proprie delle Province e dei Comuni, ma è attribuito un compito a connotazione tecnico-accertativa in capo agli enti che, preposti alla gestione degli aeroporti, hanno la disponibilità di tutte le relative infrastrutture e sono dotati della necessaria competenza.
4.2. Va ancora respinto il motivo di appello relativo alla pretesa illegittimità dell’art. 3, co. 1, D.P.R. n. 496/1997, a tenore del quale “ai sensi dell’articolo 10, comma 5, della legge 26 ottobre 1995, n. 447, le società e gli enti gestori degli aeroporti predispongono e presentano al comune interessato il piano di abbattimento e contenimento del rumore prodotto dalle attività aeroportuali ..”.
Ad avviso della società appellante, la citata previsione regolamentare sarebbe in contrasto con l’art. 10, co. 5, l. n. 447/1995, che espressamente subordina l’insorgere dell’obbligo di predisposizione e di presentazione dei piani di contenimento ed abbattimento del rumore al “superamento dei valori di cui al comma 2”: condizione di operatività dell’obbligo che non sarebbe contemplata invece dalla disposizione di fonte secondaria.
Il Collegio ritiene che non sussistano i presupposti per l’accoglimento del motivo di gravame e per il conseguente annullamento della contestata previsione regolamentare attesa la sua chiara compatibilità con il citato art. 10, co. 5, l. n. 447/1995.
Ed invero, l’espresso richiamo che l’art. 3 del regolamento contiene in apertura alla citata previsione legislativa esclude ogni perplessità di tipo interpretativo, sicché deve inequivocabilmente ritenersi che l’obbligo di presentazione del piano grava sugli enti gestori non già certo in modo incondizionato ed indiscriminato, ma solo in caso di acclarato superamento dei limiti di emissione e di immissione.
Alla stregua delle esposte ragioni va dunque respinto l’appello proposto in via principale dalla S.p.a. Aeroporto Valerio Catullo di Verona-Villafranca.
5. Vanno altresì respinti gli appelli proposti in via principale dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e i Ministri dell’Ambiente e dei Trasporti e della Navigazione avverso il capo delle sentenze con cui sono state accolte le censure dedotte in relazione all’art. 5 del regolamento che ha introdotto il divieto di volo notturno, dalle ore 23 alle ore 6, escluse le circoscrizioni degli aeroporti intercontinentali di Roma-Fiumicino e di Milano Malpensa ed i voli effettuati per il servizio postale, con previsione di deroghe di volta in volta autorizzabili dall’Ente nazionale per l’aviazione civile.
La questione è ora superata per effetto dell’intervenuta adozione del D.P.R. 9 novembre 1999, n. 476, che ha riscritto l’originario art. 5, D.P.R. n. 496/1997.
Ritiene tuttavia il Collegio di condividere l’impostazione seguita dal primo Giudice in specie laddove ha rimarcato l’esigenza di circoscrivere e differenziare l’eventuale previsione del divieto di volo notturno in considerazione delle singole situazioni di effettivo inquinamento acustico e di effettivo danno o pericolo per la salute e per l’interesse ambientale protetto, da accertare in concreto mediante apposito procedimento amministrativo, esigenza disattesa dall’originaria formulazione dell’art. 5, D.P.R. n. 496/1997, attesa la imposizione in via regolamentare, e senza quindi alcuna garanzia procedimentale, di un divieto indiscriminato di volo notturno esteso a realtà territoriali ed ambientali disomogenee.
Va quindi assorbito l’appello incidentale proposto dalla S.p.a. Aeroporto Valerio Catullo di Verona-Villafranca, nonché quello proposto dalla S.p.a. Save, Aeroporto di Venezia Marco, limitatamente ai motivi con cui sono riproposte le censure dedotte in primo grado avverso l’art. 5, D.P.R. n. 496/1997, ed assorbiti dal primo Giudice.
Lo stesso appello incidentale va invece respinto per i restanti motivi sulla scorta delle considerazioni sviluppate sub punto n. 4 della presente motivazione.
Va ancora disattesa la censura -dedotta e respinta in primo grado e riproposta dalla S.p.a. Save, Aeroporto di Venezia Marco con l’appello incidentale- relativa all’asserita violazione dell’art. 11, l. n. 447/1997, nella parte in cui prevede che l’adozione dei previsti regolamenti abbia luogo “avvalendosi anche del contributo tecnico-scientifico degli enti gestori dei suddetti pubblici servizi”.
Come correttamente osservato dal primo Giudice, infatti, la citata previsione legislativa non prevede un passaggio procedimentale necessario ed obbligatorio, ma solo la possibile ed eventuale acquisizione delle conoscenze tecnico-scientifiche proprie degli enti gestori; la mancata audizione quindi, non integra un’illegittimità destinata ad inficiare il procedimento di formazione del regolamento.
In conclusione vanno respinti gli appelli principali nonché quelli incidentali.
Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, riuniti gli appelli, respinge quelli principali e incidentali.
Compensate le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 18 giugno 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Giorgio GIOVANNINI Presidente
Luigi MARUOTTI Consigliere
Carmine VOLPE Consigliere
Francesco D’OTTAVI Consigliere
Roberto GAROFOLI Consigliere Est.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il 3 febbraio 2005
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
1) Inquinamento acustico - Attività aeroportuale - D.p.r. 496/97 - Emissioni prodotte dalle operazioni aeroportuali - Emissioni riferibili direttamente al funzionamento dei velivoli - Possibiità di valutazione differenziata - Esclusione. E’ legittima la previsione contenuta nell’art. 1, D.p.r. 11 dicembre 1997, n. 496, nella parte in cui ha qualificato l’attività aeroportuale mediante rinvio all’art. 3, co. 1, lett. m), punto 3) della legge 26 ottobre 1995, n. 447, considerando pertanto unitariamente le emissioni rumorose prodotte dalle operazioni aeroportuali e quelle direttamente riferibili al funzionamento dei velivoli. Ed infatti, le fasi del decollo e dell’atterraggio sono strettamente connesse, sul piano spaziale e funzionale, con l’attività dell’aeroporto, sicché il rumore percepito nell’ambiente è quello complessivo senza che possa artificiosamente distinguersi tra rumore prodotto dall’attività a terra e quello che, nel medesimo contesto spazio-temporale, proviene da altra fonte. Pres. Giovannini, Est. Garofoli - A.V.C.V.V. s.p.a. (Avv.ti Riguzzi e Romanelli) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Ambiente e Ministero dei Trasporti e della Navigazione - CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 3 febbraio 2005 (c.c. 18 giugno 2004), sentenza n. 281
2) Inquinamento acustico - Attività aeroportuale - Gestione e manutenzione del sistema di monitoraggio - Attribuzione agli enti gestori dell’aeroporto - Contrasto con la L. 447/95, ove ascrive agli enti locali le funzioni di vigilanza sull’inquinamento acustico - Esclusione - Compito tecnico-accertativo di mero rilevamento dei dati. La previsione regolamentare di cui all’art. 2, c. 2 del D.p.r. 496/97, che affida agli enti gestori dell’aeroporto, anziché all’ente locale, la gestione e manutenzione del sistema di monitoraggio, non può ritenersi in contrasto con la fonte primaria (L. 447/95) laddove ascrive agli enti locali le funzioni di vigilanza e controllo sull’osservanza della disciplina relativa all’inquinamento acustico. Dalle funzioni legislativamente assegnate agli enti locali, infatti, va distinto il compito tecnico di mero rilevamento dei dati e di misurazione quindi del rumore, che il citato art. 2, co. 2, del regolamento impugnato in primo grado riconosce in capo agli enti gestori. Non si realizza quindi alcuna sottrazione delle competenze proprie delle Province e dei Comuni, ma è attribuito un compito a connotazione tecnico-accertativa in capo agli enti che, preposti alla gestione degli aeroporti, hanno la disponibilità di tutte le relative infrastrutture e sono dotati della necessaria competenza. Pres. Giovannini, Est. Garofoli - A.V.C.V.V. s.p.a. (Avv.ti Riguzzi e Romanelli) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Ambiente e Ministero dei Trasporti e della Navigazione - CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 3 febbraio 2005 (c.c. 18 giugno 2004), sentenza n. 281
3) Inquinamento acustico - Attività aeroportuale - Art. 3, c. 1 D.p.r. 496/97 - Predisposizione del piano di abbattimento e contenimento del rumore - Interpretazione. L’art. 3, co. 1, D.P.R. n. 496/1997, a tenore del quale “ai sensi dell’articolo 10, comma 5, della legge 26 ottobre 1995, n. 447, le società e gli enti gestori degli aeroporti predispongono e presentano al comune interessato il piano di abbattimento e contenimento del rumore prodotto dalle attività aeroportuali ..” deve inequivocabilmente ritenersi nel senso che l’obbligo di presentazione del piano grava sugli enti gestori non già certo in modo incondizionato ed indiscriminato, ma solo in caso di acclarato superamento dei limiti di emissione e di immissione. Pres. Giovannini, Est. Garofoli - A.V.C.V.V. s.p.a. (Avv.ti Riguzzi e Romanelli) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Ambiente e Ministero dei Trasporti e della Navigazione - CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 3 febbraio 2005 (c.c. 18 giugno 2004), sentenza n. 281
Per ulteriori approfondimenti ed altre massime vedi il canale: Giurisprudenza