Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello iscritto al NRG 9049 dell’anno 2004 proposto da
ARIOSTO LODOVICO e BELTRAMI FRANCESCA, rappresentati e difesi dall’avv. prof.
Luca Verrenti, con il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, via
Portuense n. 104 (presso la signora Antonia De Angelis);
contro
COMUNE DI CANNOBIO, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso
dall’avv. prof. Paolo Scaparone, con il quale è elettivamente domiciliato in
Roma, Lungotevere Flaminio, n. 46 (presso lo studio del dott. Gian Marco Grez);
e nei confronti di
SCHELLER RUGGERO e BAUDET MAURIEL, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sez. I,
n. 1635 del 2 settembre 2004;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cannobio;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi
difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza in camera di consiglio del 1° marzo 2005 il consigliere
Carlo Saltelli;
Uditi gli avv.ti Luca Verrenti e l'avv. Pagani su delega dell'avv. P. Scaparone;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F A T T O
Con atto notificato il 31 maggio 2004 la signora Beltrami Francesca,
proprietaria di una porzione del compendio immobiliare “Giovanola” sito in
Cannobio, via Roma, ed il signor Lodovico Ariosto, suo coniuge, entrambi ivi
residenti, hanno esposto che, per effetto di lavori di ristrutturazione della
parete nord del fabbricato confinante sito in Cannobio, via Roma (in catasto al
foglio 52, mappale 405 - 376) eseguiti dai proprietari Scheller Ruggero e Baudet
Mariel, era stato completamente modificato lo stato dei luoghi antistante il
giardino di loro proprietà, di fondamentale importanza per la conservazione dei
valori storico - artistici del sito (atteso che la parete nord del predetto
compendio era infatti adornata da un affresco murale a fondale scenografico
risalente al 1850, opera di Giovanola e Ceruti, decoratori dei Palazzi
Apostolici in Roma), aggiungendo che i predetti lavori di ristrutturazione
generale erano stati illegittimamente assentiti dal Comune di Cannobio in virtù
della concessione edilizia n. 107/1995, rilasciata il 12 dicembre 1995 e della
successiva variante n. 189/1996 del 19 dicembre 1996, sia per la mancata
osservanza della normativa in tema di tutela del patrimonio storico - artistico,
sia perché il relativo progetto (riguardanti opere di competenza di un
architetto) era stato redatto e sottoscritto da un geometra, sia per la mancanza
del preventivo assenso del proprietario dell’immobile adiacente.
Tutto ciò premesso, essi hanno diffidato, ai sensi e per gli effetti
dell’articolo 25 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n.3, il Comune di Cannobio a
provvedere all’annullamento, in sede di autotutela, delle citate concessioni
edilizie e alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi, previa demolizione
delle opere abusivamente realizzate.
Rimasta senza esito tale diffida, con ricorso giurisdizionale notificato il 19
luglio 2004 gli stessi hanno chiesto al Tribunale amministrativo regionale per
il Piemonte di dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato
dall’Amministrazione comunale di Cannobio sulla loro diffida notificata il 31
maggio 2004, nonché l’obbligo di provvedere sulla diffida stessa, ai sensi
dell’articolo 21 bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
A sostegno delle loro richieste, i ricorrenti hanno riproposto le doglianze già
espletate nell’atto di diffida rimasto privo di riscontro.
L’adito Tribunale, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale, con
la sentenza n. 1635 del 2 settembre 2004, ha dichiarato inammissibile il
ricorso, in quanto rivolto a rimettere in discussione l’esecuzione dei lavori
edilizi assentiti con atti divenuti inoppugnabili, senza alcuna indicazione dei
profili di interesse pubblico che avrebbero potuto giustificare il sollecitato
provvedimento di autotutela.
Avverso tale statuizione gli interessati hanno proposto appello con atto
notificato tra l’8 ed il 12 ottobre 2004, deducendone l’assoluta erroneità alla
stregua di tre articolati motivi di gravame, con cui hanno sostenuto,
innanzitutto, che in presenza di un’istanza - denuncia tendente ad ottenere la
doverosa rimozione degli abusi edilizi commessi dai privati, non poteva
dubitarsi dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere al riguardo per
assicurare il rispetto della normativa edilizia violata, tanto più che, nel caso
di specie, risultava violata anche quella specifica di tutela dei beni
culturali; hanno aggiunto, poi, che, diversamente da quanto inopinatamente
ritenuto dai primi giudici, la sussistenza dell’interesse pubblico ad adottare
l’invocato provvedimento di autotutela era insito nella denunciata violazione
della normativa urbanistica e di quella in materia di tutela dei beni culturali,
oltre che dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione
amministrativa, postulati dall’articolo 97 della Costituzione; hanno lamentato
infine di essere stati ingiustificatamente condannate al pagamento delle spese
del giudizio di primo grado, laddove esse dovevano essere compensate, non
potendo ad essi addossarsi alcuna responsabilità per aver inteso tutelare i
propri interessi.
D I R I T T O
I. L’appello è infondato e deve essere respinto.
I.1. Giova evidenziare che, come autorevolmente precisato dall’Adunanza Plenaria
di questo Consiglio di Stato con la decisione n. 1 del 9 gennaio 2002, il
giudizio disciplinato dall’articolo 21 bis della legge 21 luglio 2000, n. 205,
benché collegato, sul piano logico - sistematico, al dovere imposto a tutte le
amministrazioni pubbliche di concludere tutti i procedimenti mediante l’adozione
di provvedimenti espressi, nei casi in cui essi conseguano obbligatoriamente ad
una istanza ovvero debbano essere iniziati d’ufficio (secondo la previsione
dell’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241), postula pur sempre
l’esercizio di una potestà amministrativa, rispetto alla quale la posizione del
privato si configura come un interesso legittimo: solo in tale prospettiva,
infatti, trova razionale giustificazione la ratio del predetto giudizio, volto -
com’è noto - ad accertare se l’amministrazione abbia, con il silenzio, violato
il predetto obbligo di provvedere (sul punto, ex multis, Sez. IV, 27 gennaio
2003, n. 426; 10 febbraio 2003, n. 672; 24 marzo 2003, n. 1521).
Scopo del ricorso avverso il silenzio rifiuto è, quindi, quello di ottenere un
provvedimento esplicito dell’amministrazione che elimini lo stato di inerzia e
assicuri al privato una decisione che investe la fondatezza o meno della sua
pretesa (C.d.S., sez. IV, 15 febbraio 2002, n. 926), fermo restando, in ogni
caso, che al giudice adito non è concesso di sindacare il merito del
procedimento amministrativo non portato a compimento, dovendo egli limitarsi a
valutare l’astratta accoglibilità della domanda del privato, senza sostituirsi
agli organi di amministrazione attiva circa gli apprezzamenti e le scelte
discrezionali, che restano di esclusiva competenza di questi ultimi (C.d.S.,
sez. V, 13 marzo 2001, n. 1431).
Sulla scorta di tali principi è stato escluso che la procedura per la
constatazione del silenzio - rifiuto possa essere utilizzata per ottenere la
riapertura di procedimenti già definiti in sede amministrativa ovvero per
rimettere in discussione provvedimenti ormai divenuti inoppugnabili (ex pluribus,
C.d.S., sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6181; 6 ottobre 2001, n. 5307) ed è stato,
altresì, precisato che non sussiste obbligo dell’amministrazione di provvedere
(e che, di conseguenza, non si è in presenza di un silenzio rifiuto) allorquando
l’interessato, attraverso la procedura del silenzio - rifiuto, abbia sollecitato
l’esercizio del potere di autotutela, non sussistendo rispetto a questo una
posizione di interesse legittimo, ma di mero interesse di fatto (C.d.S., sez.
VI, 19 dicembre 2000, n. 6838), anche per la mancanza di un obbligo
dell’Amministrazione di attivarsi in via di autotutela (C.d.S., sez. IV, 10
novembre 2003, n. 7136).
Con particolare riguardo, poi, ai provvedimenti di autotutela, è stato osservato
che essi sono manifestazione dell’esercizio di un potere tipicamente
discrezionale della pubblica amministrazione che non ha alcun obbligo di
attivarlo e, qualora intenda farlo, deve valutare la sussistenza o meno di un
interesse che giustifichi la rimozione dell’atto, valutazione di cui essa sola è
titolare e che non può ritenersi dovuta nel caso di una situazione già definita
con provvedimento inoppugnabile, neppure in presenza di un indirizzo
giurisprudenziale sfavorevole ad analoghi provvedimenti adottati dalla stessa
amministrazione nei riguardi di altri soggetti (e da questi tempestivamente
impugnati), salvo l’obbligo generale di buona amministrazione che, tuttavia, non
si concreta nel dovere giuridico di rispondere alla richiesta del privato, se
non in presenza di procedimenti per i quali sussista l’obbligo di conclusione
con provvedimento espresso (C.d.S., sez. IV, 10 novembre 2003, n. 7136).
Ciò, d’altra parte, non può ritenersi contrastante con esigenze di diritto
sostanziale, perché la certezza delle situazioni giuridiche definite è essa
stessa un bene irrinunciabile posto a tutela dei cittadini (C.d.S., sez. IV, 1°
aprile 1992, n. 201) e non può essere elusa mediante l’impugnazione del silenzio
- rifiuto formatosi su un’istanza diretta a sollecitare l’adozione di
provvedimenti di annullamento o di modifica di precedenti determinazioni, non
impugnate nei termini e nelle forme di rito (C.G.A., 27 giugno 1978, n. 120).
I.2. Alla luce di tali principi, l’appello si rivela del tutto destituito di
fondamento.
Ad avviso della Sezione, deve innanzitutto escludersi che, come prospettato
dagli appellanti, la situazione oggetto di controversia possa integrare, sic et
simpliciter, un’ipotesi di violazione da parte dell’amministrazione comunale
dell’obbligo di vigilanza in materia edilizio - urbanistica, ex articoli 4 e ss.
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (materia ora riordinata nel titolo IV del
D.P.R. n. 380 del 2001): ciò in quanto l’attività edilizia contestata,
asseritamente illegittima, è stata in effetti realizzata proprio sulla base di
apposite titoli edilizi (concessioni edilizie n. 107 del 12 dicembre 1995 e n.
189 del 19 dicembre 1996).
Non sussiste, pertanto, in astratto una situazione di abusivismo edilizio, come
prospettato dagli appellanti, atteso che non risulta dedotto che la concreta
attività edilizia sia fuoriuscita dall’ambito di quanto assentito.
Peraltro, la obiettiva risalenza nel tempo dei provvedimenti abilitativi (anche
rispetto alla diffida degli appellanti) esclude che la sussistenza della
attualità e della concretezza dell’interesse pubblico, che solo può giustificare
l’emanazione dell’invocato provvedimento di autotutela e che, in ogni caso, non
può concretarsi nel mero ripristino della legalità violata, dovendo tenersi
conto non solo del principio della certezza delle situazioni giuridiche, ma
anche dell’eventuale legittimo affidamento sulla legittimità degli atti
annullandi ingenerato nei terzi e nello stesso destinatario del provvedimento
annullando (C.d.S., sez. IV, 1° ottobre 2004, n. 6409): sotto tale profilo, i
primi giudici hanno correttamente sottolineato la mancata indicazione da parte
degli attuali appellanti proprio dei profili di attualità e di concretezza
dell’interesse pubblico da tutelare con i chiesti provvedimenti di autotutela.
Ad ulteriore conforto di quanto fin qui osservato, la Sezione non può non
rilevare che, per un verso, l’appellante Beltrami Francesca è subentrata nella
proprietà dei beni rispetto ai quali ha lamentato l’avvenuta illegittima
modificazione dello stato dei luoghi per effetto di provvedimenti abilitativi
illegittimamente emanati dall’amministrazione comunale, solo a seguito di
successione testamentaria per il decesso in data 30 maggio 1998 del signor
Beltrami Mario, che non aveva mai contestato la validità dei più volte ricordati
provvedimenti abilitativi, e che, per altro verso, las stessa Soprintendenza per
i Beni Ambientali e Architettonici di Torino, pur informata dall’attività
edilizia in questione fin dal 2000 (come risulta dalla nota prot. 1457/AL del 18
luglio 2000), pur ribadendo, in generale, l’indispensabilità della propria
preventiva autorizzazione per le opere simili a quelle per cui è causa e quindi
la nullità dell’eventuale atto comunale autorizzativo dell’intervento, non ha
mai annullato gli atti di concessione riguardanti la fattispecie in esame, né ha
mai, direttamente o indirettamente, sollecitato l’amministrazione comunale a
riesaminarli, né risulta aver avviato procedimenti ispettivi e di controllo nei
confronti dell’amministrazione comunale ovvero degli esecutori delle opere in
questione.
II. In conclusione, alla stregua di tali osservazioni l’appello deve essere
respinto, dovendo tuttavia evidenziarsi che ciò non esclude la proposizione di
altri mezzi di tutela, quali la impugnazione delle concessioni edilizie, se
ancora ammissibili, ovvero la proposizione di denunce in sede penale per la
sussistenza di eventuali responsabilità penali.
Può disporsi la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente
pronunciando sul ricorso in appello proposto dai signori Lodovico Ariosto e
Francesca Beltrami avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale
per il Piemonte, sez. I, n. 1645 del 2 settembre 2004, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, riunito nella
camera di consiglio del 1° marzo 2005, con la partecipazione dei seguenti
magistrati:
VENTURINI LUCIO - Presidente
SALVATORE COSTANTINO - Consigliere
LODI PIERLUIGI - Consigliere
SCOLA ALDO - Consigliere
SALTELLI CARLO - Consigliere est.
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
Il Dirigente
Carlo Saltelli
Lucio Venturini
Rosario Giorgio Carnabuci
Antonio Serrao
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
20 luglio 2005
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
1) Urbanistica e edilizia - Abusivismo edilizio - Provvedimento di autotutela - Sussistenza della attualità e della concretezza dell’interesse pubblico - Necessità - Fondamento. Non sussiste, in astratto una situazione di abusivismo edilizio, quando, non risulta dedotto che la concreta attività edilizia sia fuoriuscita dall’ambito di quanto assentito. In specie, la obiettiva risalenza nel tempo dei provvedimenti abilitativi esclude che la sussistenza della attualità e della concretezza dell’interesse pubblico, che solo può giustificare l’emanazione dell’invocato provvedimento di autotutela e che, in ogni caso, non può concretarsi nel mero ripristino della legalità violata, dovendo tenersi conto non solo del principio della certezza delle situazioni giuridiche, ma anche dell’eventuale legittimo affidamento sulla legittimità degli atti annullandi ingenerato nei terzi e nello stesso destinatario del provvedimento annullando (C.d.S., sez. IV, 1° ottobre 2004, n. 6409). Pres. VENTURINI - Est. SALTELLI - ARIOSTO (avv. Verrenti) c. COMUNE DI CANNOBIO (avv. Scaparone), (conferma TAR Piemonte, sez. I, n. 1635 del 2 settembre 2004). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 20 luglio 2005 (C.c. 1/03/2005), Sentenza n. 3909
2) Pubblica amministrazione - Provvedimenti di autotutela - Natura - Obbligo di buona amministrazione - Certezza delle situazioni giuridiche definite. I provvedimenti di autotutela, sono manifestazione dell’esercizio di un potere tipicamente discrezionale della pubblica amministrazione che non ha alcun obbligo di attivarlo e, qualora intenda farlo, deve valutare la sussistenza o meno di un interesse che giustifichi la rimozione dell’atto, valutazione di cui essa sola è titolare e che non può ritenersi dovuta nel caso di una situazione già definita con provvedimento inoppugnabile, neppure in presenza di un indirizzo giurisprudenziale sfavorevole ad analoghi provvedimenti adottati dalla stessa amministrazione nei riguardi di altri soggetti (e da questi tempestivamente impugnati), salvo l’obbligo generale di buona amministrazione che, tuttavia, non si concreta nel dovere giuridico di rispondere alla richiesta del privato, se non in presenza di procedimenti per i quali sussista l’obbligo di conclusione con provvedimento espresso (C.d.S., sez. IV, 10 novembre 2003, n. 7136). Ciò, d’altra parte, non può ritenersi contrastante con esigenze di diritto sostanziale, perché la certezza delle situazioni giuridiche definite è essa stessa un bene irrinunciabile posto a tutela dei cittadini (C.d.S., sez. IV, 1° aprile 1992, n. 201) e non può essere elusa mediante l’impugnazione del silenzio - rifiuto formatosi su un’istanza diretta a sollecitare l’adozione di provvedimenti di annullamento o di modifica di precedenti determinazioni, non impugnate nei termini e nelle forme di rito (C.G.A., 27 giugno 1978, n. 120). Pres. VENTURINI - Est. SALTELLI - ARIOSTO (avv. Verrenti) c. COMUNE DI CANNOBIO (avv. Scaparone), (conferma TAR Piemonte, sez. I, n. 1635 del 2 settembre 2004). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 20 luglio 2005 (C.c. 1/03/2005), Sentenza n. 3909
3) Pubblica amministrazione - Silenzio rifiuto - Riapertura di procedimenti divenuti inoppugnabili - Esclusione - Esercizio del potere di autotutela - Mancanza di un obbligo dell’Amministrazione di attivarsi in via di autotutela. Sulla scorta di tali principi è stato escluso che la procedura per la constatazione del silenzio - rifiuto possa essere utilizzata per ottenere la riapertura di procedimenti già definiti in sede amministrativa ovvero per rimettere in discussione provvedimenti ormai divenuti inoppugnabili (ex pluribus, C.d.S., sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6181; 6 ottobre 2001, n. 5307) ed è stato, altresì, precisato che non sussiste obbligo dell’amministrazione di provvedere (e che, di conseguenza, non si è in presenza di un silenzio rifiuto) allorquando l’interessato, attraverso la procedura del silenzio - rifiuto, abbia sollecitato l’esercizio del potere di autotutela, non sussistendo rispetto a questo una posizione di interesse legittimo, ma di mero interesse di fatto (C.d.S., sez. VI, 19 dicembre 2000, n. 6838), anche per la mancanza di un obbligo dell’Amministrazione di attivarsi in via di autotutela (C.d.S., sez. IV, 10 novembre 2003, n. 7136). Pres. VENTURINI - Est. SALTELLI - ARIOSTO (avv. Verrenti) c. COMUNE DI CANNOBIO (avv. Scaparone), (conferma TAR Piemonte, sez. I, n. 1635 del 2 settembre 2004). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 20 luglio 2005 (C.c. 1/03/2005), Sentenza n. 3909
4) Pubblica amministrazione - Silenzio rifiuto - Ricorso - Funzione - Sindacato del giudice - Limiti. Scopo del ricorso avverso il silenzio rifiuto è, quello di ottenere un provvedimento esplicito dell’amministrazione che elimini lo stato di inerzia e assicuri al privato una decisione che investe la fondatezza o meno della sua pretesa (C.d.S., sez. IV, 15 febbraio 2002, n. 926), fermo restando, in ogni caso, che al giudice adito non è concesso di sindacare il merito del procedimento amministrativo non portato a compimento, dovendo egli limitarsi a valutare l’astratta accoglibilità della domanda del privato, senza sostituirsi agli organi di amministrazione attiva circa gli apprezzamenti e le scelte discrezionali, che restano di esclusiva competenza di questi ultimi (C.d.S., sez. V, 13 marzo 2001, n. 1431). Pres. VENTURINI - Est. SALTELLI - ARIOSTO (avv. Verrenti) c. COMUNE DI CANNOBIO (avv. Scaparone), (conferma TAR Piemonte, sez. I, n. 1635 del 2 settembre 2004). CONSIGLIO DI STATO Sez. IV, 20 luglio 2005 (C.c. 1/03/2005), Sentenza n. 3909
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