Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 1924/2004 proposto da Immobiliare Fortunato
s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dagli avv.ti Mario Colucci e Maria Carmela D’Aries, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell’Avv. Maria Saracino, in Roma, via Appia Nuova, n. 251;
contro
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro pro
tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato e domiciliato presso la stessa in Roma via dei Portoghesi
n. 12;
Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio, per il patrimonio
storico, artistico e demoetnoantropologico per l’Abruzzo, non costituitasi in
giudizio.
e nei confronti
Comune di Vasto, non costituitosi in giudizio;
e sul ricorso in appello n. 2366/2004 proposto dal Comune di Vasto, in persona
del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall' avv.to Vittorio Emanuele
Russo, ed elettivamente domiciliato presso Elisa Russo, in Roma, via Bartolomeo
Cueva, n. 45;
contro
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro pro
tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato e domiciliato presso la stessa in Roma via dei Portoghesi
n. 12;
Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio, per il patrimonio
storico, artistico e demoetnoantropologico per l’Abruzzo, non costituitasi in
giudizio.
e nei confronti
Immobiliare Fortunato s.r.l., non costituitasi in giudizio;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sezione di
Pescara, n. 123/2003;
Visto i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’amministrazione appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 26-11-2004 relatore il Consigliere Roberto Chieppa.
Uditi l'Avv. Guidi per delega dell’Avv. Colucci, l’Avv. Russo e l'Avv. dello
Stato Gentili;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con i ricorsi in appello in epigrafe l’Immobiliare Fortunato s.r.l. e il Comune
di Vasto hanno chiesto, per motivi indicati nella parte in diritto della
presente decisione, l’annullamento della sentenza n. 123/2003 con la quale il
Tar per l’Abruzzo ha respinto i ricorsi proposti avverso il decreto del 16
maggio 2002, con il quale il Soprintendente per i Beni Architettonici e per il
Paesaggio, per il Patrimonio Storico, Artistico e Demoetnoantropologico per
l’Abruzzo, ha annullato il nulla-osta paesistico del 18 marzo 2002 n. 43700,
rilasciato dal Comune di Vasto per la realizzazione di un residence comprendente
68 unità abitative, denominato “Il Ventaglio” ed un parcheggio coperto in
località Vasto Marina.
L'amministrazione intimata si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione
dell’appello.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei due ricorsi, proposti
per analoghi motivi avverso la medesima sentenza.
2. Con l’impugnata sentenza il Tar ha respinto il ricorso proposto avverso il
menzionato decreto della Soprintendenza di annullamento dell’autorizzazione
paesaggistica, ritenendo che:
a) il decreto di annullamento è stato adottato nel rispetto del termine
perentorio di 60 giorni, tenuto conto che la documentazione era pervenuta
completa alla Soprintendenza solo in data 11 marzo 2002 dopo l’invio di quanto
richiesto con la nota del 1° marzo 2002;
b) l’autorizzazione paesaggistica era stata rilasciata dal Comune in assenza di
una adeguata motivazione e legittimamente la Soprintendenza la aveva annullata
sotto tale profilo.
3. Con il primo motivo dei ricorsi in appello viene dedotta la violazione del
principio di leale cooperazione, sotto il profilo dell’omessa comunicazione da
parte della Soprintendenza dell’avvio del procedimento di annullamento.
Il motivo, oltre che essere inammissibile perché non proposto in primo grado, è
infondato in quanto a seguito della richiesta istruttoria inviata al Comune
dalla Soprintendenza il 1° marzo 2003 sia il Comune di Vasto che l’Immobiliare
Fortunato hanno avuto la possibilità di partecipare al procedimento, come
dimostra anche la nota di risposta inviata dalla società ricorrente in data
11-3-2002.
Si ricorda che questa Sezione ha affermato la sussistenza dell’obbligo
dell’amministrazione dei beni culturali di comunicare al privato l’avvio del
procedimento di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche, ma ha anche
precisato che il rispetto di tale obbligo deve essere verificato in concreto,
tenendo presente che la disposizione di cui all’art. 7 della legge n. 241/90 non
può essere applicata meccanicamente e formalisticamente, dovendosi escludere il
vizio nei casi in cui lo scopo della partecipazione del privato sia stato
comunque raggiunto o vi sia comunque un atto equipollente alla formale
comunicazione (cfr., fra tutte, Cons. Stato, VI, n. 2984/2002).
Nel caso di specie, la richiesta istruttoria costituisce senza dubbio atto
equipollente alla formale comunicazione e la citata nota di risposta
dell’Immobiliare Fortunato dimostra come lo scopo della partecipazione fosse
stato comunque raggiunto.
4. Con altro motivo gli appellanti lamentano la violazione del termine
perentorio di 60 giorni, previsto per l’annullamento delle autorizzazioni
paesaggistiche e sostengono l’inidoneità della menzionata richiesta istruttoria
ad interrompere il termine.
Al riguardo, si rileva che la giurisprudenza, data ormai per pacifica la
perentorietà del termine di 60 giorni (cfr., Cons. Stato, VI, n. 1267/94, n.
558/96, 1825/96 e n. 129/98), previsto per l’esercizio del potere di
annullamento, ha ritenuto che tale termine decorra dalla ricezione da parte
della Soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata e della documentazione
tecnico - amministrativa, sulla cui base il provvedimento è stato adottato; in
caso di omessa o incompleta trasmissione di detta documentazione, il termine non
decorre e la Soprintendenza legittimamente richiede gli atti mancanti (cfr. fra
tutte, Cons. Stato, VI, n. 114/98).
Con la sentenza n. 4182/2002, questa Sezione ha anche precisato: che tale
richiesta istruttoria può essere effettuata nel solo caso di mancata
trasmissione della documentazione, sulla cui base l’autorizzazione è stata
rilasciata, senza che il termine possa essere interrotto da richieste
istruttorie, relative a documenti diversi ed ulteriori, rispetto quelli
acquisiti nel procedimento conclusosi con l’autorizzazione; che una diversa
interpretazione attribuirebbe alla suddetta autorità un potere, che potrebbe
agevolmente essere sospeso indefinitamente con richieste di elementi
integrativi, che condurrebbero al concreto risultato dell’elusione del termine
perentorio; che una siffatta elusione del termine perentorio finirebbe per porsi
in contrasto con i principi affermati dalla Corte Costituzionale in materia di
distribuzione legislativa, tra Stato e Regioni, dei poteri autorizzatori in
ambito paesaggistico, alterando, attraverso un potere di annullamento in pratica
esercitabile senza termine certo, quel principio di giusto equilibrio tra i
poteri di varie autorità, valorizzato dal giudice delle leggi (cfr., Corte Cost.,
n. 359/85, n. 153/86, n. 302/88 e n. 1112/88).
Nel citato precedente la Sezione ha ritenuto non idonea ad interrompere il
termine una richiesta istruttoria, relativa a sole nuove fotografie effettuate
da una diversa visuale ed ad un atto non rilevante ed estraneo rispetto al
procedimento in esame.
In relazione ai suddetti principi la Sezione ritiene di dover svolgere ulteriori
precisazioni.
Innanzitutto, si deve tenere conto che la questione è stata successivamente
oggetto di interventi normativi.
Dapprima, con D.M. 19 giugno 2002, n. 165 è stato introdotto il comma 6-bis
dell’art. 6 del D.M. 13-6-1994 n. 495, che così dispone per i procedimenti di
competenza dell’amministrazione dei beni culturali: “Qualora, in sede di
istruttoria, emerga la necessità di ottenere chiarimenti o di acquisire elementi
integrativi di giudizio, ovvero di procedere ad accertamenti di natura tecnica,
il responsabile del procedimento ne dà immediata comunicazione ai soggetti
indicati all'articolo 4, comma 1, nonché, ove opportuno, all'amministrazione che
ha trasmesso la documentazione da integrare. In tal caso, il termine per la
conclusione del procedimento è interrotto, per una sola volta e per un periodo
non superiore a trenta giorni, dalla data della comunicazione e riprende a
decorrere dal ricevimento della documentazione o dall'acquisizione delle
risultanze degli accertamenti tecnici”
Successivamente, l’applicabilità delle disposizioni di cui al citato art. 6 bis
è stata espressamente prevista dall’art. 159, comma 2, del D. Lgs. 22 gennaio
2004 n. 42 con specifico riguardo al procedimento di autorizzazione
paesaggistica in via transitoria (vigente fino all’entrata in vigore del nuovo
procedimento introdotto dall’art. 146 del medesimo D. Lgs.).
Tali due disposizioni non sono temporalmente applicabili agli atti oggetto della
presente controversia, ma possono ritenersi ricognitive del principio della
possibilità da parte delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo di
effettuare richieste istruttorie, idonee ad incidere sul decorso dei termini:
oltre all’ipotesi di documentazione non trasmessa ed utilizzata in sede di
rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, tali richieste possono riguardare
anche accertamenti, chiarimenti ed elementi integrativi di giudizio.
I rischi di elusione del termine perentorio e di attribuzione alle
Soprintendenza di un potere di annullamento esercitabile senza termine certo,
evidenziati nel citato precedente della Sezione, vengono evitati attraverso il
contenimento temporale, derivante dall’applicazione del citato art. 6 bis.
Pur ribadendo la non applicabilità delle due disposizioni alla controversia in
esame, la richiamata natura anche ricognitiva dei principi appena illustrati,
impone di considerare in senso ampio i casi di mancata trasmissione della
documentazione, sulla cui base l’autorizzazione è stata rilasciata, ritenuti in
passato dalla Sezione idonei ad interrompere il termine, includendovi anche le
ipotesi di necessità di acquisizione degli elementi in base a cui
l’autorizzazione paesaggistica è stata rilasciata.
Qualora la Soprintendenza rilevi che nella documentazione trasmessa manchino
elementi, che sono stati valutati dalla amministrazione preposta in prima
battuta alla tutela del vincolo paesaggistico, può essere effettuata una
richiesta istruttoria e tale richiesta è idonea ad interrompere il termine
perentorio, ferma restando la necessità di portare gli interessati a conoscenza
dell’avvio del procedimento.
Ovviamente, ciò non significa che ogni richiesta istruttoria è idonea ad
interrompere il termine perentorio, in quanto resta anche ferma la possibilità
di dedurre in giudizio la insussistenza dei descritti presupposti, in base ai
quali la richiesta può essere ritenuta legittima.
Applicando al caso di specie detti principi, si rileva che con la nota del 1°
marzo 2002 la Soprintendenza ha richiesto nuove fotografie da diverse vedute e
un montaggio fotografico con indicazione delle volumetrie previste.
Mentre la richiesta di mere nuove fotografie non può essere ritenuta idonea ad
interrompere il termine perentorio, il montaggio fotografico soprattutto con
l’indicazione delle volumetrie previste rappresenta un elemento su cui il comune
si è pronunciato nel suo giudizio di compatibilità con il vincolo ambientale e
che doveva essere quindi valutato dalla Soprintendenza, tenuto anche conto che
nel caso di specie doveva essere ben chiarita la differenza tra il nuovo
progetto e quello precedentemente assentito (che, come si vedrà oltre,
costituisce un punto controverso).
Considerata la legittimità della richiesta istruttoria e il suo effetto
interruttivo sulla decorrenza del termine perentorio, ne consegue che
l’impugnato provvedimento di annullamento è stato adottato nel rispetto del
termine (la autorizzazione è pervenuta alla Soprintendenza il 15-1-2002, la
richiesta è stata inviata il 1°-3-2002 ed a seguito della documentazione
pervenuta l’11-3, in data 13-4 è stato adottato il decreto di annullamento).
5. Con ulteriori censure gli appellanti sostengono che l’autorizzazione
annullata non era viziata sotto il profilo del difetto di motivazione e che
invece da tale vizio era affetto l’impugnato decreto di annullamento.
Il motivo è privo di fondamento.
Il giudice di primo ha correttamente così ricostruito il procedimento seguito
dal Comune di Vasto per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica:
- il tecnico comunale istruttore della pratica aveva rilevato testualmente che a
suo avviso “la tipologia adottata si conforma alle realizzazioni preesistenti
non arrecando ulteriore pregiudizio ambientale in un contesto già urbanizzato”;
- la speciale Commissione comunale ambientale aveva espresso in data 14 marzo
2002, verb. n. 4, parere favorevole senza nulla rilevare in merito;
- il Dirigente del settore urbanistica, dopo aver richiamato il predetto parere
favorevole della Commissione comunale ambientale, aveva rilasciato il nulla osta
in parola limitandosi genericamente ad affermare che le realizzazioni
preventivate “non recano pregiudizio alla conservazione delle caratteristiche
ambientali dei luoghi interessati dall’intervento”.
E’ evidente che le richiamate frasi di stile non sono idonee a costituire una
adeguata motivazione dell’autorizzazione paesaggistica.
Il Comune avrebbe dovuto evidenziare in primo luogo le differenze rispetto al
progetto in precedenza autorizzato e poi le ragioni del nuovo giudizio di
compatibilità ambientale.
Non avendolo fatto, correttamente la Soprintendenza ha annullato
l’autorizzazione, rilevando che la stessa era viziata da eccesso di potere sotto
il profilo del difetto di motivazione.
Sotto tale profilo il provvedimento della Soprintendenza è sufficientemente
motivato, essendo evidenziate le carenze del provvedimento annullato, che -
afferma la amministrazione statale - non fa riferimento al vincolo paesaggistico
vigente sulla zona e motiva la propria decisione con le affermazioni generiche
richiamate in precedenza.
6. Come rilevato dal Tar, la carenza della motivazione costituisce vizio che da
solo è sufficiente a supportare l’impugnato provvedimento di annullamento,
risultando così irrilevanti ulteriori contestazioni mosse dagli appellanti in
relazioni ad ulteriori parti del decreto di annullamento.
Con riferimento alle ulteriori censure proposte, è quindi sufficiente rilevare
che:
a) la circostanza che l’intervento in questione rientrasse tra le trasformazioni
ammissibili in base al piano paesistico regionale non esonerava
l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo a verificare la compatibilità
dell’opera da autorizzare con le esigenze di conservazione delle bellezze
naturali oggetto del vincolo stesso, con una motivata valutazione sull’incidenza
complessiva e sulla visibilità dell’intervento progettato nel più vasto contesto
ambientale, non potendo certamente limitarsi ad accertare soltanto se
l’intervento progettato fosse o meno conforme alle previsioni del P.R.G. vigente
nel Comune;
b) non costituisce vizio di legittimità dell’atto impugnato la circostanza che
la Sovrintendenza non aveva indicato le specifiche norme del Piano Paesistico
Regionale che sarebbero state violate e ciò in quanto tale piano aveva
individuato e determinato le sole destinazioni degli interventi ammissibili
nella aree in questione, senza, peraltro, fissare predeterminati e trasparenti
criteri ai fini dell’esame delle domande di rilascio delle singole
autorizzazioni e fermo restando che, come già detto, l’autorizzazione è stata
annullata per difetto di motivazione, in relazione al quale la menzione delle
norme del PTP non è certo necessaria;
c) l’annullamento dell’autorizzazione per difetto di motivazione esclude che la
Soprintendenza possa avere effettuato un (non consentito) riesame nel merito
dell’autorizzazione comunale;
d) la circostanza evidenziata dalla parte ricorrente, secondo cui la zona in
questione era già completamente edificata e non vi sarebbero più da
salvaguardare aspetti ambientali e paesaggistici non è stata in alcun modo
travisata dalla Soprintendenza e comunque non esonerava di certo il Comune dal
verificare con attenzione anche tale circostanza e dal motivare puntualmente in
ordine agli aspetti sopra evidenziati;
e) il richiamo alle autorizzazione in precedenza rilasciate e al minor impatto
del nuovo intervento richiesto non può costituire ragione per non svolgere un
accurato esame della compatibilità paesaggistica di un progetto, certamente
diverso rispetto al precedente (basti evidenziare che le nuove costruzione
avrebbero un’altezza doppia rispetto alle precedenti autorizzate e che anche la
volumetria da assentire è maggiore per comprendere come gli elementi evidenziati
dagli appellanti - maggiore copertura del progetto già assentito e maggiori
spazi a verde del nuovo progetto - dovevano essere valutati dall’amministrazione
comunale, ma non costituivano di per sé ragioni per escludere o affievolire
l’obbligo per il Comune di valutare attentamente l’intervento sotto il profilo
paesaggistico, motivando le decisioni assunte;
f) l’annullamento della autorizzazioni paesaggistiche da parte della
Soprintendenza si inserisce nella co-gestione del bene ambiente da parte di
Stato e Regioni e non costituisce esercizio di un vero e proprio potere di
autotutela, non essendo quindi richiesta la sussistenza di specifiche ragioni di
pubblico interesse per procedere all’annullamento.
6. In conclusione, gli appelli riuniti devono essere respinti.
Ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di
giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, previa riunione
dei ricorsi in appello in epigrafe, li respinge.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 26-11-2004 dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei
Signori:
Giorgio GIOVANNINI Presidente
Luigi MARUOTTI Consigliere
Giuseppe ROMEO Consigliere
Francesco D’OTTAVI Consigliere
Roberto CHIEPPA Consigliere Est.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 9.03.2005
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
1) Beni culturali ed ambientali - Annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche - Comunicazione dell’avvio del procedimento - Obbligo - Atto equipollente alla formale comunicazione. Sussiste l’obbligo dell’amministrazione dei beni culturali di comunicare al privato l’avvio del procedimento di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche, il rispetto di tale obbligo deve essere verificato in concreto, tenendo presente che la disposizione di cui all’art. 7 della legge n. 241/90 non può essere applicata meccanicamente e formalisticamente, dovendosi escludere il vizio nei casi in cui lo scopo della partecipazione del privato sia stato comunque raggiunto o vi sia comunque un atto equipollente alla formale comunicazione (Cons. Stato, VI, n. 2984/2002). Pres. GIOVANNINI Est. CHIEPPA - Immobiliare Fortunato s.r.l. (avv.ti Colucci e D’Aries) c. Ministero per i beni e le attività culturali (Avvocatura Generale dello Stato) (conferma TAR Abruzzo, Sezione di Pescara, n. 123/2003). CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 9.03.2005 (c.c. 26-11-2004), sentenza n. 968
2) Beni culturali ed ambientali - Annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche - Termine di 60 giorni - Decorrenza - Funzione. La perentorietà del termine di 60 giorni (Cons. Stato, VI, n. 1267/94, n. 558/96, 1825/96 e n. 129/98), previsto per l’esercizio del potere di annullamento, ha ritenuto che tale termine decorra dalla ricezione da parte della Soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata e della documentazione tecnico - amministrativa, sulla cui base il provvedimento è stato adottato; in caso di omessa o incompleta trasmissione di detta documentazione, il termine non decorre e la Soprintendenza legittimamente richiede gli atti mancanti (cfr. fra tutte, Cons. Stato, VI, n. 114/98). Con la sentenza n. 4182/2002, questa Sezione ha anche precisato: che tale richiesta istruttoria può essere effettuata nel solo caso di mancata trasmissione della documentazione, sulla cui base l’autorizzazione è stata rilasciata, senza che il termine possa essere interrotto da richieste istruttorie, relative a documenti diversi ed ulteriori, rispetto quelli acquisiti nel procedimento conclusosi con l’autorizzazione; che una diversa interpretazione attribuirebbe alla suddetta autorità un potere, che potrebbe agevolmente essere sospeso indefinitamente con richieste di elementi integrativi, che condurrebbero al concreto risultato dell’elusione del termine perentorio; che una siffatta elusione del termine perentorio finirebbe per porsi in contrasto con i principi affermati dalla Corte Costituzionale in materia di distribuzione legislativa, tra Stato e Regioni, dei poteri autorizzatori in ambito paesaggistico, alterando, attraverso un potere di annullamento in pratica esercitabile senza termine certo, quel principio di giusto equilibrio tra i poteri di varie autorità, valorizzato dal giudice delle leggi (Corte Cost., n. 359/85, n. 153/86, n. 302/88 e n. 1112/88). Pres. GIOVANNINI Est. CHIEPPA - Immobiliare Fortunato s.r.l. (avv.ti Colucci e D’Aries) c. Ministero per i beni e le attività culturali (Avvocatura Generale dello Stato) (conferma TAR Abruzzo, Sezione di Pescara, n. 123/2003). CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 9.03.2005 (c.c. 26-11-2004), sentenza n. 968
3) Beni culturali ed ambientali - Tutela del vincolo paesaggistico - Richiesta istruttoria - Avvio del procedimento - Comunicazione - Interruzione del termine. Qualora la Soprintendenza rilevi che nella documentazione trasmessa manchino elementi, che sono stati valutati dalla amministrazione preposta in prima battuta alla tutela del vincolo paesaggistico, può essere effettuata una richiesta istruttoria e tale richiesta è idonea ad interrompere il termine perentorio, ferma restando la necessità di portare gli interessati a conoscenza dell’avvio del procedimento. Pres. GIOVANNINI Est. CHIEPPA - Immobiliare Fortunato s.r.l. (avv.ti Colucci e D’Aries) c. Ministero per i beni e le attività culturali (Avvocatura Generale dello Stato) (conferma TAR Abruzzo, Sezione di Pescara, n. 123/2003). CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 9.03.2005 (c.c. 26-11-2004), sentenza n. 968
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